摘 要 依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，黨的十九大報(bào)告對(duì)推進(jìn)我國(guó)的合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威作出了重要部署。2018年憲法修正案設(shè)立了憲法和法律委員會(huì)，使推進(jìn)合憲性審查工作邁出了重要一步，解決好我國(guó)合憲性審查制度的問(wèn)題，構(gòu)建合憲性審查制度的中國(guó)模式，對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家具有舉足輕重的作用和意義。

關(guān)鍵詞 合憲性審查 制度模式 違憲責(zé)任 依法治國(guó)

作者簡(jiǎn)介：牛司原，中共遼寧省委黨校。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.007

一、合憲性審查制度的內(nèi)容

（一）合憲性審查制度的主體

合憲性審查主體是指擔(dān)負(fù)合憲性審查職責(zé)的特定機(jī)構(gòu)，從世界范圍來(lái)看，目前通行做法是在憲法上明確規(guī)定特定國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)任審查職責(zé)，由于各個(gè)國(guó)家在政治制度，法制體制，法律傳統(tǒng)等方面都存在差異，目前世界上存在的合憲性審查機(jī)構(gòu)可大致分為四種：

第一種是以普通法院為合憲性審查的主體，通常在具體案件中，受理法院在審理中即對(duì)適用的法律進(jìn)行合憲性審查，最典型的是美國(guó)馬伯里訴麥迪遜案。

第二種是以憲法法院作為合憲性審查的主體，由奧地利開(kāi)創(chuàng)，德國(guó)豐富和發(fā)展，德國(guó)的憲法法院作為一個(gè)單獨(dú)設(shè)立的合憲性審查主體，兼具普通法院和最高權(quán)力機(jī)關(guān)審查模式的優(yōu)點(diǎn)，即可針對(duì)抽象審查又可進(jìn)行具體審查。

第三種是以法國(guó)為代表的以憲法和憲法委員會(huì)作為合憲性審查主體，這個(gè)委員會(huì)的政治地位較高，能夠有效及時(shí)制止違反憲法的規(guī)范的頒布和實(shí)施。

第四種是以議會(huì)和國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)作為合憲性審查主體，由于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，及其對(duì)憲法精神的貫徹和理解，這種模式具有權(quán)威性、有效性以及監(jiān)督的直接性快速性。

對(duì)于我國(guó)而言，在2018年之前我國(guó)學(xué)界對(duì)于審查主體有多種不同的提議：一是設(shè)立獨(dú)立于全國(guó)人大的憲法法院，效仿德國(guó);二是由普通法院負(fù)責(zé)合憲性審查工作，最高人民法院負(fù)責(zé)憲法訴訟;三是由普通法院在審理案件時(shí)作出合憲性解釋。[1]2008年以后學(xué)界主要針對(duì)在全國(guó)人大及常委會(huì)下在審查機(jī)構(gòu)的設(shè)立上進(jìn)行了多種不同的方式，2018年憲法修正案明確將法律委員會(huì)改為憲法和法律委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)推進(jìn)合憲性審查工作。

（二）合憲性審查制度的對(duì)象

由于各國(guó)合憲性審查的模式存在不同，審查范圍也不盡相同，但總的來(lái)看合憲性審查制度的對(duì)象可以大體分為法律和行為兩大類：

法律的制定包括各種法律和規(guī)范性文件，在制定時(shí)必須以憲法為依據(jù)，具體表現(xiàn)如下：一是法律，這里的法律包括聯(lián)邦制國(guó)家中聯(lián)邦成員的憲法和單一制國(guó)家中立法機(jī)關(guān)制定修改和廢除的規(guī)范性文件，其次是具有規(guī)范性文件性質(zhì)的法律，及由行政機(jī)關(guān)和地方性立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。二是行為，合憲性審查對(duì)行為的監(jiān)督體現(xiàn)在，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為上和對(duì)社會(huì)團(tuán)體的行為上的監(jiān)督。

合憲性審查制度的對(duì)象在我國(guó)則更為特殊，除了國(guó)家層面的法律法規(guī)，規(guī)范性文件之外，基于我國(guó)的政治制度，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查具有必要性，中國(guó)合憲性審查制度由國(guó)家層面和政黨層面共同構(gòu)成，因而黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查也同等重要，但目前全國(guó)人大及其常委會(huì)還不具備對(duì)全黨全國(guó)性的重要規(guī)范文件的審查權(quán)力，建立黨內(nèi)法規(guī)審查和國(guó)家法規(guī)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立中國(guó)黨內(nèi)審查與國(guó)家審查二元審查機(jī)制互聯(lián)融合機(jī)制就尤為關(guān)鍵。

另外，在國(guó)家層面上，對(duì)于立法、法律草案、授權(quán)立法決定等文件，上述三類也不屬于法律，但加強(qiáng)對(duì)這三類文件的合憲性監(jiān)督也勢(shì)在必行。

（三）合憲性審查制度的原則

合憲性審查的原則是合憲性審查制度得以運(yùn)行和發(fā)揮作用的行事依據(jù)，從世界范圍來(lái)看，主要有以下幾種：其一是政治問(wèn)題不審查原則。其二是合憲性推定原則，即肯定法律存在違背憲法實(shí)施的情況，另一方面就是在任何法律被宣告違背憲法之前都應(yīng)推定為有效。其三是可分性原則，即根據(jù)文件的具體情況進(jìn)行區(qū)分，針對(duì)特定條目進(jìn)行合憲性審查。

對(duì)于我國(guó)，除了上述三條之外，還有以下幾條原則值得注意，首要一條是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)憲法序言明確指出我國(guó)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面依法治國(guó)，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此合憲性審查的前提是要保障黨在這一過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。其次是人權(quán)保障原則，維護(hù)憲法權(quán)威，限制公權(quán)力，保障人權(quán)。最后是以事前審查為主，事后審查為輔，一方面事前審查避免已生效的法律法規(guī)被撤銷或改變而造成不良社會(huì)影響;另一方面對(duì)事前審查未及時(shí)發(fā)現(xiàn)的違憲條款，采取事后審查，有利于保障憲法的權(quán)威，并對(duì)其予以糾正。

二、我國(guó)合憲性審查制度的不足

（一）黨在合憲性審查中的關(guān)系急需明晰

首先，黨在合憲性審查工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，這是毋庸質(zhì)疑的，但黨的領(lǐng)導(dǎo)和合憲性審查機(jī)構(gòu)的關(guān)系亟待明確，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這是合憲性審查工作前提，黨在合憲性審查機(jī)制中的組織協(xié)調(diào)工作如何更好地展開(kāi)，如何能夠做到不失位、不缺位、不越位，又能更好地處理各種信息的關(guān)系，包括黨的領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)的機(jī)構(gòu)很多，怎么樣處理好這些組織之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)一致開(kāi)展工作，這些黨組織分別對(duì)哪些相關(guān)事務(wù)做出決策等等這些問(wèn)題都需要做出明確的回答。

（二）審查程序不夠嚴(yán)密

當(dāng)前合憲性審查程序缺乏嚴(yán)密性，審查步驟過(guò)于簡(jiǎn)略，制度雖然建立起來(lái)，但缺乏規(guī)范化制度化的要求，主要問(wèn)題在于提請(qǐng)與審議合憲性審查時(shí)沒(méi)有明晰的措施，各項(xiàng)相關(guān)的規(guī)定制度之間沒(méi)有完整的關(guān)系架構(gòu)，相關(guān)規(guī)章并不完整，相互分離 ，各自獨(dú)立，缺乏統(tǒng)一的體系，缺乏有效的法律程序?qū)⑵湔显谝黄?。即審查的?duì)象并不明確，誰(shuí)可以提起審查訴求，審查的方式是什么，按照什么程序進(jìn)行審查等等，尚無(wú)法可依。

（三）審查體系不統(tǒng)一

審查基準(zhǔn)體系關(guān)系到審查制度的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，我國(guó)目前尚未建立起完善的審查基準(zhǔn)體系，繼續(xù)建立符合我國(guó)憲法結(jié)構(gòu)規(guī)定的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，與域外審查標(biāo)準(zhǔn)有何區(qū)別，又采取何種基準(zhǔn)模式，合憲性審查，施行的準(zhǔn)則范圍包含哪些，目前這些問(wèn)題都需要解決。

（四）法規(guī)備案審查未能公開(kāi)化

當(dāng)前我國(guó)法規(guī)備案審查范圍擴(kuò)大，對(duì)與法律不一致的問(wèn)題都進(jìn)行了監(jiān)督和糾正，但同時(shí)，我們對(duì)法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行備案審查的情況并沒(méi)有公開(kāi)化[2]，這就造成了公眾對(duì)備案審查的監(jiān)督的缺失，合憲性審查的重要價(jià)值就在于審查結(jié)果的公開(kāi)化，通過(guò)將審查結(jié)果的公開(kāi)，向全體社會(huì)成員傳達(dá)憲法的價(jià)值，促進(jìn)憲法精神深入社會(huì)成員之中，促成全社會(huì)形成對(duì)憲法的共識(shí)和信仰。

（五）違憲責(zé)任追究缺失

合憲性審查目的在于捍衛(wèi)憲法權(quán)威，然而目前我國(guó)對(duì)審查后發(fā)現(xiàn)違反憲法或者不按規(guī)定報(bào)送備案行為的法律制裁缺乏足夠的關(guān)注度，對(duì)違憲的立法責(zé)任追究缺乏強(qiáng)制力和約束力，審查備案制度的程序，特別是法律責(zé)任的追究制度并沒(méi)有足夠的保障，如果對(duì)違憲審查責(zé)任的追究缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，那么會(huì)使合憲性審查結(jié)果失去應(yīng)有的效力和影響力，也不利于合憲性審查制度的運(yùn)行開(kāi)展，只有追究了違反憲法所產(chǎn)生的憲法責(zé)任，才能體現(xiàn)作為最高法、根本法的憲法價(jià)值。

三、構(gòu)建合憲性審查制度的中國(guó)模式

（一）堅(jiān)持和完善合憲性審查制度基本原則

我國(guó)的國(guó)家的性質(zhì)、政權(quán)運(yùn)作模式都與西方國(guó)家不同，《憲法》第3條明確規(guī)定了我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則，我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，因而任何制度設(shè)計(jì)都不能與根本政治制度沖突，在我國(guó)不可能存在游離于人民代表大會(huì)制度的國(guó)家機(jī)關(guān)，[3]在人民代表大會(huì)制度制度框架下建立合憲性審查機(jī)關(guān)，這是我國(guó)根本政治制度的必然要求，也是必須堅(jiān)持的基本原則。

（二）明確合憲性審查的范圍

當(dāng)前我國(guó)合憲性審查的范圍仍需明確，《憲法》第5條合憲審查的范圍要求涵蓋所有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，不得以憲法抵觸。目前我國(guó)對(duì)合憲性審查的審查的范圍仍然缺乏明確的規(guī)定，只有將合憲性審查的具體范圍明確，才能夠順利的開(kāi)展合憲性審查工作，實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督，除此之外，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)，也應(yīng)納入合憲性審查的范圍，但必須在中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)總原則下進(jìn)行安排，[4]除此之外，對(duì)于立法、法律草案以及授權(quán)立法的決定，也應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行合憲性審查。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化合憲性審查程序

合憲性審查工作必須建立完整的一套程序機(jī)制上，涉及到合憲性審查的啟動(dòng)，審查的方式，違憲責(zé)任的追究等，除此之外，還有涉及到對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為的審查，必須加快對(duì)合憲性審查程序機(jī)制的法制化構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對(duì)這一程序盡快開(kāi)展立法工作，制定相關(guān)法律法規(guī)，全面保障憲法實(shí)施。

（四）處理好審查主體之間的職能分工和關(guān)系

2018年第五次修憲將“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”正式成為憲法機(jī)關(guān)，順應(yīng)了審查權(quán)集中化，專業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)注意到的是，人大憲法和法律委員會(huì)是全國(guó)人大的專門委員會(huì)，在合憲性審查中居于最高地位，全國(guó)人大常委會(huì)法工委內(nèi)設(shè)的法規(guī)備案室負(fù)責(zé)法規(guī)，司法解釋備案的接收，公民、組織提出的審查建議的接收、登記，以及對(duì)法規(guī)、司法解釋的審查研究工作，全國(guó)人大常委會(huì)法工委是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立行使合憲性審查權(quán)，與其性質(zhì)、地位是不相稱的。立法法規(guī)定由法工委進(jìn)行合憲性審查，是在未設(shè)立憲法和法律委員會(huì)的背景下做出的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，法工委對(duì)于相關(guān)文件和建議被認(rèn)為是可能違反憲法的應(yīng)當(dāng)移送全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行正式合憲審查。同時(shí)要加快明確國(guó)務(wù)院、地方人大常委會(huì)，中共中央辦公廳和中央軍委對(duì)不同法律文件的審查以及文件涉及違反憲法移送全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行合憲性審查的程序安排。

（五）構(gòu)建和完善備案審查制度，構(gòu)建備案審查與合憲性審查銜接機(jī)制

備案審查是合憲性審查的基礎(chǔ)，二者都是對(duì)立法工作的監(jiān)督，備案審查主要是合法性審查，但違憲就必然違法。必須加快推進(jìn)二者在移交程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、處置等方面的相互銜接，構(gòu)建備案審查與合憲性審查的銜接機(jī)制[5]，這是我國(guó)構(gòu)建完善的合憲性審查制度必不可少的工作。

（六）建立科學(xué)完善的審查基準(zhǔn)體系

構(gòu)建和完善審查基準(zhǔn)體系，將有利于提高合憲性審查的精確性，同時(shí)保證合憲性審查的穩(wěn)定性，首先，要建立科學(xué)的審查基準(zhǔn)體系，確定各種行為標(biāo)準(zhǔn)，使基本權(quán)利具體化，使憲法規(guī)定落實(shí)到具體的行為規(guī)范上來(lái)，增強(qiáng)針對(duì)性，進(jìn)一步使規(guī)范具體化，同時(shí)確保對(duì)基本權(quán)利的保護(hù);其次，加強(qiáng)審查基準(zhǔn)體系的可操作性，通過(guò)構(gòu)建完善的審查基準(zhǔn)體系，能夠高效率的順利的開(kāi)展各項(xiàng)審查，為合憲性審查提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障和支撐，進(jìn)一步提高審查效率，實(shí)現(xiàn)快速定性。

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