王旋旋

（淄博市人才服務中心 山東淄博 255000）

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)。受中美雙邊貿(mào)易摩擦和年初新冠肺炎疫情等因素的影響，內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境的不確定性增強，投資放緩、出口受阻，經(jīng)濟下行壓力很大。國家從保民生、穩(wěn)就業(yè)、促發(fā)展方面出臺了一系列的涉及民生領域工作的財政專項資金補貼政策，旨在抓實就業(yè)保障、支持企業(yè)發(fā)展、激發(fā)引才聚才主體作用。各省、市也結合各地實際制定了一系列契合自身發(fā)展實情的專項資金補貼政策，有力地促進了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。作為國家首批科技興市試點市、國家級星火技術密集區(qū)和全國重要的石油化工基地的山東省淄博市，市人力資源和社會保障局也因地制宜地出臺了人才經(jīng)費類、就業(yè)資金類、職業(yè)能力提升類專項資金項目，有效地促進了區(qū)域經(jīng)濟和社會的發(fā)展。專項資金項目多為新形勢下的新舉措，其政策措施效果不能單靠政策自驅(qū)力的驅(qū)動，也要適配必要的內(nèi)外部監(jiān)督。內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制系統(tǒng)的重要組成部分，具有自我評價、自我完善、自我糾弊、自我改進的功能和機制，對專項資金項目工作的順利開展和質(zhì)量控制具有不可或缺的作用。內(nèi)部審計部門在面對新領域、新業(yè)務的情勢下，如何跟蹤好專項資金項目的落實情況，探索出專項資金項目內(nèi)部審計創(chuàng)新路徑，總結成專項資金項目內(nèi)部審計經(jīng)驗就顯得尤為重要。

一、新常態(tài)下加強專項資金項目內(nèi)部審計的必要性和可行性

人力資源和社會保障部門承擔著保民生、穩(wěn)就業(yè)的社會職責，承載著人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)的社會預期。在新常態(tài)下，其專項資金項目多為應對瞬息萬變的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，緩解經(jīng)濟下行壓力而采取的積極政策措施，是維護社會經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行、保民生惠民生的重要保障。因此，加強對專項資金項目等政策措施的內(nèi)部審計工作非常必要。內(nèi)部審計在專項資金項目等政策措施落實監(jiān)督上雖然沒有成熟且可供借鑒的模式，但政府審計在政策措施落實情況上的審計管理卻可提供可參考的視角。雖然政府審計與內(nèi)部審計在功能和法律效力上存在著顯著的差別，但在根本目的、工作方法和審計程序上兩者卻基本相同。

二、專項資金項目內(nèi)部審計存在的主要問題

淄博市人力資源和社會保障局自2020年初起，委托淄博市人才服務中心（以下簡稱中心）按照市局內(nèi)部審計制度及專項資金管理和績效評價辦法的要求，采取多種方式方法，對市局出臺的各項專項資金項目進行了內(nèi)部審計，通過跟蹤問效的形式有效穩(wěn)定了區(qū)域社會民生，尤其是在今年疫情背景下，有效地支持了全市企業(yè)復工達產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展秩序恢復，有力推動了政策措施的落地實施。主要做法：一是健全組織架構，強化組織領導。成立專門組織機構，統(tǒng)籌內(nèi)部審計力量，發(fā)揮人才相對專業(yè)優(yōu)勢對專項資金項目落實情況及時進行跟蹤內(nèi)部審計。二是突出重點和時效，提升政策落實的及時性和準確性，注重“效”字當頭，確保政策落實“穩(wěn)、準、快”，充分發(fā)揮政策最大效力。三是創(chuàng)新內(nèi)部審計方式，提升內(nèi)部審計質(zhì)量。通過走訪、座談、問詢、重點抽查等形式，多措并舉，抓政策落實重點、難點、疑點，在全面、深刻了解情況的基礎上，通過問題挖掘和剖析，提出前瞻性、建設性的內(nèi)部審計意見和改進建議。

但從具體的內(nèi)部審計實踐看，當前專項資金項目政策措施落實情況內(nèi)部審計尚存在如下幾方面問題：

（一）專項資金項目內(nèi)部審計的風險和不確定性較大

這種風險和不確定性主要來源于制度體系規(guī)范、項目自身以及現(xiàn)有的內(nèi)部審計力量。首先是制度體系和規(guī)范方面的約束，現(xiàn)有的制度規(guī)范和部門規(guī)章更多的是從工作部署的角度對專項資金項目審計范圍和審計類型做出明確，但其對內(nèi)部審計的細化規(guī)范卻鮮有涉及，使得在具體實踐中，內(nèi)部審計人員主要靠主觀判斷選擇內(nèi)部審計方法、實施審計方案，對審計的理解存在片面化和簡單化，不利于內(nèi)部審計風險的把控和防范。其次是源自專項資金項目本身的復雜性和特殊性。人社部門的專項資金項目一般是為應對某些或某類國內(nèi)外不利經(jīng)濟環(huán)境或突發(fā)公共事件對就業(yè)民生等領域的影響或沖擊，專門用于支持人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展而設立的具有指定用途的資金項目，具有項目多、金額大、內(nèi)容新、適用范圍廣的特點，本身是一項系統(tǒng)性工程，內(nèi)容龐雜。內(nèi)部審計人員面對這些新政策，需要真正弄懂吃透才能有的放矢地開展工作，但因時間短、任務重、工作量大，在評估重要性水平和內(nèi)部審計風險分析上不可避免地存在盲點，內(nèi)部審計風險加大，內(nèi)部審計質(zhì)量難以控制。最后是受內(nèi)部審計力量的掣肘?，F(xiàn)有的內(nèi)部審計組織機構和人員構成，多遴選自單位財務和紀律檢查部門，業(yè)務部門人員參與程度較低，內(nèi)部審計人員的專業(yè)背景多以財務、財政、中文、新聞、人力資源和工商管理等文科專業(yè)為主，缺乏計算機、大數(shù)據(jù)應用等理工科教育背景，內(nèi)部審計人員審計證據(jù)的取得多依賴于業(yè)務經(jīng)辦部門自行上報的材料或財務部門自行提報的財務數(shù)據(jù)，各部門提報的信息數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)“共享”，很難稽核比對數(shù)據(jù)間的準確性，現(xiàn)有的內(nèi)部審計人員很難借助自身的教育背景和從業(yè)經(jīng)歷完成相關審計證據(jù)的核驗工作，很難完全識別出相關審計證據(jù)的風險點，多重影響因素的疊加造成專項資金項目內(nèi)部審計的風險和不確定性較大。

（二）專項資金項目內(nèi)部審計重點不突出且取證難度較大

專項資金項目內(nèi)部審計重點不突出和取證難的問題，一方面是由內(nèi)部審計計劃不夠全面造成的，另一方面是面對形式各異的政策措施沒有先前經(jīng)驗可參考、可借鑒，傳統(tǒng)內(nèi)部審計程序和方式又無法應付現(xiàn)有狀況而造成的。常規(guī)內(nèi)部審計工作計劃一般在年初就會預先明確審計項目和時間節(jié)點，沒有重大變革完全可以按照既定的目標執(zhí)行，但專項資金項目具有不可預見性，對其的內(nèi)部審計實施很難提前做出時間上的安排，專項資金項目的出臺一般還具有快節(jié)奏、超常規(guī)、業(yè)務新的特征屬性，既要對其實施內(nèi)部審計又無充分的執(zhí)行計劃，往往會陷入粗放、盲目的管理狀態(tài)，導致內(nèi)部審計體系不科學、范圍不清晰、程序不嚴謹、重點不突出，加之全新的專項資金項目由于補貼的經(jīng)濟或民生領域先前沒有涉獵過，內(nèi)部審計人員在對其組織內(nèi)部審計實施時，向誰索要原始資料、如何厘清業(yè)務單位關聯(lián)關系、怎樣分析現(xiàn)有審計資料、如何評價業(yè)務單位或經(jīng)辦人的政策實施效果、怎樣選擇報告類型和方式等都沒有先例效仿，現(xiàn)場內(nèi)部審計人員“現(xiàn)學現(xiàn)用”，不恰當?shù)膬?nèi)部審計抽樣獲取的審計證據(jù)很可能會突出和放大問題本身，很容易造成審計重點不突出、審計證據(jù)獲取無從下手、證據(jù)鏈條不充分等情況發(fā)生，甚至影響內(nèi)部審計質(zhì)量，起不到內(nèi)部審計應有的實施效果。

（三）專項資金項目內(nèi)部審計成果形式難以規(guī)范，成果運用效力程度不高

專項資金項目的內(nèi)部審計成果顯著不同于政府審計成果、其他專項內(nèi)部審計成果和經(jīng)濟責任審計成果，由于專項資金項目內(nèi)部審計并非拘泥于財務報表等的事后審計，更多的是通過全程或適時介入某個節(jié)點的方式對專項資金項目政策制定的背景、目的、執(zhí)行規(guī)范、預期實現(xiàn)效果來監(jiān)督判斷落實情況，這就決定了它的成果形式難以有統(tǒng)一定式，成果形式可以是工作評議專報、情況通報、內(nèi)部審計自查報告，甚至是影像資料或領導批示，成果的形式以證實專項資金項目政策執(zhí)行的真實狀態(tài)為最終目的，難以也不便形成統(tǒng)一的規(guī)范格式。同時與其他靜態(tài)常規(guī)審計不同的是，專項資金項目內(nèi)部審計呈現(xiàn)動態(tài)審計過程，問題的發(fā)現(xiàn)、揭示和整改伴隨著整個內(nèi)部審計的過程，如何在內(nèi)部審計成果呈現(xiàn)上，既真實完整地反映專項資金項目實施進展情況，又不冗余重復揭發(fā)已達到整改效果的問題，較難平衡和把握，這種動態(tài)的內(nèi)部審計管理對審計成果的形式和運用也帶來了較大的難度。另外，鑒于內(nèi)部審計的職能定位和實施內(nèi)部審計人員的職責權限，財經(jīng)業(yè)務層面的審計監(jiān)督尚可有效，然而對專項資金項目的其他層面的諸如政策落實力度不強、進展遲緩、怠政惰政等主觀工作態(tài)度問題，內(nèi)部審計機構和人員無法單純依靠自身的職業(yè)判斷做出有效定論，一般也無法找到政策法規(guī)上的定性或處理依據(jù)，就很難對其進行輿論問責、行政問責，更不用說法律問責，成果的運用效力發(fā)揮在一定程度上受阻。

三、專項資金項目內(nèi)部審計存在主要問題的原因分析

（一）專業(yè)規(guī)范和制度構建不健全，具體實踐缺乏明確操作指引

財政專項資金項目內(nèi)部審計作為一種新型的內(nèi)部審計類型，開展的時間并不長，沒有現(xiàn)成的制度體系規(guī)范和明確的操作指引，尚處于“摸著石頭過河”的探索階段，現(xiàn)有的內(nèi)部審計形成的相對完善的工作方式方法也無法完全套用在政策跟蹤問效內(nèi)部審計上，更多的是在遵從現(xiàn)有內(nèi)部審計準則、單位內(nèi)部制度、項目資金管理和績效評價辦法的基礎上，進行探索性嘗試，內(nèi)部審計的質(zhì)量、效力和成果應用難免受到一定程度上的影響。

（二）人員的思維和知識體系不適應現(xiàn)代專項資金項目審計的要求

現(xiàn)有的專項資金項目內(nèi)部審計人員思維囿于傳統(tǒng)理念，習慣從財政財務的視角著手內(nèi)部審計，習慣從財務報表和資金流向上尋找內(nèi)部審計稽核關系，習慣憑經(jīng)驗、憑直覺檢索內(nèi)部審計證據(jù)和鏈條，缺乏創(chuàng)新意識和發(fā)散思維，不重視新知識、新技術的學習和應用，對宏觀政策的導向把控能力不足，不能發(fā)現(xiàn)宏觀政策與微觀市場活動間的內(nèi)在關聯(lián)關系，對宏觀政策的理解不深不透，不能尋因?qū)Ч?zhí)果索因，在知識體系構建上，距離橫向知識面廣、縱向?qū)I(yè)扎實度深的復合型人才培養(yǎng)還有一些距離。同時內(nèi)部審計技能的提升還不能順應大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等的時代新形勢，新技能、新方法的應用能力稍顯不足。

（三）技術層面的內(nèi)部審計要素還處于不健全不完備的狀態(tài)

從專項資金項目內(nèi)部審計技術層面的準備、實施和終結三個要素看，普遍存在要素不健全不完備的情況。首先，在內(nèi)部審計計劃立項和方案制定上，通常存在以審計通知書替代審計方案的情形，雖然通知書對被審計對象、時限、人員安排以及被審計單位資料準備與提報有所列示，但對審計重點、實施步驟和方法、成員分工對接模塊、風險評估及預案并未詳盡闡述。其次，在內(nèi)部審計取證上無從下手，專項資金項目內(nèi)部審計不同于以往的其他專項內(nèi)部審計，僅從財務視角搜集審計證據(jù)還遠遠不夠，它的審計證據(jù)“可能是相對抽象虛化的政策措施、主觀狀態(tài)、工作理念等精神層面的東西，審計人員對此就不習慣，甚至不知該如何取證，最終憑空想象主觀臆造證據(jù)（朱智鴻，2016）”。最后，內(nèi)部審計工作底稿缺乏規(guī)范性，受上述審計證據(jù)多樣性的影響，審計底稿可能是謄抄的數(shù)據(jù)資料，可能是被審計單位相關人員的訪談記錄，也可能是政策解讀及實施的資料羅列。凡此種種，非規(guī)范性、非程序化的內(nèi)部審計依據(jù)往往影響審計結論。

（四）內(nèi)部審計業(yè)績考核評價不明晰，問責機制不順暢

專項資金項目內(nèi)部審計的業(yè)績呈現(xiàn)形式不同于其他類型的傳統(tǒng)審計，傳統(tǒng)類型的內(nèi)部審計往往以問題為導向組織業(yè)務開展，業(yè)務大都可以通過量化的形式予以表現(xiàn)，如違紀違規(guī)使用或侵占挪用資金量，重點投建工程審減額、徇私舞弊追蹤排查線索等。而專項資金項目內(nèi)部審計業(yè)績通常以“提出建議、督促整改、恢復良治為工作目標，偏于內(nèi)涵建設和隱性業(yè)績（朱智鴻，2016）”，致使其業(yè)績考核評價不便于量化，難以明晰。相應的，問責機制要建立在問題量化明晰的基礎上才能予以搭建，由于專項資金項目責任主體虛化、問題抽象且承接關系隸屬復雜，所以很難將其責任歸咎于政策背景、落實環(huán)境的客觀制約上，還是業(yè)務執(zhí)行人員主觀的不作為、慢作為、亂作為上。加之內(nèi)部審計人員監(jiān)督職權和權利效力受限，對深層次的問責缺乏問責依據(jù)，導致機制搭建不順暢，從而進一步降低內(nèi)部審計的執(zhí)行力和權威性。

四、專項資金項目內(nèi)部審計的改進

（一）從傳統(tǒng)財務審計向現(xiàn)代績效審計轉(zhuǎn)軌

積極引導內(nèi)部審計人員轉(zhuǎn)變思維，將內(nèi)部審計習慣從財政財務視角的資金和賬簿審計中脫離出來，整合資金監(jiān)督與績效評價工作，向現(xiàn)代績效內(nèi)部審計轉(zhuǎn)軌。2020年4月27日，淄博市人力資源和社會保障局印發(fā)《專項資金管理和績效評價辦法》，正式將專項資金項目內(nèi)部審計與績效評價統(tǒng)籌起來，按照專項資金項目“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、預算結果有運用”的要求，配合紀檢監(jiān)察、財政部門、審計部門對專項資金使用情況實施全過程監(jiān)督和績效管理，監(jiān)督和績效評價的內(nèi)容不局限于資金收支、享受待遇資格、資金使用情況、項目追蹤問效和績效評估，并對專項資金項目實施動態(tài)管理制度，同時建立舉報制度，暢通舉報渠道，鼓勵社會監(jiān)督，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，真正實現(xiàn)了專項資金項目經(jīng)辦單位和個人不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，充分發(fā)揮了績效審計的重要作用。

（二）探索內(nèi)部審計成果新形式，推動內(nèi)部審計成果轉(zhuǎn)化

有意識地將專項資金項目內(nèi)部審計成果形式與其他傳統(tǒng)財務審計、專項審計、經(jīng)濟責任審計成果形式加以區(qū)別，不再拘泥于審計準則框架下的固有標準和模式，成果的形式包含但不限于人社政策落實情況報告、人社政策專項工作評議專報、專項資金項目工作自查報告、人社政策項目年度績效目標自評情況報告等。同時將各專項內(nèi)部審計報告按政策類型和業(yè)務歸口并入相關部門形成綜合性工作報告，用簡潔明了的語言客觀公正地敘述各專項資金項目實施以來取得的成果、存在的客觀問題和原因、整改措施和實施路徑、總結政策實施經(jīng)驗，將其內(nèi)部審計成果轉(zhuǎn)化為提升區(qū)域人社政策制定能力的軟實力，為后續(xù)配套人社政策的出臺提供了可靠、奏效的依據(jù)。

（三）發(fā)揮人力優(yōu)勢整合內(nèi)部審計組織資源，創(chuàng)新盤活審計方式方法

在專項資金項目內(nèi)部審計實施過程中，從整合組織資源的角度出發(fā)，科學合理配置內(nèi)部審計力量，提升內(nèi)部審計工作效能，適時把專項資金項目內(nèi)部審計與其他審計項目結合起來，形成常態(tài)化。在人力資源整合方面統(tǒng)籌考慮內(nèi)部審計項目組成人員的性格特征、專業(yè)教育背景、工作學習經(jīng)歷，在此基礎上科學劃分內(nèi)部審計小組，厘清職責分工，充分發(fā)揮團隊成員的協(xié)同作用，優(yōu)勢互補形成“1+1＞2”的審計成效。同時在對重要、緊迫的專項資金項目內(nèi)部審計上，積極引入第三方社會專業(yè)機構或本地、本領域?qū)＜覍W者的參與，借力外腦，依靠其智力支持實現(xiàn)內(nèi)部審計的深度挖潛，形成高質(zhì)量的內(nèi)部審計成果。在內(nèi)部審計方式方法創(chuàng)新上，充分利用大數(shù)據(jù)手段，利用信息數(shù) 據(jù)庫，通過前臺公示、后臺數(shù)據(jù)比對分析，按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實”的方法，追溯資金鏈，發(fā)現(xiàn)專項資金使用中可能存在的問題，為適應新業(yè)態(tài)、新形勢下專項資金項目內(nèi)部審計奠定堅實的技術基礎，實現(xiàn)“人、法、技”三者的有效統(tǒng)一，切實提升了專項資金項目內(nèi)部審計服務于政策治理的水平和能力。