文/李含琳

根據(jù)黨的十八屆三中全會和十九大關(guān)于農(nóng)村改革與發(fā)展的基本精神，我們認(rèn)為，未來中國農(nóng)村經(jīng)濟體制和發(fā)展戰(zhàn)略將面臨八大新的難題。本文試就這些問題做些討論，以期能夠引起關(guān)注，并與黃少安先生就某些觀點進(jìn)行商榷。

農(nóng)地誰掌？農(nóng)民集體土地所有權(quán)實現(xiàn)方式的多樣化

1.主線是土地所有權(quán)和土地管理體制，不是發(fā)展戰(zhàn)略和政策。中國40年改革開放的主線到底是什么？根據(jù)市場經(jīng)濟制度理論，必然是生產(chǎn)資料所有權(quán)的安排問題。對于這個關(guān)鍵問題，黃少安先生的研究成果和主張最具有代表性，但是，他的研究思路和論述內(nèi)容基本是圍繞農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村政策、承包制展開的，沒有深刻思考土地所有權(quán)和土地經(jīng)營制度改革問題，基本上是研究農(nóng)村工作，不是研究農(nóng)村基本經(jīng)濟制度改革問題。

2.中國實行土地農(nóng)戶經(jīng)營制度的可行性。黃少安認(rèn)為在我國實行土地私有制根本不行，主要原因是：“如果因為土地私有化而導(dǎo)致政治體制不穩(wěn)定，那么中國可能陷入政治、經(jīng)濟和社會的不穩(wěn)定，社會亂了、經(jīng)濟垮了，中國可能真的落入中等收入陷阱。”黃少安又認(rèn)為，如果實行土地私有制，就會導(dǎo)致農(nóng)民利益的崩潰。這些認(rèn)識概括起來包括三個層次的問題：一是對土地私有制的價值判斷問題，其實，目前全世界實行市場經(jīng)濟體制的國家基本上都是實行土地私有制；二是土地私有制是影響農(nóng)村發(fā)展資源流動的主要因素，但不是影響農(nóng)村發(fā)展兩極分化的唯一因素，還有其他許多重要因素；三是在我國農(nóng)村的許多地方，也許正是因為土地所有權(quán)問題沒有在根本上得到解決，所以，農(nóng)民對耕地、荒地、林地、水面的投入也就有了一定的顧慮。從1984年到現(xiàn)在，中國那么多的國有企業(yè)被民營企業(yè)和外資企業(yè)兼并或者收購了，不但搞活了市場和盤活了資產(chǎn)，而且加快了中國企業(yè)走向世界的速度，民營企業(yè)和民有資產(chǎn)運作成為推動經(jīng)濟發(fā)展的主要動力之一。

3.現(xiàn)有的農(nóng)村土地經(jīng)營制度改革舉措無法從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)的創(chuàng)新問題，需要進(jìn)行修正。從現(xiàn)實情況來看，不管農(nóng)村實行什么樣的土地政策和經(jīng)營方式，這中間的關(guān)鍵問題是農(nóng)民與土地經(jīng)營權(quán)的法律認(rèn)定和市場實現(xiàn)方式的多樣化。黃少安等許多經(jīng)濟學(xué)家們在討論這個問題的時候，都在前提條件之下，把農(nóng)村土地的所有權(quán)全部歸于“集體”，而忽視了農(nóng)民也有“部分”所有權(quán)這個中國土地法已經(jīng)明確規(guī)定了的事情，把農(nóng)民“開除”在土地所有者之外，這樣一來，許多問題就無法再做深入的討論了。也就是說，當(dāng)前和將來中國農(nóng)村土地制度改革的主要問題有：一是堅持基本土地所有權(quán)制度不變化，在經(jīng)營制度上繼續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新改革，核心是經(jīng)營方式的多樣化；二是一定要重視農(nóng)民所有權(quán)的實現(xiàn)問題，不宜把土地處置看作是農(nóng)村集體的“唯一”權(quán)力；三是要在土地經(jīng)營方式創(chuàng)新上探索新的途徑和渠道，使得土地經(jīng)營權(quán)流動更加規(guī)范和高效。

農(nóng)民誰當(dāng)？中國農(nóng)民結(jié)構(gòu)必將多元化

1.問題的針對性。在中國工業(yè)化和現(xiàn)代化程度已非常高的今天，這個問題值得深入討論，其現(xiàn)實必要性在于：一是農(nóng)村大部分中青年勞動力已經(jīng)變成“農(nóng)民工”，這是市場機制條件下利益驅(qū)動機制作用的必然結(jié)果；二是新生代“農(nóng)民工”中愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)的比重很低；三是在農(nóng)村現(xiàn)有的讀初中和高中的學(xué)生中，愿意務(wù)農(nóng)的比重也很低；四是部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的過度遷移。由此導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村勞動力供給出現(xiàn)緊張。

2.農(nóng)民結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化。未來中國農(nóng)民的結(jié)構(gòu)必將出現(xiàn)許多新的變化，這主要表現(xiàn)在：一是企業(yè)資本開始代替部分農(nóng)村農(nóng)民；二是家庭農(nóng)場取代農(nóng)戶生產(chǎn)方式；三是部分城市勞動力向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，甚至到農(nóng)村給農(nóng)業(yè)大戶打工；四是西部農(nóng)民工到東部給農(nóng)業(yè)大戶打工。

3.促進(jìn)農(nóng)民結(jié)構(gòu)進(jìn)一步多元化和規(guī)范化發(fā)展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略重點是“兩個新”，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民。經(jīng)營主體就是指企業(yè)，新型職業(yè)農(nóng)民就是指符合企業(yè)發(fā)展需要的職業(yè)化農(nóng)民，用俗話講就是領(lǐng)工資的農(nóng)民。中國將來的農(nóng)民隊伍形成，一方面要靠改造提升傳統(tǒng)農(nóng)民，另一方面要靠其他領(lǐng)域勞動力的轉(zhuǎn)移和分化，轉(zhuǎn)移的越多，結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，也許中國農(nóng)民的素質(zhì)會更高。

農(nóng)業(yè)誰干？公司制改造已經(jīng)勢在必行

1.對中國農(nóng)村經(jīng)營方式改革形勢的判斷要客觀準(zhǔn)確。許多經(jīng)濟學(xué)家對中國農(nóng)村經(jīng)營方式改革形勢的判斷是不準(zhǔn)確的，說農(nóng)村改革取得了重大突破是不現(xiàn)實的。之所以這樣說，基本理由有：一是判斷前提要準(zhǔn)確，這個前提就是市場農(nóng)業(yè)、市場體制、市場運行；二是判斷標(biāo)準(zhǔn)要準(zhǔn)確，這個標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)，企業(yè)才是市場農(nóng)業(yè)最有資格的經(jīng)營方式，要看目前農(nóng)村的企業(yè)成長狀態(tài)如何；三是判斷依據(jù)要準(zhǔn)確，這個依據(jù)就是法律，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的合法性。市場經(jīng)濟的經(jīng)營活動應(yīng)該是以企業(yè)為主體而開展的市場性質(zhì)的所有經(jīng)營活動，包括主體產(chǎn)權(quán)、主體生產(chǎn)、主體加工、主體經(jīng)營和主體承擔(dān)風(fēng)險，而不是所謂的農(nóng)民和農(nóng)戶，農(nóng)民和農(nóng)戶其實都是社會學(xué)概念。

2.企業(yè)做農(nóng)業(yè)是必然的選擇。從未來中國現(xiàn)代化、工業(yè)化、外向化農(nóng)業(yè)發(fā)展的大趨勢來看，只有企業(yè)才是做農(nóng)業(yè)的最佳主體，農(nóng)村企業(yè)真正發(fā)展起來了，農(nóng)村市場農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式才可以說是真正地現(xiàn)代化了。從這個意義上進(jìn)一步思考，中國農(nóng)村40的改革開放，就存在一個明顯的制度創(chuàng)新短板，即如何培育和發(fā)展農(nóng)村的企業(yè)，通過企業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，中國農(nóng)村改革40年很少考慮如何改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)戶為主的格局的問題，因此我們可以說，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到目前為止，仍然是在小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。部分經(jīng)濟學(xué)家們的研究和對農(nóng)村經(jīng)濟改革形勢的判斷明顯有問題。

3.打造中國特色農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展路徑。要從目前中國農(nóng)村的現(xiàn)實條件出發(fā)，對策選擇可以考慮：一是堅持用法律規(guī)范企業(yè)打造的全過程，不論是改造傳統(tǒng)農(nóng)戶還是創(chuàng)辦新型農(nóng)村企業(yè)，都要與城市相同，不能搞成兩種法律規(guī)范，城鄉(xiāng)企業(yè)法律規(guī)范實現(xiàn)一體化；二是改造提升農(nóng)戶方式，單獨農(nóng)戶或者農(nóng)戶合作都要以企業(yè)改造為主要目標(biāo)，家庭農(nóng)場實質(zhì)上就是家庭企業(yè)；三是將現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社改造成真正的企業(yè)，實行規(guī)范的企業(yè)化管理；四是通過招商引資由城鎮(zhèn)工商資本在農(nóng)村直接創(chuàng)辦高水平企業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)主要發(fā)展要素的流動和配置；五是在發(fā)展條件比較優(yōu)越的地區(qū)，還可以考慮開展FDI業(yè)務(wù)，比如出口農(nóng)業(yè)區(qū)、出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、出口農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)園等。

農(nóng)創(chuàng)誰做？構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新體系

1.創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是大短板。從2012年到現(xiàn)在，中央一再強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重要性，但是，由于多方面的原因，農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展難度越來越大。主要原因有：一是中國農(nóng)民的整體文化素質(zhì)、科技素質(zhì)比較低，大多數(shù)農(nóng)民不適應(yīng)高水平的科技化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；二是農(nóng)村企業(yè)特別是農(nóng)村科技企業(yè)成長非常慢，也非常少，現(xiàn)有企業(yè)基礎(chǔ)不足以支撐農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展；三是農(nóng)村科技大多數(shù)屬于科普農(nóng)業(yè)、運用農(nóng)業(yè)，原創(chuàng)性技術(shù)比重非常低；四是由于“三農(nóng)問題”的長期存在，農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展必須通過建立“反哺機制”才能夠?qū)崿F(xiàn)；五是在國家長期的扶貧扶農(nóng)政策中，缺乏扶持農(nóng)村企業(yè)特別是科技企業(yè)的內(nèi)容。

2.農(nóng)村和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略重點選擇?？紤]到中國大多數(shù)農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和客觀條件，必須重視和解決好以下問題：一是在農(nóng)村人才開發(fā)，特別是農(nóng)村實用人才開發(fā)領(lǐng)域，所有支持農(nóng)村教育、農(nóng)民培訓(xùn)和人才培養(yǎng)的政策和措施，都可以歸于創(chuàng)新方面，享受創(chuàng)新政策的待遇；二是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新要把運用型、普及型和試驗型技術(shù)作為重點，著重提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)運用先進(jìn)技術(shù)的能力；三是扶持農(nóng)村科技企業(yè)發(fā)展，國家應(yīng)該對農(nóng)村科技企業(yè)有專門的研究，有專門的政策，可以考慮在中國西部等地區(qū)實施農(nóng)村科技企業(yè)培育工程。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新體系。需要將城鄉(xiāng)一體化作為主要目標(biāo)，以“反哺機制”和扶持政策為主要的戰(zhàn)略內(nèi)容，由城市、工業(yè)和政府對農(nóng)村進(jìn)行幫助，利用各種機會和政策，扶持農(nóng)村創(chuàng)新工程的建設(shè)。同時，要把培育和扶持農(nóng)村實用人才作為促進(jìn)農(nóng)村科技創(chuàng)新的主要措施，農(nóng)村實用人才培養(yǎng)再加上“創(chuàng)新援助”，就構(gòu)成新時代中國農(nóng)村創(chuàng)新的基本格局。

農(nóng)產(chǎn)誰銷？建立全新的農(nóng)產(chǎn)品直銷體系

1.中國農(nóng)業(yè)的市場短板。在過去的40年中，我們沒有做好農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的工作，放任流通組織的多樣化、多層次和多環(huán)節(jié)發(fā)展，結(jié)果很糟糕。一是流通環(huán)節(jié)多。大部分農(nóng)產(chǎn)品銷售機制是“農(nóng)戶—二道販子—大批發(fā)商—小批發(fā)商—消費者”，我國中小城市80%以上的農(nóng)產(chǎn)品就是通過這種交易模式才能到消費者手中。二是農(nóng)民受益少。農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到餐桌流通環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品“地頭價”與市場零售價之間存在很大的差距，有時候“廚房價”是產(chǎn)地價的十多倍。三是物流成本高。我國現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品大多采取批零市場的運銷摸式，由于中間環(huán)節(jié)多，其交易成本也很高。

2.打造中國特色的農(nóng)產(chǎn)品直銷體系。一是打造直銷基地。加快土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)控制，保證有機綠色。二是培育新型經(jīng)營主體。按照市場規(guī)則配置合作社內(nèi)部各個農(nóng)戶的資源，合理配置生產(chǎn)、管理、加工、流通、技術(shù)等要素。三是直銷通道建設(shè)。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城可以采取多種方式解決。四是城市直銷點建設(shè)。如社區(qū)直銷點、學(xué)校直銷點、企業(yè)直銷點、超市直銷點等。五是組建合作社聯(lián)盟。這樣一來，農(nóng)民就有能力做更針對大城市、遠(yuǎn)距離、大批量的銷售甚至出口業(yè)務(wù)。六是政府政策扶持。政府給予必要的投入、稅收和補貼手段，圍繞直銷農(nóng)業(yè)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造現(xiàn)代物流配送平臺，提高生鮮農(nóng)產(chǎn)品物流效率。

農(nóng)市誰調(diào)？建立“政府+市場+企業(yè)”三位一體運管機制

1.調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展運行的重要性。經(jīng)過40年的改革開放歷程，中國農(nóng)村經(jīng)濟基本納入市場農(nóng)業(yè)的軌道，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前已經(jīng)占全世界的26%，但是，大部分中國農(nóng)產(chǎn)品不符合出口標(biāo)準(zhǔn)；中國大多數(shù)農(nóng)民不會做市場預(yù)測，只是根據(jù)習(xí)慣和傳統(tǒng)安排生產(chǎn)；政府對農(nóng)村經(jīng)濟的調(diào)節(jié)存在目標(biāo)不夠準(zhǔn)確和行政措施較多的問題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排與區(qū)劃的行政色彩比較濃厚；產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的地方性嚴(yán)重，圍繞出口打造基地力度小；等等。這些情況的存在，急需通過創(chuàng)新農(nóng)村市場經(jīng)濟的調(diào)控體系來解決。

2.農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)重點是什么。一是調(diào)思路。根據(jù)黨的十九大報告關(guān)于建立“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營”三大體系的精神，建立既適合中國國情，又能推動中國農(nóng)業(yè)全面參與國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的調(diào)控體系。二是調(diào)結(jié)構(gòu)。要根據(jù)國際農(nóng)產(chǎn)品市場的需求結(jié)構(gòu)變化，來安排我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和加工業(yè)。三是調(diào)產(chǎn)能。政府扶持發(fā)展農(nóng)村信息產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)村經(jīng)濟研究部門開展農(nóng)產(chǎn)品市場預(yù)期分析。四是調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。盡量減少地方標(biāo)準(zhǔn)，增加國家標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)的評價分量，提高出口農(nóng)產(chǎn)品的達(dá)標(biāo)比重。五是調(diào)手段。支持農(nóng)村科技企業(yè)和科普技術(shù)推廣，支持連片作業(yè)。六是調(diào)經(jīng)營。通過創(chuàng)辦和改造農(nóng)村微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)，形成由大中型企業(yè)為主體的農(nóng)產(chǎn)品市場經(jīng)營體系。

3.創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的指標(biāo)和評價體系。改革開放已經(jīng)40多年了，但是，考核農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展效率的指標(biāo)基本沒有進(jìn)行改革，目前仍然主要是用農(nóng)業(yè)增加值增長率、農(nóng)民收入增長率和糧食產(chǎn)量增長率這三個指標(biāo)。市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該反映市場化、工業(yè)化、商品化、出口率等，這就需要對傳統(tǒng)的規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行改革。比如，在編制“十四五規(guī)劃”時，就需要考慮如下指標(biāo)：農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新率、良種化普及率、農(nóng)產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)率、農(nóng)產(chǎn)品國際標(biāo)準(zhǔn)化率、農(nóng)產(chǎn)品加工率、農(nóng)產(chǎn)品商品率、農(nóng)產(chǎn)品出口率、土地流轉(zhuǎn)率、新型職業(yè)農(nóng)民比率、農(nóng)民工資性收入占比等。

農(nóng)村誰建？發(fā)揮好社會各方面的建設(shè)能量

1.農(nóng)村40年基本建設(shè)的成就和不足。經(jīng)過40年的改革與發(fā)展，我國農(nóng)村農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體水平與城市的差距仍然比較大，農(nóng)業(yè)作為弱勢的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村作為弱勢的區(qū)域、農(nóng)民作為弱勢的人群，這個基本格局沒有改變，特別是貧困人口集中的農(nóng)村地區(qū)、部分少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、邊緣地區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等，目前多數(shù)被國家列入主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)，極少部分被列入限制開發(fā)區(qū)。這些地區(qū)農(nóng)村的基本建設(shè)需要納入國家財政支持范圍，通過基本建設(shè)專項的方式，增加轉(zhuǎn)移支付來解決。

2.充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各方面的建設(shè)能量。繼續(xù)增加國家建設(shè)項目、提高民族地區(qū)財政專項比例、擴大以工代賑領(lǐng)域、建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系、完善社會保障制度、提高補貼標(biāo)準(zhǔn)等。另外，還需要想方設(shè)法地調(diào)動社會各方面的力量，尤其是大中型民營企業(yè)，其投資非常重要。農(nóng)村基本建設(shè)規(guī)劃一定要高度關(guān)注中長期變化的可能，充分考慮生態(tài)移民、異地搬遷和農(nóng)民城市化趨勢，不能盲目上項目，不宜提所謂的100%全覆蓋，單純追求數(shù)據(jù)目標(biāo)，而不追求投資效率。

農(nóng)村誰管？建立中國特色的法制新農(nóng)村

1.當(dāng)前農(nóng)村行政管理的困境。從農(nóng)村目前的體制運行狀態(tài)來看，村民自治制度的運行效果不是很好，值得反思。由于中國農(nóng)村人口和民族的特殊性和復(fù)雜性，相當(dāng)部分村委會實際上是由大家族控制的，部分村長（或者村主任）實際上就是族長，有些地區(qū)農(nóng)村甚至出現(xiàn)“族管”代替“村管”的現(xiàn)象。這些情況說明，必須對以前的村民自治制度進(jìn)行反思，創(chuàng)新農(nóng)村管理體系勢在必行。

2.農(nóng)村管理體制改革和模式設(shè)計。結(jié)合中國國情，我們設(shè)計出“行政+法制+公司”三位一體的模式，作為未來中國農(nóng)村管理的基本模式。之所以考慮“三位一體”，是因為對于農(nóng)村管理體制只考慮“行政管理”而不考慮“經(jīng)濟管理”和“法制管理”顯然不夠，一個村民自治制度不可能解決農(nóng)村所有的管理問題。其中，行政體制的主要任務(wù)是改組現(xiàn)行農(nóng)村村委會，核心是消除“族管”問題；法制管理體制的主要任務(wù)是要在農(nóng)村建立法制管理體系，創(chuàng)造依法管理的條件；同時，瞄準(zhǔn)市場農(nóng)業(yè)和外向農(nóng)業(yè)，用公司化改組農(nóng)村現(xiàn)有的行政關(guān)系。比如，將行政村改組成農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，農(nóng)業(yè)大戶和專業(yè)合作社改組成分公司或者車間，使得農(nóng)村管理組織更加實體化。