周奇杰

（南京師范大學 江蘇南京 210023）

經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高、市場發(fā)育程度相對完善的江蘇省，高等教育的發(fā)展規(guī)模、整體水平和綜合實力穩(wěn)居全國前列?！笆濉遍_局以來，江蘇省在加快推進教育現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標的引領(lǐng)下，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展開啟了一個新的階段。江蘇省入選國家“雙一流大學”建設(shè)的高校有兩所，入選“雙一流學科”建設(shè)的高校有15所。一些行業(yè)特色學科和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)相關(guān)學科在國內(nèi)學科評估中的結(jié)果良好，展現(xiàn)了江蘇省地方高校的發(fā)展特色。目前，江蘇省有普通高校143所，獨立學院24所，普通高等教育在校生190.74萬人，毛入學率為57.5%。地方高校的經(jīng)費和資產(chǎn)規(guī)模不斷增加，95.5%以上的高校建立了新校區(qū)，形成了一大批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。2016年高等教育投入近540億元，占江蘇省教育總投入的22.46%。財政資金是實現(xiàn)國家各項職能的財力保證。隨著高等教育改革向縱深方向發(fā)展，國家對高等教育越來越重視，作為教育強省的江蘇省，高等教育的財政資金投入規(guī)模不斷增長，財政資金的投入效益受到了越來越多的關(guān)注。

一、江蘇省地方高校財政資金投入現(xiàn)狀

江蘇省省委省政府圍繞建設(shè)現(xiàn)代化教育強省、始終堅持教育優(yōu)先發(fā)展，按照國家和省政府的決策部署，努力拓展教育經(jīng)費來源渠道，深化江蘇省高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，推進內(nèi)部控制建設(shè)，不斷提高高校經(jīng)費投入保障水平，為江蘇省高等教育改革發(fā)展提供了堅實的財力保障。

（一）江蘇省高等教育投入保障水平穩(wěn)步提升

隨著江蘇省高等教育事業(yè)的發(fā)展，財政資金投入不斷增長。

從總量和結(jié)構(gòu)來看：教育經(jīng)費中財政性經(jīng)費的占比逐年提高，2018年，江蘇省地方教育經(jīng)費總投入2 827.64億元，比上年增長231.58億元，其中國家財政性教育經(jīng)費投入2 254.21億元，比上年增長7.63%。2017年江蘇省地方高等教育總投入553.97億元，比上年增長3.06%，其中，財政性教育經(jīng)費達322.6億元，占高等教育經(jīng)費總投入的58.2%，高于上年2.3個百分點，財政資金投入的主渠道作用進一步強化。從生均看：2017年高校生均教育支出達32 542元，比上年增加1 900元，增長6.2%，其中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費支出20 751元，比上年增加1 043元，增長5.3%。

（二）高等教育重點建設(shè)項目投入力度加大

2017年，江蘇省集中財力，聚焦重點項目建設(shè)，有力地保障了高峰學科建設(shè)、杰出人才培養(yǎng)、重大成果產(chǎn)出和創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)等重點任務(wù)。其中，高水平大學建設(shè)投入8.4億元，優(yōu)勢學科建設(shè)、品牌專業(yè)、協(xié)同創(chuàng)新和特聘教授等四大工程建設(shè)當年投入16.6億元，“十二五”以來已累計投入110億元，建成了一大批標志性成果。江蘇省15所高校被遴選進入國家“雙一流”建設(shè)單位。啟動實施江蘇省高水平大學建設(shè)工程，啟動建設(shè)資金50億元。遴選江蘇省高水平高職院校22所，立項建設(shè)230個高職高水平骨干專業(yè)。現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)專項資金6.4億元、師資隊伍建設(shè)專項資金4.1億元。中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金8.4億元，有力地促進了地方高校內(nèi)涵建設(shè)。另外，緊密圍繞國家教育扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，在高等教育階段，統(tǒng)籌中央資金等撥付學生資助經(jīng)費19.4億元，資助在校本?？粕脱芯可?6萬人次。發(fā)放各類國家助學貸款7億元，資助在校大學生10萬人。

二、江蘇省地方高校財政資金投入績效評價存在的問題

江蘇省對高等教育的發(fā)展愈加重視，高校的財政資金投入規(guī)模不斷增長，高校經(jīng)費中財政性經(jīng)費的占比逐年提高。但是在績效評價工作的不斷實踐中，出現(xiàn)了一些問題：

（一）缺乏重要的績效管理理念

長期以來，國家對公辦高校的財政經(jīng)費投入一般以規(guī)模大小，而不是以效益高低為價值取向，注重每年投入高等教育經(jīng)費的增加數(shù)量或增長速度，對高校的投資管理和支出績效不夠重視。高校在預(yù)算編制和執(zhí)行管理中更多地考慮資金的使用問題，重投入輕管理，沒有充分考慮資金的使用績效，更沒有建立起科學的績效評價制度，沒有形成全面預(yù)算績效管理理念。

（二）缺乏良好的績效評價基礎(chǔ)

一方面，財政資金投入產(chǎn)出績效的不確定性。高校的主要職能是立德樹人，注重人才培養(yǎng)、教師隊伍建設(shè)、學科建設(shè)、科學研究、國際合作以及社會服務(wù)，是對學生知識和技能的培養(yǎng)，學生畢業(yè)后從事科學研究工作或服務(wù)于社會，這種產(chǎn)出具有滯后性，也難以度量。

另一方面，高校本身的辦學層次和教育質(zhì)量水平的不確定性。在學校投入和建設(shè)方面，不同的高校在基礎(chǔ)設(shè)施、學科專業(yè)、師資隊伍等軟硬件方面存在很大差異，不同高校在財政資金投入上也有很大差別，所以高校對產(chǎn)出的度量具有模糊性和不確定性，給財政資金投入績效評價工作帶來了一定的困擾。

（三）缺乏科學的績效評價體系

高校績效產(chǎn)出的綜合影響因素有很多，目前江蘇省已有的財政專項資金績效評價指標，不能很好地滿足財政資金投入績效評價的需要，指標的選擇過分依賴成果的層次及數(shù)量。在高等教育的發(fā)展過程中，作為一個立德樹人的教育主體，面對的個體是學生，在產(chǎn)出過程中很難進行簡單的評價，很多指標難以量化，而現(xiàn)有的評價模式主要依靠定性分析，對定量指標的選擇相對較少，存在指標選擇上的不均衡性。目前，江蘇省還沒有建立起完善的高校財政資金投入績效評價體系。

（四）缺乏可行的績效評價機制

目前江蘇省地方高校財政資金投入績效評價以自評和官方評價為主，可能存在評價角色的重疊，評價結(jié)果常出現(xiàn)標準不一致的情況，評價結(jié)果的獨立性受到了影響，缺乏合理客觀的績效評價機制。此外，缺乏社會第三方評價。第三方評價機構(gòu)往往擁有專業(yè)的評估人才及評估技術(shù)，缺乏專業(yè)機構(gòu)的介入，難以客觀回應(yīng)社會關(guān)切，體現(xiàn)財政資金投入的效益性。

三、完善江蘇省地方高校財政資金投入績效評價的政策建議

黨的十九大報告中指出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，給財政支出管理提出了新要求。隨著高等教育投入后“4%”時代的到來，教育經(jīng)費投入逐步增多，資金使用的自主權(quán)逐步下放，教育經(jīng)費的監(jiān)管力度逐步加大，在政府預(yù)決算公開、預(yù)算績效管理不斷加強的背景下，改革完善江蘇省地方高校財政資金投入體制機制，全面實施績效管理，提高財政教育經(jīng)費的使用效率，改革和完善財政教育支出管理，提高地方高校財政資金使用績效，是政府、高校和社會關(guān)注的焦點。

（一）政府加大績效評價宣傳，創(chuàng)建績效評價管理基礎(chǔ)

江蘇省地方高校實行績效評價制度應(yīng)由省級政府主管部門組織實施，既可以發(fā)揮財政資金投入的導向作用，也可以引導高校加大內(nèi)涵建設(shè)投入，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，高等教育財政撥款制度正在逐漸合理化推進，越來越多的項目在立項或者申報階段就要求提供績效目標，在項目結(jié)項時也開始注重績效目標是否實現(xiàn)。但也存在同一經(jīng)費來源渠道對于經(jīng)費績效有不同表述的問題，對于政府部門項目的結(jié)項考核無法使用同一套標準去衡量項目的績效。就這一問題，無論是管理方還是經(jīng)費來源渠道，都應(yīng)當確定部門預(yù)算績效管理職責，加大對績效管理理念的宣傳，加強績效評價執(zhí)行力度，通過宣傳，形成自上而下的全行業(yè)績效管理理念，制定高校財政資金投入績效評價考核管理辦法，實現(xiàn)財政專項資金撥款與地方高?？冃Э己藪煦^。通過自上而下的績效管理、績效評價考核體系，發(fā)揮財政資金的導向激勵作用，引導高校負責人關(guān)注高校立德樹人目標的實現(xiàn)，在高校領(lǐng)域形成良好的績效管理、績效評價理念，促進高?？冃Ч芾硭劫|(zhì)的提升。

高校財政資金投入績效評價工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各職能管理部門做好充分的績效管理基礎(chǔ)工作，高等教育辦學理念、地區(qū)差異、師資隊伍結(jié)構(gòu)、管理層知識結(jié)構(gòu)等的不同都對財政資金投入績效管理工作提出了不同的要求，不能使用同一套指標或者同一種模式去評價不同來源渠道的財政資金，使用同一種標準也有失公允。因此，高校管理部門、財務(wù)部門必須建立一整套高校財政資金投入績效指標考核評價體系。參評高校要圍繞績效目標的要求來收集數(shù)據(jù)，從高校提供的準公共產(chǎn)品——高等教育的投入、產(chǎn)出以及人才培養(yǎng)、教師隊伍建設(shè)、學科建設(shè)、科學研究、國際合作以及社會服務(wù)等評價指標方面收集近五年的動態(tài)數(shù)據(jù)，逐級匯總形成總的數(shù)據(jù)庫，為財政資金投入績效評價工作提供真實有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）建立績效評價制度，對接全面預(yù)算績效管理

實行績效評價，通過競爭的方式解決高等教育辦學活力和投資效益之間的問題，體現(xiàn)了新時代江蘇省高等教育投入機制改革的新理念。目前江蘇省地方高校財政資金投入績效評價工作還處于探索階段，在全面推行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，在全社會全面實施預(yù)算績效管理的背景下，江蘇省地方高校財政資金投入的績效評價工作更要走在前列，貫徹執(zhí)行《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》《省教育廳關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的通知》等文件精神，政府部門在績效管理的基礎(chǔ)上應(yīng)加強對績效評價工作的重視，建立科學規(guī)范的績效評價制度，明確相關(guān)的主體，通過對績效目標的動態(tài)監(jiān)測來實現(xiàn)“誰支出、誰負責”的項目績效評價，以績效評價為契機，建立起以績效管理為核心的高校財政資金管理新體系新制度，逐步實現(xiàn)從投入管理向績效管理的轉(zhuǎn)變。

以政府為主導，盡快建立江蘇省地方高校財政資金投入績效評價制度，以五年為一個周期，定期實施評價或每年評價前五年的財政資金投入產(chǎn)出績效，通過建立績效評價的長效機制，促進高校轉(zhuǎn)變重投入輕績效的現(xiàn)狀，制定以績效為導向的高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進高校健康快速發(fā)展。

（三）注重評價結(jié)果應(yīng)用，改革完善績效撥款制度

江蘇省地方高校實施財政資金投入績效評價制度，是對江蘇省地方高校財政資金投入產(chǎn)出情況客觀公正的評價，應(yīng)該堅持問題導向，各高校圍繞績效評價結(jié)果形成總結(jié)報告，建立績效管理激勵機制，找出財政資金支出全過程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，有針對性地完善內(nèi)部績效管理工作。在實施江蘇省地方高校財政資金投入績效評價制度的基礎(chǔ)上，引入競爭機制，探索建立績效撥款制度。在學習和借鑒國內(nèi)外高校實施績效撥款制度的基礎(chǔ)上，改革完善江蘇省地方高校財政撥款制度。

省政府教育、財政主管部門要重視績效評價結(jié)果的應(yīng)用，在充分尊重高校辦學自主權(quán)和學校自身特色的同時，通過績效評價考核結(jié)果，在績效評價的基礎(chǔ)上動態(tài)調(diào)整財政資金的投入方式、方向及金額，將財政資金分配到最需要的地方，形成“用錢必問效，無效必問責”的約束機制，更好地發(fā)揮財政資金的引導作用。

（四）引入社會評價機構(gòu)，建立科學公正的考核體系

在評價機制上，應(yīng)引入相對獨立的有資質(zhì)的社會第三方評價機構(gòu)，跳出原有的領(lǐng)導專家打分、各高?；ピu、省里抽查等模式，站在一個更加客觀公正的角度看待江蘇省地方高校財政資金投入產(chǎn)出績效情況，建立一套評價指標合理、評價體系科學、評價方法公正的地方高校財政資金投入績效評價體系，引導財政資金更好地助力地方高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展，為后續(xù)探索建立績效撥款制度，改革完善江蘇省地方高校財政撥款制度提供切實可行的政策建議和決策參考，從而形成高校評價與外部評價相結(jié)合、自我監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機制，對于規(guī)范高校財政資金的管理和使用、提高財政資金使用效益、有效推進高校加強內(nèi)涵建設(shè)、提高質(zhì)量效益、推動高?？茖W發(fā)展都有著十分積極的影響。

綜上，本文梳理了目前江蘇省地方高校財政資金投入績效評價現(xiàn)狀。在全面實施預(yù)算績效管理的背景下，對高校財政資金投入績效進行合理、客觀的評價是管理部門的重點關(guān)注對象，本文的研究可以為相關(guān)主管部門改革完善地方高校財政資金投入績效評價工作提供理論依據(jù)和決策參考。