陳淑云，阮 斌，劉紅萍，張 偉

（1.華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，湖北 武漢 430071；3.湖北省住房保障中心，湖北 武漢 430071）

從“安得廣廈千萬(wàn)間”到住有所居，住房問(wèn)題始終是古今中外人們關(guān)注的焦點(diǎn)。[1](p174-175)安居才能樂(lè)業(yè)，住房保障政策的實(shí)施直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。城市化進(jìn)程的推進(jìn)，房?jī)r(jià)持續(xù)高漲，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展相互疊加，住房保障成為新時(shí)期破解社會(huì)公平、緩和社會(huì)矛盾的重要手段。針對(duì)新時(shí)期住房保障發(fā)展趨勢(shì)，學(xué)者們圍繞住房保障模式、[2](p48-58)[3](p75-79)保障性住房分配、[4](p75-80)[5](p168-182)保障性住房后期管理、[6](p81-86)流動(dòng)人口住房保障、[7](p821-85)[8](p60-75)住房精準(zhǔn)保障[9](p36-78)等領(lǐng)域展開(kāi)了一系列研究。但由于區(qū)域資源稟賦的差異，我國(guó)當(dāng)前住房保障呈現(xiàn)不平衡、不充分的特點(diǎn)。[10](p108-112)特別是伴隨我國(guó)住房調(diào)控由以往“一刀切”向“因城施策，一城一策”轉(zhuǎn)變，住房保障從最初的解決低收入群體基本居住需求逐漸向適度滿足低收入群體美好生活的居住需求轉(zhuǎn)變，同時(shí)從區(qū)域?qū)用婵醋》勘Ｕ线€發(fā)揮區(qū)域住房市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展“壓艙石”的作用。隨著我國(guó)住房保障制度的建立與發(fā)展，湖北省已先后落實(shí)了包含廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房以及棚戶區(qū)改造等多種類(lèi)型保障性住房的建設(shè)、分配、管理的工作，極大地緩解了湖北省低收入居民住房困難問(wèn)題，化解了由住房問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾。但新時(shí)期湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新趨勢(shì)、面臨的新挑戰(zhàn)，此值湖北省“十四五”前期規(guī)劃之時(shí)，深入思考和研究湖北省住房保障體系在“十四五”的發(fā)展定位，為湖北省“十四五”住房保障規(guī)劃提供有效的政策參考具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、湖北省住房保障發(fā)展現(xiàn)狀

湖北省高度重視住房保障工作，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，特別是2008年大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)以來(lái)，湖北省住房保障工作取得了重大進(jìn)展，建立了以公租房為主，經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、共有產(chǎn)權(quán)住房為輔的住房保障體系，頒布并實(shí)施了《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》，為湖北省保障性住房建設(shè)、分配、管理與監(jiān)督工作提供了制度支撐。具體表現(xiàn)為：

（一）改善了住房困難群體的居住條件。

截至2018年底，湖北省保障性安居工程中公租房開(kāi)工約39萬(wàn)套、經(jīng)濟(jì)適用住房約49萬(wàn)套、限價(jià)商品住房約8萬(wàn)套、棚改安置住房約242萬(wàn)套，累計(jì)近34萬(wàn)困難群眾領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼，累計(jì)約373萬(wàn)戶困難群眾改善了住房條件。

湖北省各市州基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)低保、低收入住房困難群體應(yīng)保盡保。城鎮(zhèn)低收入住房困難群眾人均住房保障面積由2012年的8平方米上升為2018年的16平方米。住房保障覆蓋城鎮(zhèn)常住人口的比例由2012年的11.41%上升為2018年的22.6%。

（二）推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

湖北省各級(jí)別城市對(duì)住房保障對(duì)象由早期的低保、低收入住房困難群體擴(kuò)展到新就業(yè)無(wú)房職工以及穩(wěn)定就業(yè)外來(lái)務(wù)工人員。其中，截至2018年底，累計(jì)為51105位新就業(yè)無(wú)房職工、101393位穩(wěn)定就業(yè)外來(lái)務(wù)工人員實(shí)施了住房保障。通過(guò)實(shí)物保障、租賃補(bǔ)貼等保障類(lèi)型，逐步解決了部分新就業(yè)無(wú)房職工、穩(wěn)定就業(yè)外來(lái)務(wù)工人員的住房困難，既促進(jìn)了新市民安居樂(lè)業(yè)，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化，也幫助企業(yè)穩(wěn)定了職工隊(duì)伍，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

（三）優(yōu)化了城市功能，提升了城市綜合承載力。

通過(guò)棚改和保障性住房建設(shè)，引導(dǎo)城市中心人口向城市外圍轉(zhuǎn)移，既改善了老城區(qū)人居環(huán)境，也促進(jìn)了城市新區(qū)發(fā)展。2010—2019年棚戶區(qū)改造新開(kāi)工超250萬(wàn)套。此外，通過(guò)公租房定向配租，幫助環(huán)衛(wèi)工人、公交司機(jī)、青年教師、青年醫(yī)生改善了居住條件，支持了城市公共事業(yè)發(fā)展。

（四）拉動(dòng)了內(nèi)需，支持了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

截至2019年6月，湖北省棚改和保障性住房建設(shè)新開(kāi)工超250萬(wàn)套，完成投資3019億元，按照保守的1.25的乘數(shù)計(jì)算，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資約3774億元，有效地拉動(dòng)了內(nèi)需，兼顧了保增長(zhǎng)與惠民生的雙重目標(biāo)，極大地支持了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、湖北省不同級(jí)別城市住房保障的共性與差異

本課題調(diào)查共選取了武漢市、襄陽(yáng)市、宜昌市、黃石市、荊州市、十堰市、咸寧市、隨州市、潛江市、孝感市、黃岡市，共十一個(gè)城市。覆蓋湖北省地級(jí)市、縣級(jí)市，典型城市選取考慮了覆蓋不同行政級(jí)別、不同人口規(guī)模、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及空間布局的均衡性。

此外，為反映湖北省保障性住房需求狀況，本課題共設(shè)計(jì)了三套問(wèn)卷，分別為新市民調(diào)查問(wèn)卷、輪候家庭調(diào)查問(wèn)卷、已入住保障性住房家庭調(diào)查問(wèn)卷。以反映不同類(lèi)別住房困難家庭對(duì)保障性住房的需求意愿、需求特征。本次調(diào)查共收集調(diào)查問(wèn)卷2065份，有效問(wèn)卷數(shù)為1965份。其中新市民問(wèn)卷633份，輪候區(qū)人口問(wèn)卷586份，已入住保障性住房居民問(wèn)卷746份。

調(diào)研表明，湖北省各市州住房保障存在一定共性的同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的加速，各市州人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展分異明顯，加之各市州現(xiàn)有住房保障存量資源的差異，使得各市州住房保障產(chǎn)生一定的分異性。

（一）湖北省住房保障的共性。

1.住房保障制度存在碎片化，未構(gòu)建完整的住房保障體系。

受我國(guó)住房保障發(fā)展過(guò)程的影響，湖北省住房保障發(fā)展也從經(jīng)濟(jì)適用房這一單項(xiàng)住房保障制度開(kāi)始探索，在此基礎(chǔ)上發(fā)展廉租住房、再到公共租賃住房等多類(lèi)保障性住房。從保障類(lèi)型看，1990—1998年間湖北省住房保障實(shí)施是以經(jīng)濟(jì)適用房為代表的產(chǎn)權(quán)式保障，到1998—2012年因?yàn)槌擎?zhèn)中低收入家庭住房支付能力不足，發(fā)展了以廉租住房為代表的租賃住房。該時(shí)期，以廉租房為代表的租賃式保障與經(jīng)濟(jì)適用房為代表的產(chǎn)權(quán)式住房保障并存。之后為了解決城市夾心層與新市民住房困難又推行了以公共租賃住房為代表的租賃式住房，到2012年以后形成以公共租賃住房為代表的單一租賃式保障。盡管2018年湖北省出臺(tái)《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定:“承租人連續(xù)租賃保障性住房已滿5年、且符合保障性住房配售條件的，經(jīng)市、縣人民政府同意，可以購(gòu)買(mǎi)承租的保障性住房”。但在實(shí)際工作中，由于現(xiàn)有的公共租賃住房存量不足，同時(shí)缺少相應(yīng)的操作細(xì)則，在審計(jì)問(wèn)責(zé)制度背景下，目前還未有一個(gè)城市推行公共租賃住房可租可售。在這期間，盡管武漢市借用共有產(chǎn)權(quán)住房概念，向近年落戶武漢市的大學(xué)生定向推出八折購(gòu)房，但該項(xiàng)制度面向?qū)ο笫谴髮W(xué)生群體，由于受進(jìn)入門(mén)檻的限制，未能覆蓋現(xiàn)有住房保障對(duì)象。

本課題對(duì)新市民、輪候人群以及已入住保障性住房居民調(diào)研表明：湖北省現(xiàn)有保障性住房主要以公租房為主，產(chǎn)權(quán)式保障性住房較少，貨幣補(bǔ)貼所占比例也較少。不同類(lèi)型群體均具有購(gòu)買(mǎi)保障性住房的意愿，即對(duì)保障性住房具有產(chǎn)權(quán)需求，且已入住保障性住房居民對(duì)保障性住房產(chǎn)權(quán)需求更強(qiáng)。通過(guò)對(duì)湖北省13個(gè)典型城市的調(diào)研表明，80%的已入住保障性住房居民有購(gòu)買(mǎi)保障性住房需求。但地方政府住房保障行政主管部門(mén)缺乏供給產(chǎn)權(quán)型保障性住房的意愿。調(diào)研表明，其原因一方面在于城市公租房總量不足，而另一方面，共有產(chǎn)權(quán)住房管理的復(fù)雜性與地方住房保障部門(mén)管理能力不足存在沖突。兩方面因素共同作用，降低了地方住房保障部門(mén)供給產(chǎn)權(quán)型保障性住房的意愿。

由此可知，目前湖北省住房保障體系在理論上缺少面向住房保障對(duì)象的產(chǎn)權(quán)式保障，未能形成完整的體系。

2.住房保障制度缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性。

我國(guó)住房保障領(lǐng)域從最早的安居房，到經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、限價(jià)商品房、棚改房、共有產(chǎn)權(quán)住房等類(lèi)型，每一種類(lèi)型的保障性住房政策實(shí)施時(shí)限均較短。從城市層面看，基層行政主管部門(mén)往往處于被動(dòng)執(zhí)行狀態(tài)。由于制度執(zhí)行存在一定時(shí)滯，導(dǎo)致每一種類(lèi)型保障性住房在執(zhí)行之初，地方政府往往處于觀望學(xué)習(xí)狀態(tài)，地方政府開(kāi)始大力推進(jìn)時(shí)，該項(xiàng)制度已經(jīng)停止，開(kāi)始推行新的住房保障政策。住房保障政策頻繁變動(dòng)，缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性，違反保障性住房建設(shè)周期這一客觀規(guī)律。這種社會(huì)運(yùn)動(dòng)式住房保障政策的推行，導(dǎo)致基層地方政府在實(shí)際工作中面臨諸多困難。如，宜城市周崗公租房因招商引資的大企業(yè)遲遲未落戶而停建，龍頭公租房因國(guó)家政策調(diào)整而緩建。

此外，住房保障政策頻繁變動(dòng)，還導(dǎo)致如公租房政策在湖北省不同市、縣之間執(zhí)行力度差距顯著。調(diào)研顯示，湖北省各級(jí)別城市公租房存量與城區(qū)常住人口、中低收入人口數(shù)不相匹配。如咸寧市城區(qū)常住人口為37萬(wàn)多，公租房保有量為11757套，而赤壁市常住人口同為30萬(wàn)，保有量?jī)H為5106套。廣水市常住人口為30萬(wàn)，公租房保有量?jī)H為2000套，棗陽(yáng)市常住人口為35萬(wàn)，公租房?jī)H有4190套。公租房保有量與常住人口相脫節(jié)，與城市住房困難人口數(shù)相脫節(jié)，致使保障性住房輪候人口大量存在。

3.住房保障制度存在陡坎效應(yīng)，缺少合理的租金減免政策。

當(dāng)前我國(guó)公共租賃住房進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)通常有兩個(gè)，一是絕對(duì)收入標(biāo)準(zhǔn)，如武漢市公共租賃住房收入標(biāo)準(zhǔn)為單人戶月收入低于3500元，兩人戶及多人戶人均月收入低于3000元；二是住房面積標(biāo)準(zhǔn)在14平方米以下。其中再根據(jù)具體收入劃分五檔，分別享受不同的租金標(biāo)準(zhǔn)或收入補(bǔ)貼，這種以絕對(duì)收入設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分低保、低收入家庭因社保收入提高，而房租標(biāo)準(zhǔn)大幅上漲。同時(shí)制度設(shè)置上又缺少相應(yīng)的租金減免政策，導(dǎo)致因收入被動(dòng)提高，家庭福利反而急劇下降；同時(shí)由于按照絕對(duì)收入設(shè)定進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，由此部分家庭收入略大于保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生大量的邊緣戶。但該部分群體在住房市場(chǎng)缺少住房支付能力，尤其對(duì)于部分公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期固定或過(guò)低的城市，社會(huì)問(wèn)題尤為突出。

4.住房保障制度缺少后期管理相關(guān)的配套制度。

隨著保障性住房由建設(shè)期向后期管理期的轉(zhuǎn)變，公共租賃住房分配入住后的管理中存在的大量欠租、退出等問(wèn)題，當(dāng)前基層住房保障機(jī)構(gòu)僅有管理權(quán)，而無(wú)執(zhí)行權(quán)，盡管相關(guān)政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)民政、公安、法院等相關(guān)部門(mén)的工作配合，但在實(shí)際工作中，由于公共租賃住房保障對(duì)象大部分為弱勢(shì)群體，社會(huì)影響較大，地方政府從社會(huì)穩(wěn)定出發(fā)，不愿將事態(tài)擴(kuò)大化，減弱了政策的執(zhí)行力。如，單個(gè)家庭欠租或退出公租房問(wèn)題往往金額較小，法院不愿受理訴訟。

5.保障性住房缺乏統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)計(jì)規(guī)范。

我國(guó)目前對(duì)于保障性住房的選址、規(guī)劃、建設(shè)與設(shè)計(jì)均缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，且不能隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)發(fā)展水平、人民生活水平的提高而動(dòng)態(tài)變化。各地保障性住房建設(shè)無(wú)章可循，導(dǎo)致保障性住房整體建設(shè)質(zhì)量低下、戶型設(shè)計(jì)不合理、選址偏遠(yuǎn)、配套不完善，保障性住房全生命周期規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)流程的缺失導(dǎo)致后期維護(hù)成本畸高。

其次，保障性住房來(lái)源多樣性，包括新建、配建、收購(gòu)、長(zhǎng)期租賃等方式，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同類(lèi)型保障性住房建設(shè)質(zhì)量、設(shè)計(jì)均相差較大。導(dǎo)致部分地區(qū)保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，而部分地區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低。如石首市紡機(jī)廠公租房小區(qū)存在安全隱患，但由于該市無(wú)多余公租房安置住戶，遲遲未實(shí)施改造。

此外，由于缺乏保障性住房裝修標(biāo)準(zhǔn)，部分城市保障性住房裝修標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，保障對(duì)象入住保障性住房之后普遍存在對(duì)保障性住房的二次裝修。如孝感市公租房二次裝修問(wèn)題導(dǎo)致后期退出難，二次裝修直接影響公租房退出。。

6.保障性住房建設(shè)竣工備案難，公租房大多登記為在建工程。

調(diào)研表明，湖北省大部分城市保障性住房存在登記備案問(wèn)題，大量公共租賃住房登記為在建工程，影響公共租賃住房分配入住。如黃石市90%的公租房登記為在建工程，荊州市中心城區(qū)21個(gè)公租房小區(qū)（5647套），已辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的只有4個(gè)小區(qū)（349套）。監(jiān)利縣所有的公租房均未辦理產(chǎn)權(quán)證。孝感市城區(qū)西城嘉園、紅光嘉園公共租賃住房小區(qū)已竣工并投入使用多年，仍沒(méi)有達(dá)到整體驗(yàn)收條件，原因是小區(qū)綠化沒(méi)有達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致資產(chǎn)不能及時(shí)移交，確權(quán)困難。孝感市城區(qū)政府自建的公租房基本沒(méi)有辦證，僅購(gòu)買(mǎi)的229套辦理了產(chǎn)權(quán)證書(shū)。其原因主要有兩個(gè)方面：一方面，保障性住房在建設(shè)過(guò)程中，要求當(dāng)年開(kāi)工、當(dāng)年建設(shè)，不符合住房建設(shè)所需時(shí)間周期要求，為盡快完成建設(shè)任務(wù)，后采用“先上車(chē)，后買(mǎi)票”的做法，在手續(xù)不完備的情況下開(kāi)工建設(shè)，但后期無(wú)法辦理相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致無(wú)法驗(yàn)收；另一方面，不同部門(mén)竣工驗(yàn)收法規(guī)處于不停調(diào)整中，且部門(mén)之間的規(guī)范不一致，如消防、供電、綠化等規(guī)范。導(dǎo)致保障性住房無(wú)法驗(yàn)收，只能登記為在建工程，嚴(yán)重影響保障性住房的分配使用。

7.住房貨幣補(bǔ)貼推進(jìn)緩慢，貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物配租相脫節(jié)。

我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)住房保障正由實(shí)物配租與租賃補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，逐步轉(zhuǎn)向以租賃補(bǔ)貼為主。①2016年12月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補(bǔ)貼工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。從全省范圍看，各市州在住房保障工作中住房貨幣補(bǔ)貼相對(duì)實(shí)物配租推進(jìn)緩慢，一方面，由于貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，市民普遍選擇實(shí)物補(bǔ)貼。調(diào)研表明輪候家庭與新市民均傾向于實(shí)物保障，而不是貨幣補(bǔ)貼。其原因在于：其一，貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，保障對(duì)象用現(xiàn)有的貨幣補(bǔ)貼無(wú)法在市場(chǎng)租到房子。按照16平方米/人，5元/平方米計(jì)算得，貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為80元/月.人。而實(shí)物補(bǔ)貼最小面積為40平方米，遠(yuǎn)高于貨幣補(bǔ)貼。調(diào)研表明，大部分城市貨幣補(bǔ)貼基本為市場(chǎng)同區(qū)位租金的50%，補(bǔ)貼面積最高為16平方米/人，且貨幣補(bǔ)貼的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)高于實(shí)物補(bǔ)貼申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)；其二，由于房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)發(fā)育不充分，弱勢(shì)群體無(wú)法在市場(chǎng)上租到合適的住房，且保障對(duì)象隨時(shí)面臨租金上漲以及被租戶驅(qū)趕等問(wèn)題；其三，出于居住的穩(wěn)定性考慮，保障對(duì)象對(duì)于實(shí)物補(bǔ)貼存在偏好；其四，為保證保障對(duì)象將貨幣補(bǔ)貼真正用于租房，貨幣補(bǔ)貼申請(qǐng)人需辦理租賃合同備案，提供稅務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)具的房屋租金發(fā)票。但現(xiàn)有租賃住房大多沒(méi)有提供備案，從而在很大程度上限制了貨幣補(bǔ)貼的推進(jìn)。

另一方面，所調(diào)研城市絕大多數(shù)只對(duì)城市低保家庭實(shí)施貨幣補(bǔ)貼，其原因在于，當(dāng)前民政部門(mén)僅提供城市低保家庭的資格認(rèn)定證明，因無(wú)法界定中低收入人群的收入標(biāo)準(zhǔn)，故無(wú)法對(duì)中低收入家庭收入出具證明。因此，在審計(jì)問(wèn)責(zé)背景下，各地住房保障行政主管部門(mén)對(duì)發(fā)放貨幣補(bǔ)貼實(shí)施相對(duì)嚴(yán)格的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研城市中僅黃石市、宜昌市對(duì)外來(lái)人口提供貨幣補(bǔ)貼。

8.保障性住房動(dòng)態(tài)管理難度大，精準(zhǔn)保障難。

各級(jí)別城市對(duì)戶籍人口的公租房準(zhǔn)入審核較為嚴(yán)格，但后期由于被保障人口信息涉及民政、公安、社保、房產(chǎn)、工商稅務(wù)、金融等多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)信息沒(méi)有統(tǒng)一的查詢端口，保障人員信息變動(dòng)無(wú)法及時(shí)查詢，無(wú)法第一時(shí)間掌握保障對(duì)象基本信息的變化，保障性住房退出審核難。此外，民政部門(mén)的信息一般半年更新一次，現(xiàn)有各部門(mén)信息更新的滯后進(jìn)一步加劇了保障性住房資格審核的難度。由于人口流動(dòng)性較大，對(duì)于新市民的審核難度更大。新市民需求主要為階段性需求，二線以下城市新就業(yè)人群收入較高，購(gòu)房意愿強(qiáng)烈，購(gòu)買(mǎi)能力較強(qiáng)，及時(shí)有效的退出有利于保障性住房周轉(zhuǎn)效率的提高；進(jìn)城農(nóng)民工收入相對(duì)較低，定居意愿不強(qiáng)，但流動(dòng)性較大，工作不穩(wěn)定，動(dòng)態(tài)管理難度極大。

9.保障性住房市場(chǎng)化管理推進(jìn)緩慢，租金收繳難、清退難。

除少數(shù)試點(diǎn)城市外，湖北省大部分城市未實(shí)施保障性住房管理市場(chǎng)化，保障性住房面臨管理難度大、效率低的問(wèn)題。保障性住房管理市場(chǎng)化推進(jìn)緩慢的原因在于：其一，各地對(duì)于保障性住房管理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍不明確，定價(jià)不清晰；其二，保障性住房管理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之后，原住房保障局下屬房管所公職人員無(wú)法安置；其三，商品房配建小區(qū)過(guò)于分散，管理成本過(guò)高，市場(chǎng)主體不愿承接公租房管理業(yè)務(wù)。

此外，由于現(xiàn)有保障性住房管理相關(guān)法律法規(guī)位階較低，對(duì)于拒交租金、拒不騰退的住戶沒(méi)有切實(shí)有效的清退辦法。加之行政執(zhí)法成本過(guò)高，各地尚未建立保障性住房征信系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的征信系統(tǒng)無(wú)法起到有效懲戒作用。失信懲戒系統(tǒng)的缺失導(dǎo)致公租房欠租、清退難。如監(jiān)利縣故意拖欠房租現(xiàn)象嚴(yán)重，2018年已有上百戶之多，目前尚無(wú)強(qiáng)有力的追繳措施。

除以上主觀原因外，租金收繳難也存在部分客觀原因：其一，2013年廉租房與公租房并軌后，相應(yīng)政策并未隨之調(diào)整，廉租房租戶統(tǒng)一按公租房租金上繳，廉租房租戶存在強(qiáng)烈抵制情緒，欠租普遍；其二，公租房的保障對(duì)象中很大一部分為老、弱、病、殘，低保、低收入人員占很大比重，該部分群體能力有限，無(wú)法承擔(dān)房租。但政策中缺乏房租減免相關(guān)條款，造成欠租。

（二）湖北省住房保障的差異性。

1.湖北省各市州住房保障供需分異明顯。

調(diào)研表明，湖北省典型城市在常住人口增長(zhǎng)率、人均GDP、房?jī)r(jià)收入比、公租房輪候戶數(shù)、公租房每年新增需求等指標(biāo)上均存在較大分異。綜合考慮以上各因素，采用聚類(lèi)分析法，并經(jīng)綜合修正，將湖北省不同級(jí)別城市住房保障劃分為以下四類(lèi)：擴(kuò)張型城市、擴(kuò)張減緩型城市、緩慢增長(zhǎng)型城市、收縮型城市（見(jiàn)表1）。

2.部分城市保障性住房空間選址不合理、配套設(shè)施不健全。

受地方土地財(cái)政影響，我省部分城市保障性住房空間規(guī)劃不合理，選址偏遠(yuǎn)，缺少教育、商業(yè)、醫(yī)療等配套設(shè)施，導(dǎo)致部分保障性住房建成后難以分配。如孝感市孝昌縣，由于公共租賃住房選址偏遠(yuǎn)，建成多年仍未分配入住。松滋市公共租賃住房小區(qū)因?yàn)樾^(qū)水、電未形成終端，存在二次供水供電問(wèn)題。

對(duì)已入住保障性住房的滿意度調(diào)查表明，公租房小區(qū)配套設(shè)施不完善是當(dāng)前公租房存在的最主要問(wèn)題。從公共交通、購(gòu)物環(huán)境、學(xué)校、醫(yī)院、健身設(shè)施與活動(dòng)場(chǎng)地等指標(biāo)上看，湖北省各市州公租房小區(qū)住房配套設(shè)施普遍較為滯后，無(wú)法有效滿足保障對(duì)象需求。湖北省不同規(guī)模、不同級(jí)別城市之間同一指標(biāo)的評(píng)價(jià)分異度較大，同一城市不同區(qū)域間同一指標(biāo)的評(píng)價(jià)分異度也較大。通過(guò)對(duì)小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)社會(huì)治安、小區(qū)衛(wèi)生日清工作、小區(qū)日常維修的反饋、小區(qū)服務(wù)質(zhì)量、小區(qū)鄰里是否和睦六個(gè)指標(biāo)打分，大部分城市公租房小區(qū)管理水平均有待提高，且不同地區(qū)城市間分化較為嚴(yán)重。

表1 湖北省不同類(lèi)型城市住房保障特征

3.部分城市公租房短缺與閑置并存。

調(diào)研表明，各城市公租房閑置的原因主要是：其一，戶型不匹配、配套設(shè)施不齊全或位置過(guò)于偏遠(yuǎn)，如一室型及位于開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)內(nèi)職住空間分離的公租房。但另一方面城市內(nèi)部又存在大量輪候人群。如棗陽(yáng)市公租房數(shù)量較少，輪候人數(shù)超3000人，空置312套；宜昌市區(qū)公租房1.18萬(wàn)套，輪候人數(shù)為2300人，空置738套；孝昌縣100多套一室型公租房空置；隨縣開(kāi)發(fā)區(qū)回購(gòu)的400多套公租房處于空置狀態(tài)；老河口市、丹江口市、南漳縣、浠水縣等縣市都不同程度存在類(lèi)似問(wèn)題。其二，人才房與公租房沒(méi)有有效打通，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致人才房公寓空置與中低收入住房困難人群輪候同時(shí)并存。如荊州市人才公寓空置700套，輪候人數(shù)近1000人；公安縣人才公寓150套，目前僅分配20多套。

三、湖北省“十四五”住房保障的定位與思考

在我國(guó)住房制度改革從“居者有其屋”轉(zhuǎn)向“住有所居”的發(fā)展目標(biāo)下，湖北省住房保障目前已實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)戶籍低保、低收入家庭的應(yīng)保盡保，在我國(guó)城市化快速發(fā)展背景下，住房問(wèn)題主要集中于新市民人群的住房困難上，特別是特大城市、大城市的新就業(yè)大學(xué)生、中小城市外來(lái)務(wù)工人員，以及環(huán)衛(wèi)工人、公交司機(jī)等人員的住房困難。由此，湖北省各市州住房保障對(duì)象基本開(kāi)始從城市戶籍的低收入家庭向城市新市民擴(kuò)面，同時(shí)以公共租賃住房為代表的保障性住房的裝修標(biāo)準(zhǔn)也逐步提高?？梢哉f(shuō)，當(dāng)前湖北省住房保障正處于濟(jì)貧式住房保障向適度普惠的住房保障過(guò)渡時(shí)期，未來(lái)湖北省住房保障的功能需結(jié)合湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求重新定位，特別是發(fā)揮住房保障對(duì)人口流動(dòng)的影響作用，為湖北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升提供優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源，進(jìn)而促進(jìn)湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在“十四五”期間，建議從制度層面和操作層面進(jìn)一步完善湖北省住房保障制度。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房保障，實(shí)現(xiàn)住房保障機(jī)會(huì)均等。

調(diào)研表明，湖北省各市州絕大多數(shù)新市民仍希望申請(qǐng)保障性住房。結(jié)合湖北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程，可考慮將當(dāng)前住房保障覆蓋人群突破城鎮(zhèn)戶籍限制，覆蓋新市民以及有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員，把住房保障體系建設(shè)納入湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，減少湖北省人口外流，建立湖北省全域住房保障體系，通過(guò)建立湖北省全域住房保障信息庫(kù)，以個(gè)人身份信息為主，利用住房保障信息庫(kù)比對(duì)，實(shí)現(xiàn)湖北省全域人口具有均等享受住房保障的機(jī)會(huì)，特別是以家庭為單位，實(shí)現(xiàn)每個(gè)家庭在湖北省全域享受一次共有產(chǎn)權(quán)住房購(gòu)買(mǎi)機(jī)會(huì)。

（二）構(gòu)建完整的住房保障體系，補(bǔ)全住房保障的短板。

調(diào)研表明，我省目前只有武漢市針對(duì)“百萬(wàn)大學(xué)生留漢”出臺(tái)了針對(duì)大學(xué)生的共有產(chǎn)權(quán)房。盡管湖北省在《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》中規(guī)定“公共租賃住房可租可售”，但在實(shí)踐中有公共租賃住房相關(guān)制度約束，我省其他城市目前只有公共租賃住房為代表的租賃式住房保障。同時(shí)從本次課題調(diào)研結(jié)果看，大部分住房保障對(duì)象明確表達(dá)有購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)式住房保障的需求。因此，建議在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善我省住房保障供給體系，進(jìn)而在全省推廣，構(gòu)建以租賃保障為主，產(chǎn)權(quán)保障為輔的住房保障體系。

（三）因城施策實(shí)施住房保障。

由于湖北省各市州常住人口、外來(lái)人口、中低收入人口、就業(yè)崗位、房?jī)r(jià)收入比、公租房存量等指標(biāo)均相差較大，不同城市在住房保障上面臨的問(wèn)題不相一致，存在的住房保障壓力也不相同，故對(duì)于不同類(lèi)型城市應(yīng)根據(jù)其實(shí)際情況，因城施策實(shí)施住房保障。如對(duì)于擴(kuò)張型城市，由于房?jī)r(jià)收入比過(guò)高，人口凈流入量較大，住房保障壓力較大，故可考慮興建部分共有產(chǎn)權(quán)住房，其余住房困難人群主要以租賃補(bǔ)貼為主；而收縮型城市，人口呈凈流出，房?jī)r(jià)收入比在合理區(qū)間，保障性住房甚至有一定富余，故主要以實(shí)物配租為主，可通過(guò)與市場(chǎng)接軌，盤(pán)活現(xiàn)有保障性住房。但無(wú)論是何種類(lèi)型城市，對(duì)于戶籍低保、低收入人群均應(yīng)以實(shí)物配租為主，租賃補(bǔ)貼為輔，以保證低收入無(wú)房人群有房住、住得起、住得穩(wěn)（見(jiàn)表2）。

（四）以需定供、以獎(jiǎng)代補(bǔ)，建設(shè)高質(zhì)量保障性住房。

鼓勵(lì)各城市因地制宜，多渠道籌集保障性住房房源，擴(kuò)寬保障性住房房源籌集渠道。如利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房、利用城市老舊小區(qū)改造回租或回購(gòu)存量住房、利用商品房配建籌集保障性住房，同時(shí)通過(guò)修建快速通道或地鐵等方式改變空間區(qū)位的可達(dá)性，盤(pán)活現(xiàn)有空置公租房。

表2 不同類(lèi)型區(qū)住房保障供給策略

對(duì)于部分公租房嚴(yán)重短缺的城市，尤其是輪候人群中存在較多低保、低收入住房困難群體的城市，可以考慮興建少量公租房。但區(qū)別于以往自上而下下達(dá)任務(wù)數(shù)，公租房興建采用以需定供、以獎(jiǎng)代補(bǔ)模式。即由地方政府自主上報(bào)一定時(shí)期內(nèi)公租房需求量，上級(jí)政府審批通過(guò)后，地方政府先行墊資承建公租房，建成驗(yàn)收合格，并達(dá)到一定的入住率后，上級(jí)政府再給予相應(yīng)數(shù)額財(cái)政補(bǔ)貼。該種模式一方面規(guī)避了保障性住房建設(shè)空置的風(fēng)險(xiǎn)，提高了保障性住房使用效率，另一方面則有效減少了住房保障部門(mén)由于保障性住房建設(shè)無(wú)法備案產(chǎn)生的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，當(dāng)前應(yīng)逐步完善保障性住房配套設(shè)施建設(shè)，相應(yīng)提高公租房裝修標(biāo)準(zhǔn)，減少由于保障家庭二次裝修產(chǎn)生的公租房退出糾紛。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平動(dòng)態(tài)調(diào)整保障性住房建筑質(zhì)量與裝修標(biāo)準(zhǔn)。

（五）設(shè)立公共租賃住房后期管理專項(xiàng)資金，穩(wěn)步提高保障性住房運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

我國(guó)保障性住房建設(shè)資金來(lái)源主要分為以下幾個(gè)部分：土地出讓金的10%，公積金增值收益計(jì)提、地方財(cái)政年度預(yù)算安排、中央財(cái)政補(bǔ)助資金，金融機(jī)構(gòu)貸款。其中，中央財(cái)政補(bǔ)助資金平均為3萬(wàn)元/套，以3000元/m2成本價(jià)計(jì)算，按60 m2為標(biāo)準(zhǔn)，單套成本達(dá)到18萬(wàn)元，加上裝修費(fèi)用，超過(guò)20萬(wàn)元/套，中央財(cái)政補(bǔ)助資金不到成本價(jià)的1/6。而對(duì)于電梯房，建設(shè)成本遠(yuǎn)高于3000元/m2，如潛江市公租房建設(shè)成本為4000元/m2，如采用裝配式建筑，成本價(jià)高400—500元/m2。故而地方政府對(duì)于公租房興建動(dòng)力不足，且越是貧困地區(qū)城市政府，由于資金約束，公租房覆蓋率越低，而這些區(qū)域城市往往住房困難群體較為集中，從而造成大量公租房輪候人口的存在。由于公租房屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府是目前唯一供給方，故提高中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)寬資金來(lái)源是當(dāng)前破解公租房資金不足的舉措之一。

對(duì)湖北省各級(jí)別城市的調(diào)研表明，公租房租金收取標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，且對(duì)于不同收入群體采用分檔租金，對(duì)低保、低收入居民執(zhí)行政府補(bǔ)貼，一般租金標(biāo)準(zhǔn)為0.8元/m2，部分地方政府甚至全部減免，新市民公租房租金大部分城市為同地段市場(chǎng)租金的50%，只有極少數(shù)城市達(dá)到市場(chǎng)租金的80%—90%。且各地普遍存在公租房欠租現(xiàn)象，公租房租賃收益基本不能彌補(bǔ)其相關(guān)維護(hù)、管理支出，隨著公租房房齡的增長(zhǎng)，相關(guān)的維護(hù)、管理支出逐漸增加，公租房管理入不敷出現(xiàn)象嚴(yán)重。

當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)資金在政府現(xiàn)有公租房運(yùn)營(yíng)管理支出中統(tǒng)籌安排。①2018年9月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部《推行政府購(gòu)買(mǎi)公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)試點(diǎn)方案的通知》。即政府購(gòu)買(mǎi)公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)缺乏專項(xiàng)資金支撐，導(dǎo)致公租房運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)市場(chǎng)化推進(jìn)緩慢。且各地對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)理解均不一致。調(diào)研表明，湖北各級(jí)別城市對(duì)于公租房運(yùn)營(yíng)管理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從二十多元到二百多元不等，如隨州市公租房購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)為27—33元/套.月；孝感市為53元/套.月；武漢市為75—200元/套.月。

當(dāng)前保障性住房建設(shè)融資渠道狹窄，過(guò)度依賴地方財(cái)政。[11]導(dǎo)致越貧困的地區(qū)，保障性住房建設(shè)越少，輪候人口越多。且現(xiàn)有保障性住房資金僅對(duì)建設(shè)環(huán)節(jié)提供資助，而對(duì)保障性住房管理環(huán)節(jié)缺乏資金支持。隨著保障性住房管理重點(diǎn)由建設(shè)轉(zhuǎn)向管理，保障性住房后期管理任務(wù)艱巨且所需資金量極大。故當(dāng)前急需建立保障性住房管理專項(xiàng)資金，明晰保障性住房建設(shè)與管理資金來(lái)源，并穩(wěn)步提高保障性住房后期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

（六）推進(jìn)租賃補(bǔ)貼貨幣化進(jìn)程，引導(dǎo)住房保障工作重心轉(zhuǎn)移。

在規(guī)范現(xiàn)有住房租賃市場(chǎng)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，推動(dòng)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，為促進(jìn)住房保障貨幣化提供基礎(chǔ)。打通公共租賃住房實(shí)物配租與貨幣補(bǔ)貼，通過(guò)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，構(gòu)建包含租賃實(shí)物保障與租賃市場(chǎng)貨幣補(bǔ)貼的住房租賃，落實(shí)十九大提出的租購(gòu)并舉的住房制度目標(biāo)。通過(guò)提高住房租賃貨幣補(bǔ)貼，既可以達(dá)到住房資源的有效利用，又可以滿足保障對(duì)象的住房需求，具體表現(xiàn)為：其一，隨著公租房貨幣化進(jìn)程的推進(jìn)，大部分住房保障家庭將在市場(chǎng)上租賃住房；其二，對(duì)于部分超過(guò)公租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但又不愿意退出公租房的人群，可提高公租房租金標(biāo)準(zhǔn)，與市場(chǎng)租金相接軌；其三，對(duì)于部分公租房建設(shè)較多城市，隨著住房保障的貨幣化，多余的公租房可直接推向市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)租賃。

大幅提高住房貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)住房貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物補(bǔ)貼的有效銜接，統(tǒng)一住房貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物配租準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，減少住房貨幣補(bǔ)貼與實(shí)物配租之間的差距，引導(dǎo)城市住房困難群體選擇租賃補(bǔ)貼。通過(guò)將保障性住房建設(shè)資金用于租賃補(bǔ)貼，提高住房保障的效率，逐步使住房保障的工作重點(diǎn)由建設(shè)轉(zhuǎn)向管理，由管房轉(zhuǎn)向管人。

（七）明確職能定位，建立共建、共治、共享、共管型社區(qū)。

由于住房保障對(duì)象的特殊性，住房保障所承擔(dān)的不僅是為住房困難群體提供住房，實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)，還變相承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。但在實(shí)踐中，住房保障行政管理部門(mén)需要在管好保障性住房的同時(shí)，能管理好保障性住房小區(qū)的特殊人群，并非住房保障機(jī)構(gòu)一己之力所能實(shí)現(xiàn)。故當(dāng)前應(yīng)明確住房保障部門(mén)職能定位，加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)政府、社區(qū)、物業(yè)、保障對(duì)象四方主體的共建共治，充分調(diào)動(dòng)各方力量參與，激發(fā)社區(qū)治理活力，形成多方協(xié)同、結(jié)果共享的格局。

（八）實(shí)施精準(zhǔn)保障，提高住房保障效率。

引導(dǎo)住房保障對(duì)象有序退出，減少保障房福利固化，可以從以下兩個(gè)方向著手：（1）加快建立保障性住房管理信息系統(tǒng)，提高住房保障精準(zhǔn)度。有效整合民政、公安、工商、不動(dòng)產(chǎn)、車(chē)輛、社保等部門(mén)信息，統(tǒng)一搭建城市保障性住房信息平臺(tái)，共享相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)，提升信息比對(duì)效率。在此基礎(chǔ)上，動(dòng)態(tài)調(diào)整并實(shí)時(shí)更新信息，以確保保障對(duì)象、保障方式、保障類(lèi)型的準(zhǔn)確定位，提高住房保障的精準(zhǔn)度。（2）建立保障性住房失信懲戒系統(tǒng)，解決保障性住房退出難、欠租難題，防止住房保障福利固化。建立保障性住房失信懲戒系統(tǒng)，加強(qiáng)信用記錄和信用信息歸集共享，明確界定失信行為，著力構(gòu)建失信懲戒機(jī)制，營(yíng)造“守信光榮、失信可恥”的良好信用環(huán)境。部門(mén)聯(lián)動(dòng)，共同懲戒保障性住房失信行為，提高公租房的利用率與周轉(zhuǎn)率。