張 游，夏夕雯，曹 倩，王 偉，何 君

(1.水發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，濟(jì)南 250100；2.山東省調(diào)水工程運(yùn)行維護(hù)中心，濟(jì)南 250100)

“河長制”是一種創(chuàng)新型的河湖管護(hù)制度[1]，2016年底以來，全國各地積極推行河長制[2]，以突出問題為導(dǎo)向，以水質(zhì)提升為核心目標(biāo)，在水安全保障、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)和河湖整治等方面取得了顯著的成效。

輸水渠道因與自然河道同作為水資源的重要載體，也納入了“河長制”管理體系，但二者又有著明顯的差別。輸水渠道相比于自然河道是后天經(jīng)過人工挖鑿出來的，主要功能是調(diào)配水資源。公眾對“渠長制”的整體認(rèn)知不足，機(jī)械地套用“河長制”的管理手段，對“渠長制”工作的順利開展和落實(shí)不利。基于此，本文擬通過總結(jié)山東省膠東調(diào)水工程綜合整治方案提出的背景和經(jīng)過，結(jié)合輸水渠道典型案例具體表現(xiàn)和存在的問題，對比自然河道“河長制”管護(hù)模式，提出“渠長制”側(cè)重工作方向和實(shí)施途徑，為后續(xù)工作開展提供借鑒和參考。

1 膠東調(diào)水工程概況及特點(diǎn)

膠東調(diào)水工程是承擔(dān)向膠東地區(qū)及沿線供水任務(wù)，緩解水資源供需矛盾的戰(zhàn)略性水利基礎(chǔ)設(shè)施，途經(jīng)六市20個(gè)縣(市、區(qū))，是一個(gè)點(diǎn)、線結(jié)合，星羅棋布的工程[3]。它以輸水明渠為主干，配以提水泵站、節(jié)制閘、輸水管線、渡槽、倒虹吸、分水口，將長江黃河水輸送到膠東地區(qū)。膠東調(diào)水輸水明渠也有自身的特點(diǎn)，一是明渠段里程長且大多為人工新辟，沿用自然河段極少。膠東調(diào)水工程明渠段總長 413 km，其中新辟人工渠道372 km，沿用自然河道41 km。二是渠道水源以調(diào)引客水為主，少有天然徑流。輸水明渠以黃河水和長江水雙水源綜合調(diào)配，以黃河水為主要水源。三是輸水流量大，供水保障率要求高。膠東調(diào)水工程引黃濟(jì)青段輸水流量為23.5～38.5 m3/s，宋莊分水閘至黃水河泵站段輸水流量為12.6～22 m3/s，是膠東地區(qū)“生命之渠”，是青煙威濰膠東四市供水的保障。工程地理位置見圖1。

圖1 膠東調(diào)水工程Fig.1 Jiaodong water diversion project

2 輸水渠道管護(hù)現(xiàn)狀與問題

2.1 管護(hù)依據(jù)及范圍

《山東省膠東調(diào)水條例》(以下簡稱“《條例》”)于2011年11月25日公布，自2012年3月1日起施行，成為了膠東調(diào)水工程最重要的管護(hù)依據(jù)[4]?！稐l例》確定了膠東調(diào)水工程管理范圍和保護(hù)范圍，明確了范圍內(nèi)禁止和限制從事的行為，就工程管理、水質(zhì)保護(hù)、水量調(diào)配、監(jiān)督保障等活動(dòng)提出了指導(dǎo)意見。

2.2 管護(hù)體制概況

“渠長制”未施行前，山東省膠東調(diào)水局為膠東調(diào)水工程的責(zé)任主體和落實(shí)單位，實(shí)施膠東調(diào)水工程的保護(hù)、管理和運(yùn)行。

山東省膠東調(diào)水局前身是山東省引黃濟(jì)青工程管理局。2004年省編委明確山東省引黃濟(jì)青工程管理局承擔(dān)膠東地區(qū)引黃調(diào)水工程建設(shè)管理職責(zé)，并受省政府委托，承擔(dān)膠東地區(qū)引黃調(diào)水工程的項(xiàng)目法人職責(zé)。2006年年初，省編委下文將山東省引黃濟(jì)青工程管理局更名為 “山東省膠東調(diào)水局”。

山東省膠東調(diào)水局實(shí)現(xiàn)“三線垂直管理體制”，下設(shè)濱州、東營、濰坊、青島、煙臺(tái)、威海6個(gè)分局，分局以下有13個(gè)管理處(站)，對工程實(shí)施有效管理。組織架構(gòu)見圖2。

圖2 膠東調(diào)水局組織架構(gòu)Fig.2 Organizational structure of Jiaodong water diversion bureau

2.3 存在的主要問題

輸水渠道管護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同行政區(qū)域和多行業(yè)部門，極易造成條塊分割、協(xié)調(diào)困難的被動(dòng)局面，存在一些管護(hù)難題。

(1)水資源配置方面。一是水資源供需矛盾突出，增加了管護(hù)難度，膠東調(diào)水工程原設(shè)計(jì)輸水天數(shù)僅為91 d，現(xiàn)狀全年365 d超負(fù)荷運(yùn)行，卻仍無法同時(shí)滿足青島、煙臺(tái)、濰坊、威海四市用水需求；小清河分洪道子槽以上段輸水能力為88 m3/s，以下段為 35 m3/s，子槽以下渠段輸水能力達(dá)不到原設(shè)計(jì)要求，已成為向膠東地區(qū)調(diào)水的瓶頸。二是上游渠段沿線地區(qū)存在個(gè)人擅自引水、提水等破壞正常調(diào)水秩序的活動(dòng)，造成下游地區(qū)供水水量不足。

(2)水域岸線方面。一是歷史遺留問題較多，土地所有權(quán)存在不少糾紛，小清河子槽段、吳溝河段、渠首沉沙池及博興渠段、曹家莊渠段、雙山河渠段仍未完成確權(quán)劃界，為水域岸線管理帶來一定難度。二是工程沿線仍存在少量違法建筑和違法活動(dòng)，造成岸線亂占濫用，對渠道輸水安全、水系生態(tài)安全等造成影響。

(3)工程運(yùn)行管理方面。一是自動(dòng)化程度較低，信息化調(diào)度系統(tǒng)尚未建成，監(jiān)測監(jiān)控覆蓋不全，日常管理維護(hù)以巡查為主，總體效率較低。二是部分渠段襯砌工程、跨渠橋梁、閘門、啟閉設(shè)備、機(jī)電設(shè)備、閥門、管理房、管理道路、控制室等存在安全隱患，影響輸水安全。

(4)水質(zhì)保護(hù)方面。一是沿線保護(hù)范圍內(nèi)仍存在污染風(fēng)險(xiǎn)源，部分工廠、養(yǎng)殖場距離渠道較近，產(chǎn)生廢棄物易造成水體污染。二是防護(hù)工程不完善，部分渠段未設(shè)置防護(hù)網(wǎng)，人為干擾較為頻繁，特別是在管理和保護(hù)范圍內(nèi)堆放垃圾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，存在水污染風(fēng)險(xiǎn)。

(5)水生態(tài)方面。工程沿線普遍存在防護(hù)林帶單薄，甚至缺失的問題，不能形成有效連續(xù)的生態(tài)防護(hù)效益；樹種單一，抗性較差，遇到病害、蟲害等災(zāi)害時(shí)傳播較快，難以控制。

(6)執(zhí)法監(jiān)管方面。渠道的管保涉及多個(gè)部門，存在職能交叉、職責(zé)不清、多頭管理等現(xiàn)象，加上跨行政區(qū)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全，部門間、行業(yè)間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌機(jī)制，在形成執(zhí)法監(jiān)管合力方面需進(jìn)一步加強(qiáng)。

3 “渠長制”目標(biāo)與措施體系

積極推行“渠長制”， 以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)治理保護(hù)，落實(shí)各級政府主體責(zé)任，讓政府由參與方轉(zhuǎn)變升級為主導(dǎo)方，借助更有力的行政力量，協(xié)調(diào)整合各相關(guān)部門，全面落實(shí)膠東調(diào)水工程的管護(hù)方案，并切實(shí)提高管護(hù)工作的質(zhì)量和效率。

3.1 保護(hù)目標(biāo)

立足膠東調(diào)水工程實(shí)際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，圍繞六大任務(wù)，解決好膠東調(diào)水輸水渠道管理保護(hù)的突出問題；優(yōu)化水資源配置方案，布局輸水工程建設(shè)，規(guī)范調(diào)水秩序；完成確權(quán)劃界工作，杜絕違法建筑和違法活動(dòng)；建立起管理科學(xué)、運(yùn)營高效、職能清晰、權(quán)責(zé)明確的工程運(yùn)行管理體制，保障調(diào)水平穩(wěn)運(yùn)行；渠道保護(hù)范圍內(nèi)污染源得到有效治理，全線布設(shè)防護(hù)網(wǎng)，提升應(yīng)急管理能力，確保水質(zhì)安全；鞏固水系生態(tài)建設(shè)成果，推進(jìn)沿渠大生態(tài)帶工程建設(shè)；執(zhí)法監(jiān)管工作更加科學(xué)化、規(guī)范化、制度化、程序化；力爭把膠東調(diào)水工程打造成城鄉(xiāng)用水保障要道、經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈通道、水生態(tài)景觀干道。

3.2 重點(diǎn)措施

(1)針對水資源供需矛盾問題，加速推進(jìn)膠東調(diào)水改擴(kuò)建工程建設(shè)，提升小清河分洪道子槽以下渠段輸水能力，并實(shí)現(xiàn)與南水北調(diào)、黃水東調(diào)等長距離輸水工程的聯(lián)合調(diào)度，多措并舉保障膠東地區(qū)生活、工業(yè)用水。關(guān)于維護(hù)正常調(diào)水秩序，計(jì)劃由各級“渠長”會(huì)同相關(guān)政府部門聯(lián)合制定水量分配方案，并嚴(yán)格執(zhí)行，禁止任何單位和個(gè)人擅自引水、提水。

(2)關(guān)于土地糾紛問題，充分發(fā)揮地方政府行政力量，由“渠長”牽頭解決歷史遺留問題，并組織國土部門重新對渠道管理范圍現(xiàn)場勘定，全面完成確權(quán)劃界工作。此外，組織開展“清四亂”專項(xiàng)整治行動(dòng)，清理整治水域岸線突出問題，各級“渠長”對違法建筑以及違法活動(dòng)逐一登記造冊，建立問題清單，開展清理整治。

(3)為提高工程運(yùn)行管理水平，“渠長”應(yīng)整合各部門資源，優(yōu)化監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施布局，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測信息共享，建成一套先進(jìn)、可靠、實(shí)用的現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，隨時(shí)掌握渠道現(xiàn)狀，為膠東調(diào)水運(yùn)行調(diào)度提供技術(shù)支撐。針對調(diào)水工程安全生產(chǎn)隱患問題，各級“渠長”盡快展開排查治理工作，推進(jìn)配套設(shè)施建設(shè)。

(4)保護(hù)渠道水質(zhì)安全的措施有兩點(diǎn)，一是全面整治沿線污染源，由“渠長”協(xié)同環(huán)保部門關(guān)停、搬遷、治理污染性企業(yè)，構(gòu)筑環(huán)境安全底線。二是關(guān)閉污染入渠通道，全線布設(shè)防護(hù)網(wǎng)，提升水污染風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急能力，由 “渠長” 制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并上報(bào)縣級以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，通過提高預(yù)警能力和突發(fā)事件的應(yīng)急能力，保障輸水水質(zhì)安全。

(5)水生態(tài)方面，“渠長”牽頭會(huì)同林業(yè)行政主管部門和水行政主管部門，共同推進(jìn)輸水渠道保護(hù)范圍內(nèi)生態(tài)防護(hù)林帶建設(shè)。在現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，優(yōu)化各渠段防護(hù)林帶植被配置，以鄉(xiāng)土樹種、常綠小灌木或草皮為主，營造灌草緩沖帶，完善防護(hù)體系，推進(jìn)沿渠大生態(tài)帶工程建設(shè)。

(6)加強(qiáng)各部門溝通聯(lián)系，落實(shí)各部門責(zé)任，在“渠長”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，充分發(fā)揮各部門涉水行政執(zhí)法職能，健全完善執(zhí)法監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期組織開展聯(lián)合督導(dǎo)和執(zhí)法檢查[5]，將單純依靠勸說的工作模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯裾f、強(qiáng)制執(zhí)行與聯(lián)動(dòng)威懾并舉的工作模式，使執(zhí)法監(jiān)管工作更具效力[6]。

4 “渠長制”特點(diǎn)分析

“渠長制”作為“河長制”的延伸，二者有著相近的內(nèi)涵和工作思路，以黨政一把手為河(渠)長，明確和落實(shí)了地方各級黨委政府的責(zé)任體系，由河(渠)長協(xié)調(diào)解決工作中出現(xiàn)的交叉式問題。

但是，由于輸水渠道和自然河道的差異性，“渠長制”和“河長制”也有著很大的不同。自然河道主要面臨的是非法排污、河湖岸線被侵占等問題，“河長制”的保護(hù)目標(biāo)在于流域綜合治理，嚴(yán)格控制入河排污總量、集中治理點(diǎn)源和面源污染，更側(cè)重生態(tài)調(diào)節(jié)與自然恢復(fù)，維護(hù)生態(tài)健康，最終實(shí)現(xiàn)河暢水清岸綠景美的愿景；而輸水渠道面臨的主要難題在于輸水保證率要求高、工程運(yùn)行管理復(fù)雜，“渠長制”的保護(hù)目標(biāo)在于建立高效運(yùn)行管理機(jī)制，做好水源地保護(hù)、水污染風(fēng)險(xiǎn)事故防范，維持好調(diào)用水秩序，最終實(shí)現(xiàn)保質(zhì)保量供水。

有別于“河長制”中水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水系生態(tài)建設(shè)和執(zhí)法監(jiān)管等六大任務(wù)[7]，“渠長制”應(yīng)從水資源配置、水域岸線、工程運(yùn)行管理、水質(zhì)保護(hù)、水生態(tài)、執(zhí)法監(jiān)管六方面出發(fā)，對現(xiàn)狀進(jìn)行全面梳理，分析輸水渠道存在的主要問題，并查找問題產(chǎn)生的原因(表1)。結(jié)合渠道治理與保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，參照現(xiàn)有規(guī)劃和方案確定的目標(biāo)及相關(guān)控制性指標(biāo)，確定治理保護(hù)的總體目標(biāo)和控制性指標(biāo)，并分解落實(shí)到各區(qū)段，同時(shí)以問題為導(dǎo)向，確定治理與保護(hù)的主要任務(wù)。根據(jù)治理與保護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)要求，從治理和管控兩方面入手，因地制宜，提出治理與保護(hù)的對策措施，擬定實(shí)施計(jì)劃安排，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，落實(shí)責(zé)任分工[8]。

表1 基于“渠長制”輸水渠道管護(hù)模式Tab.1 Management and protection mode of water conveyance channel based on “Channel Commander System”

5 “渠長制”效果分析

膠東調(diào)水工程實(shí)行“渠長制”以來，發(fā)生了一系列積極變化。一是實(shí)現(xiàn)“渠長”全覆蓋，集中管理考核。膠東調(diào)水工程共計(jì)設(shè)置省級“渠長”1名、市級“渠長”6名、縣級“渠長”20名、鄉(xiāng)級“渠長”73名、村級“渠長”575名，逐級落實(shí)日常管護(hù)工作。二是政府介入，更具約束力?！扒L”參與輸水渠道運(yùn)行管理，能有效杜絕擅自引水、提水活動(dòng)，保障輸水渠道有序平穩(wěn)運(yùn)行，膠東調(diào)水工程于2018-2019年度，累計(jì)調(diào)水5.91 億m3，圓滿完成膠東四市年度調(diào)配水任務(wù)。三是各界力量注入，治理力度加大。開展“四亂”問題整治164處，整治各類違章建筑和違法活動(dòng)占地共計(jì)3 977 m2，封堵混合排水口11處。四是納入信息系統(tǒng)統(tǒng)一管理，管護(hù)合力增強(qiáng)。信息平臺(tái)自動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)測雨水工情、突發(fā)事故和違法違規(guī)活動(dòng)，與多個(gè)行業(yè)部門共享信息資源，健全完善了執(zhí)法監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機(jī)制。五是強(qiáng)化宣傳促提升，全民管護(hù)意識(shí)提高。膠東調(diào)水沿線重要工程點(diǎn)共布設(shè)宣傳指示牌21塊，微信公眾號關(guān)注人數(shù)過萬，“渠長制”充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量，公眾通過監(jiān)督投訴參與到渠道管護(hù)工作中。

政策性弱、無序取水、管護(hù)低效、監(jiān)管乏力是輸水渠道面臨的共性問題，“渠長制” 作為創(chuàng)新型制度，能滿足輸水渠道管護(hù)的普遍需求，效果顯著，優(yōu)勢明顯。

6 結(jié) 語

膠東調(diào)水工程的實(shí)踐證明，“渠長制”的引入為輸水渠道的管護(hù)注入了強(qiáng)勁的行政力量，將保質(zhì)保量供水嵌入到沿線各級政府的責(zé)任義務(wù)中，為解決區(qū)域歷史遺留問題提供了可能。“渠長制”不僅豐富了渠道的功能內(nèi)涵，由單純的輸水功能到與生態(tài)功能、社會(huì)功能的集成，而且規(guī)范了管護(hù)方式，從簡單的上級巡管到上下聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)格化管護(hù)。將“渠長制”責(zé)任落到實(shí)處，必能切實(shí)提高輸水渠道管護(hù)的質(zhì)量與效率。