劉珺

摘 要：推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，政府扮演著極其重要的角色。本文對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的政府角色進行探討，通過分析政府的內(nèi)部與外部動力機制，以此在指導思想為引領(lǐng)的機制、組織領(lǐng)導與控制的機制、資源整合和配置的服務(wù)機制這三個方面提出相應(yīng)的建議，不斷優(yōu)化政府的作用機制，積極探索新的方法，以更好地打通一二三產(chǎn)業(yè)的利益聯(lián)結(jié)，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 產(chǎn)業(yè)融合 機制構(gòu)建

2018年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，將鄉(xiāng)村振興提升到國家戰(zhàn)略層面，明確了“產(chǎn)業(yè)興，則鄉(xiāng)村興”。其中，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最終實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于解決偏遠地區(qū)的深度貧困，推動農(nóng)村經(jīng)濟的高質(zhì)量快速發(fā)展。到了2019年，中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》再次提出，要重點發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標。這些與2018年提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合高度契合。根據(jù)這一戰(zhàn)略部署，各級省委、市委、縣委、鎮(zhèn)、村民委員會根據(jù)當?shù)貙嶋H，分別制定了相應(yīng)的政策和扶持制度。政府是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合中的主導性角色，如何有效地推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，以及采用什么樣的機制，是本文討論的重點。

一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的概念界定

早在2016年1月，國務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》就對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的內(nèi)涵進行了界定，并提出了一個很高的要求。本文認為，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合是指，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺;在有條件的縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以市場需求為導向，用工業(yè)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代意義上的大農(nóng)業(yè)，比如綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)等。農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的特征是以深度培訓的專業(yè)人士和現(xiàn)代科技為支柱，整合物質(zhì)鏈和資金鏈和政府集約化配置，從而使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變成與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的技術(shù)滲透型智慧農(nóng)業(yè);通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸和橫向拓展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，達到產(chǎn)業(yè)化、技術(shù)化和規(guī)?；囊?，最終達到多渠道增加農(nóng)民收入、改善家庭收入結(jié)構(gòu)的最終目標。

二、政府動力機制的分析

我國在推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的過程中，政府始終應(yīng)積極發(fā)揮引領(lǐng)作用，而促進政府積極作為的力量源泉，也即動力機制，可以從內(nèi)部和外部兩個方面來分析。

（一）內(nèi)部動力機制

1.政府為組織核心。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合僅僅靠市場的自發(fā)力量是無法完成的，需要有規(guī)劃的系統(tǒng)指揮。這個組織核心只能是共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的各級政府，比如，各部委、各省市，乃至縣鎮(zhèn)村的各級黨委及政府部門，必須一起抓共同抓，平衡各個經(jīng)濟主體利益，協(xié)調(diào)傳統(tǒng)生產(chǎn)思想與現(xiàn)代服務(wù)意識形態(tài)的統(tǒng)一，融合各相關(guān)主體的目標，才能搞好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合這項工作。

同時，官員為官一任，在造福一方的同時，也會顧及個人政績、考慮個人升遷。在特定的歷史階段，強調(diào)經(jīng)濟效率、唯國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），有一定內(nèi)在的合理性，否則也不會有過去三十年的高速經(jīng)濟增長。不可否認，地方官員需要靠GDP的提升來實現(xiàn)自身利益最大化，這種內(nèi)生動力是現(xiàn)在及將來會一直存在。因此，想獲取升遷的政治機會，就得想辦法達到考核標準，這也是地方各級政府官員做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合工作的非常重要的內(nèi)部動力之一。所以，我國的各級政府是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合順利推進和發(fā)展的組織保障和領(lǐng)導基礎(chǔ)。

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的推進。目前我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度包括了農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營，這一穩(wěn)定性提供了農(nóng)村深化改革的前提。下一步，就是推進農(nóng)村集體所有制改革。先清產(chǎn)核資農(nóng)村集體資產(chǎn)，確認集體成員身份。再根據(jù)2018年中央一號文件對新時代深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革進行了全面部署，在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)，加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，理順農(nóng)民土地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)這三權(quán)關(guān)系。逐步實現(xiàn)集體土地與國有土地的同權(quán)同價，逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地的市場化價值。

（二）外部動力機制

1.創(chuàng)新為制度動力。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合首先要解決好資源能否配置到最需要它的地方這一難題，這需要制度創(chuàng)新。而科學的制度構(gòu)建不僅是對現(xiàn)有制度的小修小補，更是需要從頂層制度的設(shè)計開始，依靠各級政府作為推動力量，結(jié)合產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展的實際，進行改革與完善。比如，農(nóng)村土地制度改革，以及農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)制度改革等，都須要行政權(quán)力去保障實現(xiàn)，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

2.維穩(wěn)為系統(tǒng)保障。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村的和諧與穩(wěn)定是前提、是系統(tǒng)保障。當前，我國鄉(xiāng)村情況復雜，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)分散、殘余不良風俗、農(nóng)民素質(zhì)不均等導致政府要多方面治理，不斷健全以自治+德治+法治為組合拳的鄉(xiāng)村治理體系。自治是鄉(xiāng)村治理的具體實現(xiàn)形式，德治是自治得以實現(xiàn)的文化基礎(chǔ)，法治是自治得以實施的法律依據(jù)和手段。自治是鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)，村民自治制度能充分激發(fā)廣大農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體的積極性;德治是鄉(xiāng)村治理體系的支撐，是自治得以實現(xiàn)的文化基礎(chǔ)，提高鄉(xiāng)村治理的水平和質(zhì)量;法治是鄉(xiāng)村治理體系的保障，自治只有以法律為依據(jù)和手段，才能有法可依，有條不紊。上述三者相互銜接和補充，最終實現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、產(chǎn)業(yè)融合的機制構(gòu)建

要把黨的領(lǐng)導放在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合機制構(gòu)建的首位，需以習近平新時代中國特色社會主義思想作為統(tǒng)一的思想指導。進而，根據(jù)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的細節(jié)要求，結(jié)合中央已經(jīng)頒布的關(guān)于“三農(nóng)”問題的系列指導文件和意見，發(fā)揮政府的主導作用，通過思想指引和科學實施來扎實推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合，并在此過程中謀求產(chǎn)業(yè)融合的機制構(gòu)建。

（一）指導思想為引領(lǐng)的機制

黨的十九大以來，提出了在新時代中國特色社會主義時期解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的總綱領(lǐng)。圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，對我國實現(xiàn)全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化強國目標具有重要意義。

對于農(nóng)村原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間的融合，把它們的發(fā)展作為基礎(chǔ)，持續(xù)延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。秉承創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷優(yōu)化當?shù)剞r(nóng)村的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、存儲、加工和銷售之間的聯(lián)系，增加農(nóng)業(yè)附加值。依據(jù)中央提出的“基在農(nóng)業(yè)、利在農(nóng)民、惠在農(nóng)村”的新型發(fā)展思路，發(fā)展產(chǎn)業(yè)融合，培養(yǎng)新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，拓寬農(nóng)民增收的渠道，建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)。努力探索多產(chǎn)業(yè)多層次、全方位發(fā)展的利益共享機制并開拓相關(guān)路徑，達到農(nóng)民不單單只是在農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的過程中獲得一定的第一產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)收益，更要實現(xiàn)在第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展增值過程中分享豐厚利潤的目標。

“四個優(yōu)先”和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合工作的結(jié)合有待于各級黨委和政府機關(guān)落到實處。充分發(fā)揮地方的積極性，努力做到“你中有我，我中有你的新格局”，必須把農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展當做頭等大事，充分考慮農(nóng)民的利益，繼續(xù)強化政績考核，分攤目標任務(wù)、層層落實責任。

為更好地帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展需要，需將優(yōu)良資源向農(nóng)村傾斜，更高效配置各種資源，將農(nóng)村與農(nóng)村之間，農(nóng)村與城市之間，甚至農(nóng)村與國外之間進行資源整合與流動，最終達到內(nèi)外聯(lián)動的格局目標。同時，需將優(yōu)秀的人才資源向農(nóng)村傾斜，把熟悉和了解農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀公務(wù)員派往基層第一線進行鍛煉和考核，可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供中堅的組織力量和培養(yǎng)廣大的群眾基礎(chǔ)。

與此同時，中央財政要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的需要，為創(chuàng)新型的產(chǎn)業(yè)融合模型和內(nèi)容優(yōu)先配置資金。更要為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供硬件支持，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，地方政府可以采取將債券資金的一定比例用于分攤到村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等重點領(lǐng)域。

（二）組織、領(lǐng)導與控制的機制

各級黨委和政府應(yīng)負責統(tǒng)籌與組織，同時，協(xié)調(diào)各級職能部門有效地配置各項資源，最后通過控制來檢驗是否人盡其責、物盡所用。我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的復雜性、艱巨性和長期性，決定了只有“中央領(lǐng)銜、地方跟進”的方式，才可能有良好局面。中央政府做戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計，比如國務(wù)院頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》《加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》等文件。然后，相關(guān)部委聯(lián)動實施，比如北京市農(nóng)村工作委員會馬上于2017年跟進頒布了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，深入推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》，及其之后的試點實施方案《2019年北京市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點的實施方案》。之后，取得了相關(guān)成功經(jīng)驗，再向全國推廣。以此，完成自上而下的推動模式。

在領(lǐng)導與控制的機制構(gòu)建中，早在2017年，國家發(fā)改委、財政部等相關(guān)部委針對如何加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的績效考核和評估機制發(fā)出通知，要求各省級政府盡快建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展評價指標體系，并把它納入政府的績效考核評價體系中，建立領(lǐng)導目標責任制。省級政府以定期或不定期的方式，對下屬區(qū)域的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展情況加強綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督部署，能通過層層推動，檢查各部門的實施效果，即使獲取反饋信息，確保工作可以有效執(zhí)行;要切實加強組織領(lǐng)導，把推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展擺上重要議事日程，納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和年度計劃。市級政府需要對本市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合按條目細化評估，制定可量化的評價指標體系，建立由工信、國土資源、水利、運輸、科技、商務(wù)、稅務(wù)、金融、供銷等市有關(guān)部門參加的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌推進各項工作，跟蹤督查落實，并定期將發(fā)展形勢和工作進展情況報告給上級監(jiān)管政府?？h級人民政府要強化主體責任，制定具體的實施方案，引導資金、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合集聚。

（三）資源整合和配置的服務(wù)機制

怎樣實現(xiàn)農(nóng)村的自然資源以及社會資源的優(yōu)化配置，是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)進行融合的一個重要問題。政策是要以資源整合和配置為目標而服務(wù)的。從宏觀分析看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合包括了新中國成立以來所堅持的基本政策，比如土地政策、稅收政策和公共服務(wù)政策;而從微觀分析看，則包括了近些年政府為保障農(nóng)村經(jīng)濟而單獨出臺的政策，比如投融資政策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策和鼓勵民間資本參與等政策。以稅收政策分析來看，國家稅務(wù)總局近幾年面向小微企頒布了最新的六項到期后繼續(xù)執(zhí)行的優(yōu)惠政策，那么對于農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)就要發(fā)揮財政資金的引導作用，充分落實農(nóng)產(chǎn)品初加工所得稅優(yōu)惠政策。

不僅如此，為支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點，中央財政要通過現(xiàn)有的資金渠道來統(tǒng)籌一部分資金，而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等相關(guān)資金，這些已經(jīng)是中央預(yù)算之內(nèi)的投資，需要持續(xù)幫扶農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項目。對于投資方式，需要大膽創(chuàng)新和改革。比如，經(jīng)過研究部署來設(shè)立專項基金來進行產(chǎn)業(yè)投資，可以積極將社會資金引導至農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域。

就土地政策來說，按照土地用途標準劃分，實施意見中把土地分為三種：第一種是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地，選擇出一定比例的建設(shè)用地，用于農(nóng)業(yè)觀光、休閑產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，比如倉儲基地、物流控制倉庫、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)用地，由此衍生出更多的服務(wù)需求，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的內(nèi)涵向鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)延伸，并由此有了堅實的市場需求。第二種是新增耕地和建設(shè)用地，管控土地空間規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴格土地節(jié)約集約利用，嚴守耕地紅線，優(yōu)化土地資源配置，確保總量不減少、質(zhì)量有提高，把整理出的土地優(yōu)先進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。第三種是觀光農(nóng)業(yè)與休閑用地，農(nóng)村土地不僅僅是耕地，還可以利用好農(nóng)民宅基地，盤活村集體建設(shè)用地，創(chuàng)造更高的土地經(jīng)濟價值。同時，也鼓勵利用荒山荒溝荒丘荒灘這樣的“四荒地”，集中統(tǒng)一用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游度假等服務(wù)經(jīng)營類活動。能很大程度上增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。

就農(nóng)村金融服務(wù)政策來說，試點產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，加大對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項目的信貸支持;試點財產(chǎn)權(quán)抵押貸款、使用權(quán)抵押貸款、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)訂單質(zhì)押。鼓勵有條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)在A股市場以及境外資本市場上市融資。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，以產(chǎn)業(yè)融合相關(guān)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型業(yè)態(tài)項目為重點，積極推廣政策性保險和商業(yè)保險。推進新型農(nóng)村企業(yè)信用增信融資，通過對農(nóng)民合作社內(nèi)部資金的互助和對互助社持續(xù)性經(jīng)營的監(jiān)管，鼓勵金融機構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立緊密合作關(guān)系。

就人才和科技支撐政策來說，建立新型職業(yè)農(nóng)民培育體系是當務(wù)之急?？梢砸詫I(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社骨干等為重點，同時吸引科技人員、高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，推進鄉(xiāng)村創(chuàng)客系列行動。探索科研人員的兼職制度和權(quán)益分配激勵機制，使之享有更多創(chuàng)新成果使用、處置和收益權(quán)。通過人的智慧，特別是依靠科技力量來支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與發(fā)展。

四、結(jié)論

推動發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實現(xiàn)中華民族偉大復興的必由之路，而推動發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要抓住農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合這個“牛鼻子”不放，因為它是“三農(nóng)”問題和農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。通過透視政府作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要構(gòu)建者、實施者和推動者的職能，分析政府的內(nèi)外動力機制，最后給出政府在如何推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的機制構(gòu)建的相關(guān)建議，以政府指導思想為引領(lǐng)，組織、領(lǐng)導與控制項目全程，發(fā)揮資源整合和配置的服務(wù)機制，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，最終達到改善家庭收入結(jié)構(gòu)，多渠道增加農(nóng)民收入的目標。

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〔本文系江蘇省社會科學基金青年項目（項目編號：18EYC005）;江蘇省高校哲學社會科學研究基金“特色小鎮(zhèn)全域性生態(tài)系統(tǒng)“耦合共生”要素培育模式創(chuàng)新研究”（項目編號：2018SJA0503）階段性成果〕

（劉珺，三江學院商學院）