楊美琪 王窕酈 袁夢(mèng)

摘 要： 濕地與森林、海洋一起并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地是人類賴以生存和發(fā)展的資源寶庫和最重要的生存環(huán)境之一，是我國可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。我國尚未制定一部統(tǒng)一明確的全國性濕地保護(hù)法律，現(xiàn)如今的重點(diǎn)就是需要重視濕地保護(hù)問題，結(jié)合各地方實(shí)際發(fā)展情況，盡快制定全國性的統(tǒng)一保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞： 濕地保護(hù);缺陷;立法

【中圖分類號(hào)】D920.5 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.37.165

1 濕地的概念與濕地保護(hù)發(fā)展歷程

1.1 濕地的概念

按照《濕地公約》的定義，濕地是指天然或人工、常久或暫時(shí)的沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動(dòng)、或?yàn)榈胂趟蛳趟乃w，包括低潮時(shí)水深不超過6米的水域。簡單來說，除了海洋，包含淺海和陸地上的水域都是濕地。

1.2 濕地保護(hù)的發(fā)展歷程

我國的濕地保護(hù)落后歐美40年。我國第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)是1956年建立的，而國際上第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)1872年就建立了，晚了84年;對(duì)濕地的保護(hù)，歐美國家也起步較早，上世紀(jì)50年代，它們就開始對(duì)濕地保護(hù)，我國則是從上世紀(jì)90年代以后，落后歐美約40年。直到1992年加入濕地公約之后，我國才建立了一批濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園。

2 我國與國際社會(huì)濕地保護(hù)現(xiàn)狀

2.1 我國濕地保護(hù)現(xiàn)狀

根據(jù)國家林業(yè)局官網(wǎng)發(fā)布的中國國際濕地公約履約辦公室發(fā)布2019年度《中國國際重要濕地生態(tài)狀況》白皮書。2019年度《中國國際重要濕地生態(tài)狀況》白皮書。截至2019年底，中國通過《濕地公約》指定的國際重要濕地共57處，其中內(nèi)地56處、香港1處。這56處濕地的狀況并不能代表我國濕地的整體狀況。這56處國際重要濕地，幾乎都處于國家、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)或國家濕地公園的保護(hù)范圍內(nèi)，有專門的管理機(jī)構(gòu)、管理人員，而相比這56處“樣板”濕地，全國8億畝約27萬塊大大小小的濕地仍面臨著城鎮(zhèn)發(fā)展、氣候變化等人為、自然因素的威脅。2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國家林草局正式設(shè)立濕地管理司（中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室），有了一支十八人編制的隊(duì)伍，濕地管理機(jī)構(gòu)從原來的事業(yè)單位成為國家司局。濕地保護(hù)管理工作從中央層面得到前所未有的關(guān)注。

2.2 國際社會(huì)濕地保護(hù)概況

早在1971年，國際社會(huì)就已經(jīng)制定了全球性的濕地保護(hù)公約——《濕地公約》，也是第一部全球性的公約。1995年為了保護(hù)濕地，專門成立了濕地保護(hù)國際組織，其為全球性的非政府濕地保護(hù)組織，專門從事濕地保護(hù)和管理。目前來說，世界上濕地資源豐富的國家大都建立了濕地保護(hù)的國內(nèi)法律體系。如美國早在上世紀(jì)60年代起，聯(lián)邦政府和州就開始進(jìn)行濕地保護(hù)立法工作，并展開了廣泛的科學(xué)研究工作。比較具有代表性的如《濕地轉(zhuǎn)農(nóng)用法》《沿岸濕地保護(hù)規(guī)則》《洪積平原與濕地保護(hù)令》。同樣非常重視濕地保護(hù)的還有澳大利亞，其制定和頒布了許多有關(guān)濕地保護(hù)的法律和政策。

3 我國濕地保護(hù)初步立法實(shí)踐

我國在2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二條將“濕地”作為唯一新增列的環(huán)境要素，這是中國法律首次通過修改“環(huán)境”定義的方式將“濕地”列舉為法律明確的保護(hù)對(duì)象，體現(xiàn)了國家立法對(duì)濕地保護(hù)的日益重視。目前我國尚未制定作為法律的“國家濕地保護(hù)法”和作為行政法規(guī)的“國家濕地保護(hù)條例”。有關(guān)濕地保護(hù)的法律制度散存于《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水污染防治法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等單行法律法規(guī)及多個(gè)地方性法規(guī)中;2013年由原國家林業(yè)局頒布、2017年又由該局修改的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》是中國第一個(gè)專門規(guī)范濕地保護(hù)的國家層面的文件，雖然是行政規(guī)章，效力低于行政法規(guī)，但是卻包含了我國濕地保護(hù)的主要代表性法律制度。

4 結(jié)語

對(duì)于我國濕地保護(hù)問題的研究，不能只是研究我國的問題，還必須得結(jié)合國際社會(huì)的濕地保護(hù)研究經(jīng)驗(yàn)與我國如今的濕地保護(hù)現(xiàn)狀，以及最重要的是要符合我國的國情。各國都有符合其本國實(shí)際國情的濕地保護(hù)制度和政策，例如美國的濕地開發(fā)許可制度、濕地補(bǔ)償銀行制度;英國的類型化濕地自然保護(hù)區(qū)制度、濕地管理協(xié)議制度;加拿大的濕地分級(jí)分類保護(hù)區(qū)制度、濕地開發(fā)許可制度;澳大利亞的公眾參與制度。我國沒有像國外那樣成體系化的開發(fā)許可制度，我國的濕地開發(fā)許可往往由地方政府自由裁量，沒有上位法淵源，效力層級(jí)低，同時(shí)空有名號(hào)沒有具體的落實(shí)制度，因此濕地開發(fā)許可制度往往徒有其名，難以落實(shí)，濕地保護(hù)也就存在重大缺陷。

我國近些年的立法工作和政府工作在逐步提高信息透明度與公眾參與度，所以這其實(shí)也是一個(gè)重要的措施。國家立法和地方政府規(guī)章制度與政策沒有覆蓋到的地方，可以借助公眾的力量來進(jìn)行管理、落實(shí)和監(jiān)督。

“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”是黨的十九大報(bào)告中明確提出的目標(biāo)，濕地保護(hù)是這項(xiàng)工作進(jìn)程中的重要一環(huán)，理應(yīng)得到重視和發(fā)展。

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