摘 ? ? ?要：行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)治理的重要措施。職業(yè)舉報(bào)行為的出現(xiàn)造成了行政執(zhí)法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，未能實(shí)現(xiàn)制度的設(shè)計(jì)初衷，這是由職業(yè)舉報(bào)人的運(yùn)作模式、各方制度認(rèn)知的差異、法律依據(jù)的“過(guò)責(zé)不適應(yīng)”以及規(guī)定中“酬大于勞”等因素失范導(dǎo)致的。學(xué)理上應(yīng)明確行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中行政機(jī)關(guān)和舉報(bào)人之間形成“懸賞合同”關(guān)系，以使行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度切實(shí)發(fā)揮作用。

關(guān) ?鍵 ?詞：行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度;職業(yè)舉報(bào)人;法律制度

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2020）09-0098-12

收稿日期：2020-05-14

作者簡(jiǎn)介：徐濤（1985—），男，江蘇建湖人，上海行政學(xué)院公共管理教研部講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科青年基金課題“我國(guó)網(wǎng)購(gòu)市場(chǎng)交易制度變遷及實(shí)踐邏輯”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15CSH042。

一、問(wèn)題的提出

行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)內(nèi)容，達(dá)成特定行政上之目的，向特定行政客體進(jìn)行的調(diào)查、檢查或資料收集等各項(xiàng)行政措施，被稱之為行政調(diào)查行為。[1]然而，由于行政調(diào)查乃是公權(quán)力之實(shí)力行使，會(huì)對(duì)公眾的日常生活造成不必要的干擾，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在例行檢查之外需要有相當(dāng)之理由才可以針對(duì)個(gè)體展開專門的調(diào)查。同時(shí)，由于人員和經(jīng)費(fèi)的限制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)客觀上亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理對(duì)象進(jìn)行不間斷監(jiān)控。因此，行政機(jī)關(guān)通過(guò)舉報(bào)制度發(fā)動(dòng)一般群眾檢舉揭發(fā)違法行為，以彌補(bǔ)其在行政違法行為發(fā)現(xiàn)、調(diào)查上之不足。從實(shí)際成效來(lái)看，行政舉報(bào)制度已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為的重要途徑。如2015年5月份國(guó)家各級(jí)網(wǎng)信辦共接到174.8萬(wàn)次網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，其中有效舉報(bào)141.9萬(wàn)件，共處置122.8萬(wàn)件，有效遏制了網(wǎng)絡(luò)違法事件。[2]

現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)收到的各類行政舉報(bào)數(shù)量龐大，但真?zhèn)尾灰?，需要耗費(fèi)大量的成本甄別信息。尤其是職業(yè)舉報(bào)人以營(yíng)利為目的將舉報(bào)行為產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，不僅加重了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，還出現(xiàn)了借用“向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)”為名勒索被投訴舉報(bào)人的現(xiàn)象。如深圳市2016年涉及職業(yè)舉報(bào)人的案件最終銷案率接近50%，甚至有監(jiān)管所銷案率將近90%，執(zhí)法部門成為了職業(yè)舉報(bào)人敲詐勒索商家的工具，造成大量行政資源的浪費(fèi)。[3]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2016年上半年，深圳市法院受理市場(chǎng)監(jiān)管類一審行政案件1375件，其中涉及職業(yè)投訴人的舉報(bào)投訴類案件達(dá)1187件，僅葉某一人便提起行政訴訟280件。[4]鑒于職業(yè)舉報(bào)人的動(dòng)機(jī)主要是為了獲取舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，部分行政機(jī)關(guān)試圖通過(guò)相關(guān)措施限制職業(yè)舉報(bào)行為，如深圳市市場(chǎng)稽查局正在與相關(guān)部門探討研究如何按照現(xiàn)行法律法規(guī)出臺(tái)對(duì)策對(duì)職業(yè)舉報(bào)人進(jìn)行規(guī)范，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)量進(jìn)行限制。假設(shè)一個(gè)人每月有100次舉報(bào)，只獎(jiǎng)勵(lì)其中的前5例或前10例，以此來(lái)抑制職業(yè)舉報(bào)人的獲利。[5]國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局也從舉報(bào)人的行為動(dòng)機(jī)出發(fā)進(jìn)行限定?！妒袌?chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第15條第3項(xiàng)規(guī)定：“不是為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù)，或者不能證明與被投訴人之間存在消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的”投訴舉報(bào)，市場(chǎng)監(jiān)管部門不予受理。但僅僅限制職業(yè)舉報(bào)人獲獎(jiǎng)是否具有合法性與正當(dāng)性還需作進(jìn)一步的考量。從行為人動(dòng)機(jī)上去限制也容易被行為人所規(guī)避①。因此，本文以職業(yè)舉報(bào)人作為社會(huì)關(guān)注問(wèn)題的原因探析為切入點(diǎn)，厘清行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的法律屬性和法律關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)提出改進(jìn)方案，以充分發(fā)揮行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的積極功效。

二、職業(yè)舉報(bào)問(wèn)題的成因

法律系統(tǒng)是在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)作的，它通過(guò)遵循法律規(guī)則，而不是遵循其他規(guī)則或者任何規(guī)則化，使自己與社會(huì)內(nèi)部的環(huán)境劃清界限，也實(shí)現(xiàn)了法律系統(tǒng)的自我生成。[6]然而，規(guī)范之可能的內(nèi)容與行為事實(shí)之可能內(nèi)容并無(wú)二致：規(guī)范之內(nèi)容涉及自然事實(shí)，尤其是人之行為。[7]在理解和分析某一社會(huì)現(xiàn)象時(shí)，必須區(qū)分出法規(guī)范層面上的因素和社會(huì)事實(shí)層面上的因素。因而，職業(yè)舉報(bào)人、職業(yè)打假人之所以成為一個(gè)比較有爭(zhēng)議的社會(huì)群體，不僅具有社會(huì)事實(shí)層面的因素，也有法律規(guī)范層面的因素。

（一）社會(huì)事實(shí)層面的因素

⒈職業(yè)舉報(bào)人專業(yè)化、規(guī)模化運(yùn)作，產(chǎn)生了牟利空間。行政執(zhí)法人員執(zhí)法有程序和頻次的限制，面對(duì)的是大量各種不同類型的行政違法行為，同時(shí)還要處理執(zhí)法以外的行政事項(xiàng)。在這些因素的作用下，行政執(zhí)法人員很難將所有的違法行為涉及到的法律問(wèn)題研究透徹，影響了執(zhí)法效率。如上海的區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局同時(shí)承擔(dān)工商、食藥監(jiān)、質(zhì)量監(jiān)督與物價(jià)等四個(gè)部門的執(zhí)法工作，無(wú)疑加大了執(zhí)法人員的工作難度和強(qiáng)度。而職業(yè)舉報(bào)人往往是集中時(shí)間和精力選擇某一類或者某幾類違法行為舉報(bào)，以專業(yè)化、規(guī)?；倪\(yùn)作方式進(jìn)一步降低了發(fā)現(xiàn)行政違法行為的單位成本，極大地提升了獲利空間。2009年10月到2010年7月，某職業(yè)舉報(bào)人一有時(shí)間就巡查中山市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借助于各種細(xì)節(jié)尋找疑似存在“三合一”火災(zāi)隱患的企業(yè)，共舉報(bào)四五十家，被核實(shí)二十余家，獲得獎(jiǎng)勵(lì)13萬(wàn)元。[8]又如在食品藥品執(zhí)法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員反映職業(yè)舉報(bào)人一般具備相當(dāng)純熟的法律知識(shí)，熟稔行政、司法程序，并且善于利用法律規(guī)則，形成了規(guī)范化的打假舉報(bào)模式。行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)這些舉報(bào)人善于利用法律規(guī)定缺失、模糊、相沖突的內(nèi)容，充分利用各種法律途徑，以獲得相應(yīng)的利益。[9]

⒉行政機(jī)關(guān)和職業(yè)舉報(bào)人關(guān)于舉報(bào)獲利的認(rèn)知不一。職業(yè)舉報(bào)人認(rèn)為自己是在合法的框架內(nèi)獲取相應(yīng)的利益，其行為對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的行政執(zhí)法是有促進(jìn)作用的，某種程度上維護(hù)了社會(huì)秩序。他們認(rèn)為自己承擔(dān)的是社會(huì)監(jiān)督員的角色，與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是有共同目的的。[10]然而，行政機(jī)關(guān)希望限制職業(yè)舉報(bào)人的舉報(bào)行為，不僅是由于職業(yè)舉報(bào)人會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成資源浪費(fèi)、增加不作為被訴風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，更主要的是其主觀上認(rèn)為舉報(bào)應(yīng)當(dāng)是具有公益性質(zhì)的行為，不應(yīng)當(dāng)成為牟利的工具。如《濟(jì)南市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法（試行）》第9條第3項(xiàng)中規(guī)定對(duì)“有償開展打假活動(dòng)的打假代理機(jī)構(gòu)及委托打假者的舉報(bào)”不予以獎(jiǎng)勵(lì)。最高人民法院在《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范職業(yè)打假人的建議提出如下答復(fù)意見》（法辦函[2017]181號(hào)）也表示了類似的態(tài)度：“從目前消費(fèi)維權(quán)司法實(shí)踐中，知假買假行為有形成商業(yè)化的趨勢(shì)，出現(xiàn)了越來(lái)越多的職業(yè)打假人、打假公司（集團(tuán)），其動(dòng)機(jī)并非為了凈化市場(chǎng)，而是利用懲罰性賠償為自身牟利或借機(jī)對(duì)商家進(jìn)行敲詐勒索。更有甚者針對(duì)某產(chǎn)品已經(jīng)勝訴并獲得賠償，又購(gòu)買該產(chǎn)品以圖再次獲利。上述行為嚴(yán)重違背誠(chéng)信原則，無(wú)視司法權(quán)威，浪費(fèi)司法資源，我們不支持這種以惡懲惡，飲鴆止渴的治理模式?！?/p>

（二）法律規(guī)范層面的因素

⒈行政舉報(bào)所依據(jù)的法律對(duì)于行政違法行為的規(guī)定“過(guò)責(zé)不適應(yīng)”?！缎姓幜P法》第4條第2款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。然而，通過(guò)對(duì)職業(yè)舉報(bào)現(xiàn)象的觀察，部分職業(yè)舉報(bào)行為的產(chǎn)生是源于所依據(jù)的法律規(guī)定本身不合理。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)“超前立法、普遍違法、選擇性執(zhí)法”的執(zhí)法大環(huán)境是滋生職業(yè)舉報(bào)人、職業(yè)打假人的環(huán)境。[11]如《廣告法》第9條規(guī)定，廣告中不能使用“國(guó)家級(jí)”“最高級(jí)”“最佳”等用語(yǔ)，其第57條還規(guī)定一經(jīng)查處罰款20萬(wàn)元起步。在這種情況下，就有人專門到市場(chǎng)上尋找含有“最好”“最高級(jí)”“最佳”“最權(quán)威”“最舒適”等字樣的廣告，以威脅舉報(bào)為由敲詐商家、死纏爛打。[12]根據(jù)相關(guān)報(bào)道，在2016年“杭州最好的炒貨店鋪”處罰案中，舉報(bào)人即曾經(jīng)以相對(duì)人食品包裝上“杭州最好的炒貨店鋪”的標(biāo)語(yǔ)違反《廣告法》相關(guān)規(guī)定為由勒索當(dāng)事人1000元，遭當(dāng)事人拒絕之后，遂向市場(chǎng)監(jiān)管部門舉報(bào)。行政機(jī)關(guān)遂做出了“責(zé)令停止發(fā)布使用絕對(duì)化用語(yǔ)的廣告，并處罰款人民幣20萬(wàn)元”的行政處罰決定。[13]在本案中，被舉報(bào)人就面臨著被職業(yè)舉報(bào)人勒索1000元和被行政機(jī)關(guān)處罰20萬(wàn)元的二難選擇?？梢钥闯?，行政違法行為的社會(huì)危害性和法律責(zé)任之間的不匹配給舉報(bào)人造成了可以運(yùn)作、牟利的空間。

⒉行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度本身存在著“酬大于勞”的漏洞。截至2017年12月15日，筆者通過(guò)北大法寶以“舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)”為關(guān)鍵詞檢索，獲得行政機(jī)關(guān)專門制定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定386件。通過(guò)對(duì)這些規(guī)定的梳理，我國(guó)目前的行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在規(guī)范層面上呈現(xiàn)出以下特征：一是行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的主要目的在于鼓勵(lì)公眾參與行政違法犯罪行為的治理。如《大連市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第1條界定制度設(shè)計(jì)的目的是“為嚴(yán)厲打擊危害食品安全的違法犯罪行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、控制和消除食品安全隱患，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)食品安全違法犯罪行為進(jìn)行舉報(bào)，營(yíng)造全社會(huì)共同參與食品安全監(jiān)管的良好氛圍”。二是相應(yīng)的法律規(guī)范整體層級(jí)不高，但涉及領(lǐng)域廣?，F(xiàn)有規(guī)定涉及到行政機(jī)關(guān)管理的各個(gè)領(lǐng)域，如食品安全、安全生產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。但立法的層級(jí)主要集中于其他規(guī)范性文件這一層級(jí)，少部分規(guī)定是規(guī)章。三是各地舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)多樣化。如在判斷給予舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的基準(zhǔn)上，有根據(jù)行政違法行為的類別確定①，也有根據(jù)行政違法行為社會(huì)危害性確定②。在獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的確定上，分為定額制③、浮動(dòng)制④、比例制⑤多種類型。部分規(guī)定還要求確定舉報(bào)數(shù)額時(shí)需要考量舉報(bào)信息的質(zhì)量⑥、舉報(bào)人身份⑦、獎(jiǎng)勵(lì)的上限⑧等因素?？梢钥闯?，各行政機(jī)關(guān)在制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度時(shí)主要考慮到本部門行政執(zhí)法的需要和本部門工作領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法行為的特色。

在調(diào)研中，行政執(zhí)法人員反映職業(yè)舉報(bào)人通過(guò)對(duì)舉報(bào)規(guī)范的研究，選擇最有利的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則，將舉報(bào)行為主要集中在舉報(bào)行政違法信息獲取難度不大、違法行為的社會(huì)危害性小，但相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)額度較高的行政違法行為⑨。如食品標(biāo)簽上的錯(cuò)誤是行政舉報(bào)人關(guān)注比較多的違法行為。食品生產(chǎn)商在產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)標(biāo)簽制作的疏忽給舉報(bào)人造成了可趁之機(jī)。多數(shù)情況下，存在標(biāo)簽錯(cuò)誤的食品并不存在食品安全問(wèn)題，其危害性要低于食品安全問(wèn)題，但相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度中并沒(méi)有考慮到這一點(diǎn)。在李某明訴北京市懷柔區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局⑩和李某明訴江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)工商行政管理局⑾系列案件中，舉報(bào)人李某明認(rèn)為瑪氏食品（中國(guó)）有限公司生產(chǎn)的“德芙原粒杏仁巧克力分享裝”產(chǎn)品標(biāo)簽中，錯(cuò)誤地將產(chǎn)品原料中的扁桃仁（巴旦木）冒充“杏仁”，不符合規(guī)定。行政機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)扁桃仁（巴旦木）又稱生整杏仁、巴旦杏或美國(guó)大杏仁，標(biāo)注為“杏仁”，不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)，并不構(gòu)成標(biāo)注錯(cuò)誤，也不會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成誤導(dǎo)。法院對(duì)此予以認(rèn)可。本案中，生產(chǎn)商的標(biāo)注雖不構(gòu)成錯(cuò)誤，但應(yīng)當(dāng)是有瑕疵。該舉報(bào)人在北京和江蘇的舉報(bào)行為正是利用了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的缺陷。《北京市食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》和《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》判定給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)，是依據(jù)舉報(bào)人舉報(bào)信息的質(zhì)量，按照違法產(chǎn)品貨值的固定比例予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違法行為的社會(huì)危害性考慮不足。在這種制度設(shè)計(jì)下，職業(yè)舉報(bào)人勢(shì)必會(huì)選擇舉報(bào)違法事實(shí)較為容易發(fā)現(xiàn)、涉案貨值較大的產(chǎn)品，是理性的選擇。然而，這類違法行為一般社會(huì)危害性不大，卻因?yàn)槁殬I(yè)舉報(bào)人的舉報(bào)，牽扯了大量的行政執(zhí)法資源，造成了社會(huì)整體效益的低下。

從對(duì)社會(huì)事實(shí)層面上的因素探析可以發(fā)現(xiàn)，職業(yè)舉報(bào)人注意自身行為的合法性，并沒(méi)有從形式上與法律抵觸。規(guī)范的法律有效性的意思是：一方面是行為的合法律性，另一方面是規(guī)則本身的合法性。[14]在行為的合法律性得到保證的情況下，規(guī)范本身就成為了所要考慮的主要對(duì)象。由此，對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度及其相關(guān)的法律規(guī)范本身的重新審視和規(guī)范重構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為抑制職業(yè)舉報(bào)人濫用權(quán)利，發(fā)揮其積極作用的主要方向。

三、行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的應(yīng)然狀態(tài)

從規(guī)范的分析可以看出，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為設(shè)置舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是為了有助于行政執(zhí)法和社會(huì)管理，凸顯其公益性，而職業(yè)舉報(bào)人則認(rèn)為其獲利行為是規(guī)則所允許的合法所得。雙方觀點(diǎn)上的差異主要還是對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度認(rèn)識(shí)上的差異。因此，要破解職業(yè)舉報(bào)行為的難題，需要首先厘清行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的應(yīng)然狀態(tài)，包括法律屬性和相關(guān)法律關(guān)系。

（一）行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的應(yīng)然屬性

行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)從字面上來(lái)看應(yīng)當(dāng)屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的總結(jié)，我國(guó)在理論上對(duì)于行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)有“行政合同說(shuō)”“行政承諾說(shuō)”以及“行政獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”三種觀點(diǎn)：[15]行政合同說(shuō)認(rèn)為行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)同時(shí)具有行政性和合同性，雙方關(guān)系平等、自愿，適用要約和承諾的規(guī)則，因而舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度實(shí)質(zhì)上是向社會(huì)公眾發(fā)布的懸賞合同。[16]行政承諾說(shuō)認(rèn)為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度是行政機(jī)關(guān)單方行為，不存在合意和行政機(jī)關(guān)的特權(quán)，而且多是非法定的獎(jiǎng)勵(lì)，因而不屬于行政合同和行政獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)當(dāng)是基于信賴?yán)鎸W(xué)說(shuō)而成立的行政承諾。[17]行政獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)認(rèn)為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度從目的上來(lái)講與行政獎(jiǎng)勵(lì)一致，在于鼓勵(lì)先進(jìn)，同時(shí)屬于政府單方行為，行政相對(duì)人從事的是民事行為，故而可以歸納到行政獎(jiǎng)勵(lì)行為中。[18]此外，有學(xué)者在行政獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步認(rèn)為對(duì)舉報(bào)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的行為屬于應(yīng)申請(qǐng)的行政行為（具體行政行為）。[19]對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度上述三種觀點(diǎn)是從不同角度對(duì)該制度的描述：行政獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)基于制度設(shè)置的目的角度來(lái)論述;行政承諾說(shuō)是從信賴保護(hù)原則對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的約束;行政合同說(shuō)則是從雙方的法律關(guān)系角度來(lái)進(jìn)行描述。筆者認(rèn)為，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度屬于行政合同，而且屬于合同類型中的懸賞合同。這是因?yàn)椋旱谝唬姓?jiǎng)勵(lì)說(shuō)和行政承諾說(shuō)都具有片面性。行政獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)只是突出了該制度的設(shè)置目的，對(duì)于制度的特征無(wú)法體現(xiàn)。行政承諾說(shuō)僅僅強(qiáng)調(diào)了該制度中行政機(jī)關(guān)一方，忽視了舉報(bào)人一方。行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度歸屬于給付行政，涉及到行政機(jī)關(guān)、舉報(bào)人、被舉報(bào)人等多方關(guān)系，用行政法律關(guān)系來(lái)展開分析較為明晰，[20]而行政合同說(shuō)正是這一視角的展示。第二，在此法律關(guān)系形成過(guò)程中，以維護(hù)公共秩序?yàn)槟康?，融入了大量的私法因素。[21]通過(guò)前文的整理，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度適用于行政管理領(lǐng)域，與公共秩序的維護(hù)密切相關(guān)。根據(jù)英美合同法上的近因原則，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中形成的法律關(guān)系顯然應(yīng)當(dāng)屬于行政法領(lǐng)域。[22]同時(shí)，公民具有選擇自由，不負(fù)有強(qiáng)制履行義務(wù)，雙方地位平等。行政機(jī)關(guān)自我設(shè)定義務(wù)，如無(wú)公民的配合，也不必履行。只要相對(duì)人選擇不實(shí)施相關(guān)行為，此行為產(chǎn)生的公定力、執(zhí)行力便無(wú)法及至相對(duì)人。這些特征用行政合同的視角來(lái)看，較為容易理解。第三，以懸賞廣告為代表的合同行為在民法領(lǐng)域已經(jīng)有了較為成熟的司法實(shí)踐。在民事行為中，與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)類似的行為是懸賞廣告。在一些國(guó)家的立法和審判中，懸賞廣告被視為合同的要約行為。[23]在我國(guó)司法實(shí)踐中，自2001年1月1日起試行的《民事案件案由規(guī)定（試行）》將懸賞廣告糾紛列入合同糾紛的第三種類型，這明顯標(biāo)志著在我國(guó)司法實(shí)務(wù)界，懸賞廣告為契約行為已為共識(shí)。[24]最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》（法釋[2009]5號(hào)）第3條對(duì)懸賞案件審理適用的規(guī)則作了專門的規(guī)定。民法領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)司法實(shí)踐可以為行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的完善提供思路。

（二）行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的應(yīng)有內(nèi)容

舉報(bào)人和行政機(jī)關(guān)在行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)程中形成了合同關(guān)系。對(duì)比民法中的懸賞廣告行為，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系中雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)包括以下內(nèi)容：

⒈行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾公布行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的制度規(guī)定。在民事行為中，作為懸賞廣告，廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采取廣告形式、聲明給予報(bào)酬、指明需要完成的行為、須對(duì)不特定多數(shù)人發(fā)出等四個(gè)方面內(nèi)容。[25]相應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)在行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)中向社會(huì)公眾公布關(guān)于行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的制度規(guī)定，具體內(nèi)容包括舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的事項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)額度的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、支付舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的條件等。

⒉行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查舉報(bào)材料，開展行政調(diào)查行為。行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人提供的舉報(bào)材料，結(jié)合自身掌握的信息和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，決定是否展開行政執(zhí)法調(diào)查行為。此處，應(yīng)當(dāng)明確舉報(bào)對(duì)于違法行為最終的查實(shí)僅僅起到輔助作用，絕非有決定性的影響。[26]這是因?yàn)榘讣聦?shí)調(diào)查屬于高權(quán)性任務(wù)，只能有限地委托給私人，行政機(jī)關(guān)可以使用私人專家，但是不能將調(diào)查活動(dòng)委托給行政協(xié)助人，除非有法律的明確授權(quán)。[27]同時(shí)，一般的社會(huì)公眾對(duì)于違法行為的認(rèn)識(shí)有限，且沒(méi)有法定的證據(jù)收集權(quán)。舉報(bào)人員的舉報(bào)內(nèi)容不能直接作為最終定案的證據(jù)，行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)自己的調(diào)查，將舉報(bào)人提供的證據(jù)轉(zhuǎn)化為自己的調(diào)查結(jié)果，審查屬實(shí)才可以作為行政機(jī)關(guān)處理的依據(jù)。[28]在“釣魚執(zhí)法”事件中，從行政辦案流程來(lái)講，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單地將舉報(bào)信息作為最終定案的依據(jù)，才導(dǎo)致了處罰決定的違法。在“張某不服上海市閔行區(qū)城市交通行政執(zhí)法大隊(duì)交通行政處罰案”中①，被告在庭審中也承認(rèn)：“原作出的行政處罰決定因采信了以利誘的不正當(dāng)確證方式取得的證據(jù)，導(dǎo)致認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，原先向法院提供的相關(guān)證據(jù)已不具合法性，亦無(wú)其它證明原告非法營(yíng)運(yùn)的合法有效證據(jù)，故不能認(rèn)定原告有非法營(yíng)運(yùn)的事實(shí)。”

⒊行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果支付當(dāng)事人獎(jiǎng)勵(lì)。行政機(jī)關(guān)要根據(jù)調(diào)查結(jié)果判斷舉報(bào)信息對(duì)于行政執(zhí)法的貢獻(xiàn)，依據(jù)之前公布制度規(guī)定給付行政獎(jiǎng)勵(lì)，這是履行合同承諾義務(wù)的體現(xiàn)。在郭某明訴廣東省深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局不予行政獎(jiǎng)勵(lì)案中，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的有關(guān)行政違規(guī)、違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法既屬于規(guī)范性文件，又屬于政府的公開承諾，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格遵守，在公民、法人和其他組織的舉報(bào)行為符合上述辦法規(guī)定時(shí)，應(yīng)遵循誠(chéng)信原則予以承諾的行政獎(jiǎng)勵(lì)。[29]

⒋舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的要求提供通過(guò)合法途徑獲取的違法行為信息。除了提交能夠證明違法行為存在的材料之外，舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)確保相應(yīng)的舉報(bào)材料獲取是合法獲得的。民事訴訟中，最高人民法院《適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第106條規(guī)定：“對(duì)以嚴(yán)重侵害他人合法權(quán)益、違反法律禁止性規(guī)定或者嚴(yán)重違背公序良俗的方法形成或者獲取的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)?！毕鄳?yīng)的，在行政審判過(guò)程中，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第39條第1款規(guī)定了法院審查證據(jù)應(yīng)從證據(jù)的合法性、真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性展開。其第58條對(duì)證據(jù)的合法性做了反向解釋：“以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權(quán)益的方法取得的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。”由此可見，通過(guò)違法行為獲取的證據(jù)材料不僅不能為行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)所用，而且不能作為舉報(bào)人主張獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利的依據(jù)?！缎姓V訟法》第12條第1款第6項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。”舉報(bào)人用違法手段獲得的信息向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，其所期待的獎(jiǎng)勵(lì)并非其合法權(quán)益，也就無(wú)法予以支持。

四、完善行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度規(guī)范的具體措施

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，當(dāng)一個(gè)人從事一種影響旁觀者福利，而對(duì)這種影響既不付報(bào)酬又得不到報(bào)仇時(shí)，就產(chǎn)生了外部性。[30]這種外部性有正外部性和負(fù)外部性之分。行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度如果運(yùn)行良好，能夠促使行政機(jī)關(guān)與公眾有效合作遏制行政違法行為，維護(hù)公共利益，即正外部性;如果運(yùn)行不良，行政機(jī)關(guān)與公眾之間未能形成有效的合作，易導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)，產(chǎn)生敲詐勒索等現(xiàn)象，即負(fù)外部性。制度的設(shè)計(jì)初衷即是要遏制制度可能出現(xiàn)的負(fù)外部性，產(chǎn)生正外部性。為實(shí)現(xiàn)這一目的，基于上文對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)然狀態(tài)的分析，該制度在規(guī)范層面上應(yīng)當(dāng)采取下列調(diào)整措施。

（一）對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度進(jìn)行集中規(guī)范

從上文對(duì)現(xiàn)行行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范性文件的梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范整體呈現(xiàn)出制定層級(jí)低、分布領(lǐng)域廣、制度規(guī)范性不足等特點(diǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度予以集中規(guī)范。

從規(guī)范需求來(lái)看，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度需要統(tǒng)一的規(guī)范。絕大多數(shù)法律行為兼具法律創(chuàng)制與法律適用之雙重性質(zhì)，就上位規(guī)范而言屬適用者，對(duì)下位規(guī)范系創(chuàng)制。[31]包括舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度在內(nèi)的行政舉報(bào)制度目前缺乏一個(gè)總的規(guī)定和要求。由于缺乏一個(gè)總的規(guī)范，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題無(wú)法予以回應(yīng)。各行政機(jī)關(guān)沒(méi)有上位法的規(guī)范指引，只能結(jié)合自己的行政管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索。所以，現(xiàn)行規(guī)范中對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放的判斷基準(zhǔn)、設(shè)定方式以及其他因素等方面的標(biāo)準(zhǔn)都不相同，不利于法制統(tǒng)一局面的形成。從規(guī)范時(shí)機(jī)來(lái)看，時(shí)機(jī)已經(jīng)相對(duì)成熟。立法時(shí)機(jī)的準(zhǔn)確把握必須既避免脫離社會(huì)實(shí)際的切實(shí)可能而過(guò)度超前，更要防止無(wú)視社會(huì)現(xiàn)實(shí)的迫切需求而嚴(yán)重滯后。[32]雖然目前的行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范層級(jí)比較低、數(shù)量比較大，各地的做法也有所差異，但總的來(lái)說(shuō)，實(shí)踐中已經(jīng)積累了比較多的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)做法可以進(jìn)行一定程度上的類型化處理，對(duì)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度進(jìn)行集中規(guī)范已成為可能。從學(xué)理上來(lái)看，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度涉及公民基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)予以立法上的重點(diǎn)關(guān)注。一切國(guó)家行為，無(wú)論公法或私法行為，均不分軒輊，一律受基本權(quán)利約束。[33]雖然行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中行政機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間形成了一種類似于合同關(guān)系的法律關(guān)系，但行政機(jī)關(guān)的行為仍然應(yīng)當(dāng)受到基本權(quán)利限制，不能主張私法上的意思自治。[34]公民舉報(bào)行為的法理依據(jù)在于我國(guó)《憲法》第41條中賦予公民的檢舉監(jiān)督權(quán)。[35]該項(xiàng)權(quán)利屬于公民的基本權(quán)利，體現(xiàn)了人民對(duì)于國(guó)家事務(wù)的積極參與，彰顯了人民對(duì)于國(guó)家事務(wù)管理的“主動(dòng)身份”，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主原則，充分凸顯了社會(huì)主義憲法的特色。[36]憲法對(duì)監(jiān)督權(quán)的保護(hù)強(qiáng)度強(qiáng)于其他公民基本權(quán)利。借鑒德國(guó)法的理論，公民基本權(quán)利不僅是公民對(duì)抗國(guó)家的防御權(quán)，而且也體現(xiàn)了客觀法的價(jià)值秩序。[37]可見，對(duì)于公民基本權(quán)利的限制應(yīng)當(dāng)是立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法程序進(jìn)行限制，才能充分體現(xiàn)其民主正當(dāng)性。[38]因此，目前行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范狀況與其相應(yīng)的權(quán)利保護(hù)要求不相符合。

鑒于上述理由，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)當(dāng)在一個(gè)較高的法律位階上予以集中規(guī)范。有學(xué)者曾經(jīng)提議制定《中華人民共和國(guó)舉報(bào)法》，將行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員工作監(jiān)督等領(lǐng)域內(nèi)的舉報(bào)行為都包含進(jìn)去。[39]筆者認(rèn)為，雖然這些領(lǐng)域內(nèi)行為結(jié)構(gòu)相似，但舉報(bào)制度所承擔(dān)的任務(wù)并不完全相同，在制度的具體設(shè)計(jì)上也會(huì)呈現(xiàn)出較大的差別。將這些不同領(lǐng)域內(nèi)的舉報(bào)行為合并規(guī)范難度較大，且容易造成針對(duì)性不強(qiáng)，立法效果不明顯。在行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，由于舉報(bào)本身只是行政機(jī)關(guān)從發(fā)現(xiàn)違法行為到作出最終決定整個(gè)過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，因此，對(duì)于該制度的響應(yīng)還是應(yīng)落在有關(guān)行政程序的立法上，可以在未來(lái)的《行政程序法》中予以規(guī)范。

（二）行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額合理化

正如價(jià)格是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中配置稀缺資源的機(jī)制一樣，[40]行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的確定是行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的合理化是避免制度負(fù)外部性，產(chǎn)生正外部性的關(guān)鍵。

⒈行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的確定應(yīng)以被舉報(bào)違法行為的社會(huì)危害性為依據(jù)，同時(shí)參考舉報(bào)信息對(duì)行政執(zhí)法調(diào)查的貢獻(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，在行政處罰中，大部分行政違法行為要么可歸入“危險(xiǎn)”的危害結(jié)果類型，要么便是處在“可能的危害結(jié)果”階段，但無(wú)論如何，危害結(jié)果都是此類行為的必備要件。[41]也就是說(shuō)，之所以對(duì)相關(guān)行為給予處罰，根本原因在于相關(guān)行為對(duì)于社會(huì)秩序具有危害性。因此，目前確定行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的違法行為類型和違法行為后果兩類依據(jù)，從根本上來(lái)講，就是行政違法行為的社會(huì)危害性。大量類似舉報(bào)“標(biāo)簽錯(cuò)誤”的舉報(bào)行為成為問(wèn)題，都與現(xiàn)行制度下確定的獎(jiǎng)勵(lì)額度明顯偏高，行政資源沒(méi)有有效利用有關(guān)。行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度根據(jù)各行政管理領(lǐng)域的差別，無(wú)論是以行為類型還是以行為后果為基準(zhǔn)，究其根本還是要以相關(guān)違法行為的社會(huì)危害性為最終的基準(zhǔn)，使得獎(jiǎng)勵(lì)額度與之相稱。同時(shí)，鑒于大多數(shù)舉報(bào)人并非專門的行政執(zhí)法人員，其提供的信息線索良莠不齊，對(duì)于行政執(zhí)法的幫助也有差別。行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度對(duì)此也應(yīng)當(dāng)予以考慮，將舉報(bào)信息的質(zhì)量與最終獎(jiǎng)勵(lì)額度掛鉤，對(duì)舉報(bào)材料提出一定要求，也有利于抑制和排除輕率、缺乏根據(jù)的舉報(bào)行為。

⒉行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度應(yīng)當(dāng)承認(rèn)舉報(bào)人具有獲利的動(dòng)機(jī)。首先需要明確的是，部分職業(yè)舉報(bào)人在實(shí)際生活中基于公益心舉報(bào)的畢竟屬于少數(shù)。在舉報(bào)過(guò)程中，大部分都懷有各種各樣的動(dòng)機(jī)。西方經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派的代表人物波斯納認(rèn)為，法律程序像市場(chǎng)過(guò)程一樣，它的施行主要有賴于經(jīng)濟(jì)私利所驅(qū)動(dòng)的自私個(gè)人，而不是利他主義者或者政府官員。[42]因而，與市場(chǎng)一樣，法律（尤其是普通法）也用等同于機(jī)會(huì)成本①的代價(jià)引導(dǎo)人們促成效率最大化。[43]行政舉報(bào)制度要充分發(fā)揮功效，就必須正視舉報(bào)人在舉報(bào)過(guò)程中的私利動(dòng)機(jī)。但從法律的調(diào)整方式來(lái)講，法律并不直接對(duì)人的意思或者意志進(jìn)行調(diào)整。人的意志或意思只有外化為行為并對(duì)身外之世界（對(duì)象）產(chǎn)生影響，它才能成為法律調(diào)整（指引、評(píng)價(jià)、約束或保護(hù)）的對(duì)象。[44]馬克思在《評(píng)普魯士最近的書報(bào)檢查令》中指出：對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是法律在處置我時(shí)所應(yīng)依據(jù)的唯一的東西，因?yàn)槲业男袨榫褪俏覟橹笊鏅?quán)利、要求現(xiàn)實(shí)權(quán)利的唯一東西，而且因此我才受到現(xiàn)行法的支配。[45]因此，舉報(bào)人是否有牟利的動(dòng)機(jī)，不應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)拒絕給付行政獎(jiǎng)勵(lì)的理由。

⒊行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的最終額度應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)和舉報(bào)人成本效益之間獲得一個(gè)平衡。在民事的懸賞合同中，如果對(duì)懸賞人而言，懸賞標(biāo)的物價(jià)值超過(guò)懸賞額，對(duì)邀賞人而言，懸賞標(biāo)的的價(jià)值不超過(guò)懸賞額，那么從經(jīng)濟(jì)效益上來(lái)講，合同的履行不僅實(shí)現(xiàn)了雙方的利益優(yōu)化，而且促進(jìn)了社會(huì)整體效益的提升。[46]同樣，行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度必須使得雙方對(duì)“違法信息提供”和“獎(jiǎng)勵(lì)額度給付”這一交換行為達(dá)成共識(shí)才能夠順利運(yùn)作。期望的交換是價(jià)值最大化的，這一假設(shè)只有在雙方實(shí)際同意交換條款的前提下才成立。[47]對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，其主要目的是通過(guò)行政舉報(bào)制度減少發(fā)現(xiàn)違法行為的成本，緩解有限的執(zhí)法能力與繁重的執(zhí)法任務(wù)之間的壓力。行政機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不能減少執(zhí)法成本，甚至因?yàn)槿哂嘈畔⑦^(guò)多，增加了行政成本，會(huì)傾向于限制甚至不用行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)于一般的舉報(bào)人而言，其主要目的在于通過(guò)舉報(bào)能夠獲得報(bào)酬，起到激勵(lì)和補(bǔ)償?shù)碾p重作用。[48]也就是說(shuō)，這些報(bào)酬足以支付舉報(bào)人調(diào)查取證的成本費(fèi)用，同時(shí)還能有一部分激勵(lì)，促使其克服顧慮（如擔(dān)心被打擊報(bào)復(fù)、社會(huì)關(guān)系的破壞、內(nèi)部舉報(bào)人日后從業(yè)機(jī)會(huì)的損失等）。舉報(bào)人如果發(fā)現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)額度不高，機(jī)會(huì)成本過(guò)高，甚至不足以彌補(bǔ)其費(fèi)用，會(huì)選擇放棄舉報(bào)從事其他活動(dòng)。行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)額即是雙方目的的平衡產(chǎn)物。至于職業(yè)舉報(bào)人能夠通過(guò)自己的“鉆研”，降低發(fā)現(xiàn)違法行為的成本，提高自己的獲利空間，只要在法律允許的范圍內(nèi)都是可取的。這些舉報(bào)人獲取信息的手段有的亦可為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所借鑒。如前文中曾提到的中山一位舉報(bào)人通過(guò)廠房?jī)?nèi)有無(wú)晾曬衣物、晾曬衣物的多少來(lái)判斷是否存在“三合一”的行為。[49]這種通過(guò)相關(guān)細(xì)節(jié)發(fā)現(xiàn)違法行為的方法即可為消防部門所采納吸收。

（三）相關(guān)法律制度的整合

法律中的諸多法條間并非只是單純并列，而是以多種方式相互指涉，只有透過(guò)它們的彼此交織及相互合作才能產(chǎn)生一個(gè)規(guī)整，法秩序并非法條的總合，毋寧是由許多規(guī)整所構(gòu)成”。[50]行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范也需要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行整合。

⒈調(diào)整行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度所依據(jù)的法律制度。前文提及，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)“超前立法、普遍違法、選擇性執(zhí)法”的執(zhí)法現(xiàn)狀是滋生職業(yè)舉報(bào)人、職業(yè)打假人的環(huán)境。[51]行政舉報(bào)及其獎(jiǎng)勵(lì)制度涉及的是行政違法行為，而對(duì)行政違法行為的判斷，還需要具體領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)行政法的規(guī)范。因此，要消除行政舉報(bào)及其獎(jiǎng)勵(lì)制度的失范，對(duì)相關(guān)法規(guī)范的重新審視必不可少。如實(shí)務(wù)中的食品標(biāo)簽標(biāo)注違法被舉報(bào)的問(wèn)題，相應(yīng)的法律規(guī)范需要予以細(xì)化，明確不同程度的標(biāo)簽標(biāo)注違法行為承擔(dān)不同的行政責(zé)任。

⒉充分運(yùn)用現(xiàn)有規(guī)定遏制職業(yè)舉報(bào)人權(quán)利濫用。這其中主要包括兩大類行為：一類為舉報(bào)數(shù)量大，但舉報(bào)質(zhì)量不高的行為;另一類為敲詐勒索被舉報(bào)人的行為。對(duì)于第一類行為，行政機(jī)關(guān)可以借鑒個(gè)人社會(huì)信用的管理和使用辦法，對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行信用評(píng)估。給予舉報(bào)數(shù)量大、質(zhì)量低的舉報(bào)人較低的信用評(píng)價(jià)，降低其舉報(bào)信息采信的可能，從而倒逼舉報(bào)人努力提高舉報(bào)的質(zhì)量。對(duì)于第二類行為，可以利用《治安管理處罰法》和《刑法》的相關(guān)規(guī)定予以抑制。敲詐勒索是“以非法占有為目的，以威脅或者要挾的辦法，強(qiáng)索公私財(cái)物的行為”。[52]對(duì)于敲詐勒索行為，《治安管理處罰法》第49條和《刑法》第274條分別規(guī)定了行政處罰和刑罰。如果職業(yè)舉報(bào)人行為屬敲詐勒索，有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)可以根據(jù)上述規(guī)定對(duì)其進(jìn)行處理，遏制其利用行政執(zhí)法牟取私利的行為。

⒊保護(hù)舉報(bào)人的其他合法權(quán)益。行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度不僅要保護(hù)舉報(bào)人因舉報(bào)而獲益的權(quán)利，還需要注意保護(hù)舉報(bào)人的其他權(quán)益。這主要涉及到：⑴舉報(bào)人的個(gè)人信息權(quán)?！缎谭ā返?53條規(guī)定了侵犯公民個(gè)人信息罪，其第2款規(guī)定“違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，將在履行職責(zé)或者提供服務(wù)過(guò)程中獲得的公民個(gè)人信息，出售或者提供給他人的”屬于從重情節(jié)。在行政舉報(bào)之時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往要求舉報(bào)人提供相應(yīng)的聯(lián)系方式，甚至要求提供詳細(xì)的個(gè)人信息，如《廣東省東莞市獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)違法排放工業(yè)廢水行為暫行辦法》第6條要求舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供本人的真實(shí)姓名、身份證號(hào)碼等。這主要是為了行政機(jī)關(guān)在后續(xù)的調(diào)查證實(shí)過(guò)程中便于跟舉報(bào)人聯(lián)系，并不意味著這些信息可以透露給被舉報(bào)人。行政機(jī)關(guān)在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度中尤其要注意保護(hù)舉報(bào)人的個(gè)人信息。一旦信息泄露，當(dāng)事人極有可能遭遇打擊報(bào)復(fù)。⑵舉報(bào)人的批評(píng)建議權(quán)?！渡轿魇“踩a(chǎn)隱患和事故舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度》第10條第2款將誤告的情形排除在責(zé)任追究之外。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，受制于專業(yè)知識(shí)缺乏、取證方式有限，普通的舉報(bào)人在舉報(bào)過(guò)程中不可避免出現(xiàn)“誤報(bào)”的情形。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將這類誤報(bào)行為與故意捏造事實(shí)舉報(bào)的行為區(qū)分開，打消公民的顧慮，以充分保護(hù)公民批評(píng)建議權(quán)的行使。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出推進(jìn)依法治國(guó)要“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用。建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)、維護(hù)公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機(jī)制和制度化渠道”?！胺ㄖ紊鐣?huì)是共治社會(huì)而非孤立的自治社會(huì)”，“公民參與有助于加強(qiáng)國(guó)家力量，國(guó)家制度可建立一個(gè)促進(jìn)公民參與的環(huán)境”。[53]從社會(huì)治理層面來(lái)看，社會(huì)治理體系現(xiàn)代化就是要解決社會(huì)開放狀態(tài)下如何通過(guò)立法確定合作的法定平臺(tái)與技術(shù)，并確保公權(quán)與私權(quán)重疊時(shí)的社會(huì)治理信息和懲罰成本的合理分擔(dān)問(wèn)題。[54]行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度作為行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的紐帶機(jī)制，對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序起著重要的作用，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的重要實(shí)踐。理論和實(shí)務(wù)都需要對(duì)這一制度的現(xiàn)狀作進(jìn)一步的總結(jié)和分析，對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行調(diào)整，充分發(fā)揮該制度潛能，最終有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國(guó)發(fā)[2015]55號(hào)）所說(shuō)的“政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”社會(huì)共治新格局。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Abstract：The reward system of administrative report is an important measure to encourage the public to participate in social governance.The emergence of professional reporting has caused a serious waste of administrative law enforcement resources and failed to realize the original intention of the system design.This is caused by the operational mode of professional whistleblowers，the cognitive differences of various systems，the “over responsibility and maladjustment” of legal basis， and the “pay more than work” in the regulations.In theory，we should make clear the relationship between the administrative organ and the informant in the reward system of administrative report，so as to make the reward system of administrative report work effectively.

Key words：administrative report reward;professional whistleblower;standard reconstruction