歐吉祥

編者按：教育是國家的未來。據(jù)聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）2014年的一項調(diào)查結(jié)果顯示，亞太地區(qū)許多國家長期面臨著教育資金不足的窘?jīng)r，這使得該地區(qū)的失學兒童數(shù)量持續(xù)上升。創(chuàng)新融資是一種創(chuàng)造性地利用現(xiàn)有資金，以實現(xiàn)某種目標的非傳統(tǒng)融資策略，它可以為傳統(tǒng)的教育資金籌集方式提供補充。為了將這種高效的融資理念推廣到亞太地區(qū)，UNESCO于2015年發(fā)布了《創(chuàng)新融資：為了失學兒童與青少年》（Innovative Financing for Out-Of-School Children and Youth）手冊，該手冊匯集了創(chuàng)新融資在政府各個公共領(lǐng)域成功應用的案例，揭示了創(chuàng)新融資的特征以及在實施創(chuàng)新融資的過程中應注意的問題，對亞太地區(qū)各個國家的教育決策者利用創(chuàng)新融資籌集教育資金提供了借鑒，故本刊編譯此報告，標題系本刊所加。

兒童是國家的明天，教育是國家的未來。在正規(guī)教育之外，各國政府還迫切希望為失學兒童提供替代性的干預措施，使他們能夠在傳統(tǒng)學校之外接受基礎(chǔ)教育。靈活學習策略（Flexible Learning Strategies）是一項極具潛力、能夠?qū)崿F(xiàn)“全民教育”目標的弱勢兒童教育項目，它能使失學兒童具備基本的讀寫能力、計算能力以及面向21世紀所需的生存能力。然而，由于非正規(guī)教育社會聲譽普遍不佳、國際教育援助逐年減少等因素，亞太地區(qū)的弱勢兒童教育項目長期面臨著資金不足的窘?jīng)r。隨著亞太地區(qū)失學兒童數(shù)量的持續(xù)上升，教育資金的重要性愈發(fā)凸顯。

創(chuàng)新融資（Innovative Financing）是一種創(chuàng)造性地利用現(xiàn)有資金，以實現(xiàn)某種目標的非傳統(tǒng)融資策略，它在公共衛(wèi)生領(lǐng)域已被證實是切實可行的，可以為傳統(tǒng)的教育資金籌集方式提供補充。然而，不同于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，教育系統(tǒng)的復雜性使得建立健康的“投資—產(chǎn)出”關(guān)系極具挑戰(zhàn)性。因此，如何在教育領(lǐng)域有效地運用創(chuàng)新融資成為各國亟需解決的關(guān)鍵問題。針對這一問題，2015年1月15日，UNESCO發(fā)布了《創(chuàng)新融資：為了失學兒童與青少年》（Innovative Financing for Out-Of-School Children and Youth）手冊，該手冊匯集了創(chuàng)新融資在政府各個公共領(lǐng)域成功應用的案例，旨在為亞太地區(qū)的教育決策者提供有效利用非傳統(tǒng)融資方式的建議與參考。手冊主要包括教育領(lǐng)域的案例、其他公共領(lǐng)域的案例、創(chuàng)新融資的特征、評估創(chuàng)新融資的指導性問題四個部分的內(nèi)容。

一、教育領(lǐng)域的案例

（一）采掘業(yè)稅收

對采掘業(yè)征收稅費是為教育項目融資的重要途徑之一。加利福尼亞州是美國第四大石油產(chǎn)地，該州修訂的《加利福尼亞州石油稅法》（Californias Oil Tax Bill）規(guī)定對州范圍內(nèi)實施的采掘活動征收一定的稅費（9.5%），并將所得收入按比例分配用于教育或弱勢群體援助。據(jù)估計，該法每年可以為州政府提供大約20億美元的可觀收入，這一定程度上為當?shù)卣鉀Q了教育項目融資難的問題。

（二）煙酒稅收

對煙酒產(chǎn)品征收稅費也是為教育項目融資的可行方案之一。在亞太地區(qū)，泰國、印度和韓國在這方面的實踐經(jīng)驗值得推廣借鑒。泰國2001年頒布的《泰國促進健康基金會法》（Thai Health Promotion Foundation Act）規(guī)定成立泰國促進健康基金（Thai Health Promotion Fund），要求泰國政府將所得煙酒產(chǎn)品稅收中的2%直接交由該基金管理。據(jù)統(tǒng)計，該基金每年將會得到5000～6000萬美元稅款。在泰國促進健康基金的支持下，泰國政府成立了優(yōu)質(zhì)學習基金會（Quality Learning Foundation），以負責協(xié)調(diào)優(yōu)質(zhì)教師（Quality Teachers）、援助弱勢青少年和技能提升三個核心教育項目，且優(yōu)質(zhì)學習基金會的所有運作資金均來自于政府的煙酒產(chǎn)品稅收。在印度，政府會根據(jù)煙草產(chǎn)品的類型征收不同程度的稅款。例如，1996年制定的“比迪煙① 工人福利稅”（Beedi Workers Welfare Cess）規(guī)定所有比迪煙稅收歸由一個綜合基金管理，用于教育等公共福利事業(yè);2000年制定的“國家災害應急責任稅”（National Calamity Contingent Duty）則通過對煙草產(chǎn)品征稅的方式籌集賑災款，其中對比迪煙征收7%的稅、普通香煙征收11%～12%的稅、水煙或古特哈煙②則征收19%的稅。韓國的教育稅（Education Tax）是針對酒精產(chǎn)品、保險產(chǎn)品和金融產(chǎn)品等征收稅費而設(shè)立的稅款項目。根據(jù)酒精產(chǎn)品的種類，政府將征收10%～30%的稅，旨在通過增加政府財政收入提升教育質(zhì)量。

上述煙酒產(chǎn)品稅也被統(tǒng)稱為“罪惡稅”（Sin Tax）。對煙酒這類消費額龐大的產(chǎn)品征稅，可以為政府實施教育援助、發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育提供可持續(xù)的投資來源。

（三）債務(wù)互換

債務(wù)互換（Debt-Swaps）是指債權(quán)國政府和欠發(fā)達國家政府通過利益交換實現(xiàn)本國利益最大化的一種融資手段。手冊中列舉了西班牙—薩爾瓦多、法國—喀麥隆、德國—印度尼西亞三個利用債務(wù)互換籌集教育資金的實例。2005年，西班牙與薩爾瓦多簽署了一份債務(wù)互換協(xié)議。4年內(nèi)，薩爾瓦多政府利用債務(wù)互換得到的1000萬美元用于農(nóng)村偏遠地區(qū)的學校和圖書館建設(shè)，有效地解決了農(nóng)村偏遠地區(qū)兒童“上學難”的問題。面對師資嚴重短缺的問題，喀麥隆政府急需資金實施教師招募計劃。為此，喀麥隆與法國簽署了《債務(wù)減免與發(fā)展合同》（Contrat de Desendettement et Developpement），5年內(nèi)喀麥隆政府將會得到5530萬美元，以解決教師嚴重不足的問題。德國和印度尼西亞分別在2002年和2004年簽署了兩份債務(wù)互換協(xié)議。印度尼西亞政府將第一份協(xié)議獲得的2560萬美元用于教師培訓和學習資源中心的建設(shè)，并將第二份協(xié)議獲得的2300萬美元用于偏遠地區(qū)的學校建設(shè)。

二、其他公共領(lǐng)域的案例

（一）僑民債券

僑民債券（Diaspora Bonds）即面向本國海外僑民發(fā)行的債券。印度政府在1991年、1998年和2000年通過發(fā)行三種不同的僑民債券籌集了超過110億美元的資金。以色列是世界上第一個發(fā)行僑民債券的國家（1951年），目前，該國政府已經(jīng)成功募集了330億美元的資金。截至2011年，孟加拉國政府已經(jīng)發(fā)行了兩種僑民債券，共籌集1.492億美元資金，所得資金均用于通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）預先加載

預先加載（Frontloading）即通過資金的靈活轉(zhuǎn)移以使更多的資源可以立即提前使用。國際免疫融資機構(gòu)（International Finance Facility for Immunisation）依靠捐助國政府長期的具有法律約束力的援助承諾，在國際資本市場發(fā)行債券籌集資金，并向發(fā)展中國家提供有針對性的保健、疫苗生產(chǎn)援助。迄今，國際免疫融資機構(gòu)共有18只債券在5個金融市場發(fā)行了10次。2006—2010年，該機構(gòu)共籌得34億美元。

（三）機票稅

機票稅（Airline Ticket Tax）是政府從私營部門創(chuàng)造收入來源的舉措之一，旅客在購票時會額外收取一定的稅費，具體的稅率因國家、目的地、艙位等級等而異（見表1）。智利、巴西、挪威、法國和英國政府最早在2006年實施了這項稅收項目。印度尼西亞、泰國、新加坡、馬來西亞、菲律賓、越南等亞太地區(qū)國家的旅客數(shù)量是法國的1.6倍，機票稅所能帶來的財政收入相當可觀且增值空間巨大。

三、創(chuàng)新融資的特征

（一）國家所有權(quán)

國家所有權(quán)（Country Ownership）既是創(chuàng)新融資的保證，也是創(chuàng)新融資的主要特征之一。因為國家所有權(quán)影響著利益相關(guān)者參與創(chuàng)新融資的治理結(jié)構(gòu)，決定著創(chuàng)新融資與國家制定的教育戰(zhàn)略是否保持一致以及創(chuàng)新融資能否得到其他國家部門的全力支持。

（二）能力發(fā)展

只有地方政府綜合治理能力不斷增強，地區(qū)發(fā)展成果才能得到維系和改善。因此，創(chuàng)新融資必須要在追求短期效益和實現(xiàn)長期能力發(fā)展之間尋找適當?shù)钠胶恻c。追求短期效益的舉措更適合特定類型的干預活動，如人道主義行動。

（三）互補性

在未來，隨著創(chuàng)新融資實施范圍的擴張化和實施形式的多樣化，確保各類舉措之間的互補性（Complementarity）和協(xié)調(diào)性就顯得至關(guān)重要。需要警惕的是，各國政府為了籌集教育資金可能會采取很多具有創(chuàng)造性但回報率無法得到保證的做法，這只會降低創(chuàng)新融資的整體效率。

（四）附加性

為了減少替代風險和重復計算的問題，在實施前對創(chuàng)新融資項目進行清晰的計算和評估十分重要。許多形式的外部融資項目都具有發(fā)展和教育的雙重目標，因此需要對兩個目標單獨地進行計算和評估。例如，聯(lián)合國規(guī)定的官方發(fā)展援助只能占被援助國國民生產(chǎn)總值的0.7%。

（五）可預測性

創(chuàng)新融資項目需要設(shè)立一個明確的預期融資金額，以最大限度地保證援助效力。不同領(lǐng)域的經(jīng)濟機制是不同的，有的領(lǐng)域在行業(yè)興盛的情況下卻要投入更多的資金，而有的領(lǐng)域則可能完全相反，因此要全面考慮，降低投資風險。

四、評估創(chuàng)新融資的指導性問題

該手冊羅列了以下9個指導性問題。

第一，教育領(lǐng)域的創(chuàng)新融資舉措是否能為失學兒童與青少年提供額外的經(jīng)濟支持？第二，創(chuàng)新的融資新途徑能否實現(xiàn)具體的成效？第三，哪些國家從創(chuàng)新融資中受益？從這些國家的經(jīng)歷能夠吸取哪些經(jīng)驗？哪些國家的做法可以在本國直接推廣實施？第四，該創(chuàng)新融資舉措是否提供了一個穩(wěn)定的、可預測的融資途徑？第五，該創(chuàng)新融資舉措是否加強了國家對于教育事業(yè)的自主權(quán)？第六，該創(chuàng)新融資舉措是否能促進本國綜合國力的發(fā)展？第七，該創(chuàng)新融資舉措是否能夠處理好各方利益主體的協(xié)調(diào)性問題？第八，該創(chuàng)新融資舉措是否能實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展？第九，該創(chuàng)新融資舉措是否能夠在多個國家或領(lǐng)域推廣？

注釋：

①比迪煙是一種印度的傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品，也是印度消費人群最多的煙草產(chǎn)品。

②古特哈煙是印度特有的一種咀嚼煙，因其致癌性，已于2013年被印度政府禁止生產(chǎn)。

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷