吳依楠

(武漢大學(xué) 湖北 武漢 430000)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長水平舉世矚目，與之同樣成為焦點(diǎn)的還有環(huán)境問題。在環(huán)境質(zhì)量關(guān)注度上升的同時(shí)，政府的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與投入也隨之增強(qiáng)：2019年全國一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保支出達(dá)到7444億元，同比增長18.2%，足可見國家層面對(duì)于環(huán)境治理的重視與決心。環(huán)境治理工作作為政府公共服務(wù)投入組成的一部分，具有鮮明的地域差異性，治理環(huán)境的過程中勢(shì)必需要地方政府的參與。而在我國目前的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府面臨著“財(cái)權(quán)小、事權(quán)大”的矛盾狀態(tài)，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)相關(guān)缺口。

陳思霞等(2014)[1]發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)能夠給予地方政府更高的決策自主性，并且地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)表現(xiàn)出重基建，輕民生的共性。在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府的環(huán)境治理態(tài)度也同樣受到影響，Oates(2000)[2]提出的環(huán)境聯(lián)邦主義最初從財(cái)政分權(quán)的角度分析環(huán)境保護(hù)問題,他認(rèn)為應(yīng)根據(jù)污染物的不同特性區(qū)分中央和地方政府的責(zé)任。

除了對(duì)中央和地方政府環(huán)境治理效率的研究之外，許多學(xué)者針對(duì)財(cái)政分權(quán)制度本身與環(huán)境問題的關(guān)系展開了大量研究。西格曼(Sigman,2007)[3]利用全球面板數(shù)據(jù)考察了財(cái)政分權(quán)與水污染關(guān)系，結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)度的提高將促進(jìn)水污染的加速。譚志雄(2015)[4]利用環(huán)境投入產(chǎn)出模型研究驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染負(fù)面影響效應(yīng)。劉建明(2015)[5]在研究中加入了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響因素，通過對(duì)全國272個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，同樣發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)程度與環(huán)境污染正向相關(guān)。

在財(cái)政分權(quán)的制度背景下，轉(zhuǎn)移支付作為緩解各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的調(diào)節(jié)手段，其對(duì)地方政府行為的影響效應(yīng)也受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，針對(duì)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)力均等化(王瑞民，2017)[6]、轉(zhuǎn)移支付與公共品供給(李永友，2017)[7]，以及關(guān)于不同類型的轉(zhuǎn)移支付的效用差異(尹振東，2016)[8]等的研究在近幾年呈上升趨勢(shì)，而針對(duì)轉(zhuǎn)移支付與環(huán)境問題的研究相對(duì)而言較少：劉炯(2015)[9]利用東部六省的46個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付是否對(duì)對(duì)地方政府治理環(huán)境有激勵(lì)作用，結(jié)果顯示不同的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付模式效應(yīng)各異。

從上述文獻(xiàn)綜述中可以看到，學(xué)者們對(duì)這一領(lǐng)域的研究多關(guān)注于政府職能以及財(cái)政分權(quán)體制，而對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系的研究相對(duì)還較少。因此這一塊內(nèi)容仍有很大的研究空間。本文針對(duì)轉(zhuǎn)移支付與地方環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系展開研究，定向分析轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方的環(huán)境治理工作是否有促進(jìn)或抑制作用，進(jìn)而針對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度與政策嘗試提出相關(guān)改進(jìn)與完善意見。

二、轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方環(huán)境保護(hù)影響的實(shí)證分析

(一)模型設(shè)定與指標(biāo)選取

1.模型設(shè)定

為了檢驗(yàn)轉(zhuǎn)移支付對(duì)環(huán)境保護(hù)的直接影響效應(yīng)，本文設(shè)定基準(zhǔn)回歸模型

Polit=αit+λ1Tit+βXit+εit

其中i和t分別表示省市與年份，Polit為被解釋變量，代表i省市t年的環(huán)境污染水平，以各省市歷年的人均三廢排放數(shù)據(jù)來衡量之，分別為人均廢水排放量(噸/人)，人均廢氣排放量(萬標(biāo)立方米/人)，人均固體廢棄物產(chǎn)生量(噸/人，以下簡稱“固廢”)。這三者的水平越低，即代表該地的環(huán)境保護(hù)工作越好。Tit為主要解釋變量，即各地歷年的轉(zhuǎn)移支付水平，本文分別采用中央補(bǔ)助與地方GDP的比值、地方財(cái)政支出與地方財(cái)政收入的差額與地方GDP的比值兩種口徑進(jìn)行考察。Xit代表其他解釋變量，最主要的包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平Lngdp(各地人均GDP(元/人))；外商投資水平Fi(當(dāng)?shù)剡M(jìn)口貿(mào)易總額的GDP占比)；財(cái)政分權(quán)程度Lnfd，(人均地方財(cái)政支出/人均全國財(cái)政支出)；城市化水平C(各地非農(nóng)人口/總?cè)丝?。

2.數(shù)據(jù)來源

本文主要的數(shù)據(jù)獲取來源為歷年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》、《中國環(huán)境年鑒》，以及中國統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。為了保證各省數(shù)據(jù)的連貫性，本文所用數(shù)據(jù)年份跨度為1999年-2019年。

3.基準(zhǔn)回歸分析

本文首先考查包含稅收返還的中央補(bǔ)助對(duì)地方環(huán)境保護(hù)情況的總體影響，在通過豪斯曼檢驗(yàn)判斷回歸模型應(yīng)選擇固定效應(yīng)或是隨機(jī)效應(yīng)模型之后，得到基準(zhǔn)回歸分析結(jié)果如下表所示。

可以看到主要解釋變量T1，即轉(zhuǎn)移支付水平，與當(dāng)?shù)毓I(yè)廢水、廢氣排放量和工業(yè)固廢生產(chǎn)量呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系，這反映了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方廢水、廢氣與固廢的治理效果有負(fù)面影響，即中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付水平越高，越不利于當(dāng)?shù)厝龔U污染物的治理。地方政府對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政激勵(lì)，會(huì)更傾向于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，而忽視環(huán)境保護(hù)甚至以犧牲環(huán)境為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代價(jià)，“公地悲劇”的情況在我國確實(shí)存在。

從其他控制變量的系數(shù)來看，首先地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lngdp)與三個(gè)污染指標(biāo)都顯示出顯著的正相關(guān)關(guān)系，這也應(yīng)證了我國尚處于環(huán)境庫茲涅茨曲線的前半部分的研究成果。財(cái)政分權(quán)程度(fd)同樣表現(xiàn)出對(duì)三個(gè)指標(biāo)顯著的正面影響效應(yīng)，可見分權(quán)水平的提高無利于地區(qū)環(huán)境治理。城市化程度(urban)在不同顯著水平上對(duì)污染指標(biāo)有正向效應(yīng)，意味著目前而言，城市化水平越高，地區(qū)環(huán)境污染越嚴(yán)重，這一結(jié)論與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響效應(yīng)也是相符的。最后外商投資水平與廢水、廢氣的排放之間都存在顯著負(fù)相關(guān)水平，由此可見外商投資帶來的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的正面影響要大于其負(fù)面影響，“污染天堂”的現(xiàn)象并未在我國出現(xiàn)。

表 基準(zhǔn)回歸分析

三、結(jié)論與建議

本文針對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付水平與地方環(huán)境保護(hù)情況的影響效應(yīng)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)地方轉(zhuǎn)移支付水平在總體上與地區(qū)三廢污染的排放量或生產(chǎn)量均顯著正相關(guān)。根據(jù)上述結(jié)論，本文就中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度與各地的環(huán)境治理情況提出以下幾點(diǎn)建議：

(一)細(xì)化轉(zhuǎn)移支付要求，加強(qiáng)政府支出監(jiān)管

本文發(fā)現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方環(huán)境治理總體上呈顯著的負(fù)面影響，推測(cè)這是由于地方政府不愿將轉(zhuǎn)移支付用于對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)沒有太大作用的節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目所導(dǎo)致的。而我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系中，一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中并沒有專門針對(duì)環(huán)境保護(hù)提供的資金。

因此建議在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，加大環(huán)境治理的資金比重，并針對(duì)地方財(cái)政支出項(xiàng)目的落實(shí)情況加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)環(huán)保項(xiàng)目從審批到執(zhí)行的全程加強(qiáng)調(diào)控，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用的透明度，防止地方政府打著治理環(huán)境的幌子而在最后把資金投入到其他項(xiàng)目的情況發(fā)生。對(duì)于主動(dòng)治理積極性低下及治理效果不理想的省市，相應(yīng)的削減稅收返還及資金性轉(zhuǎn)移支付在GDP中的比重。

除了上述強(qiáng)制性、懲罰性的監(jiān)管措施之外，同樣建議通過獎(jiǎng)勵(lì)性財(cái)政措施激勵(lì)地方重視地方的環(huán)境治理，具體措施如針對(duì)當(dāng)年環(huán)境治理達(dá)標(biāo)的省市，次年的轉(zhuǎn)移支付中增加相應(yīng)的環(huán)境專項(xiàng)資金，以期達(dá)到地方政府為了爭(zhēng)取更多的資金而主動(dòng)、自發(fā)的加強(qiáng)自身環(huán)境治理的目標(biāo)。

(二)完善考評(píng)機(jī)制，引導(dǎo)政府決策

本文發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付會(huì)通過經(jīng)濟(jì)增長來影響地區(qū)的環(huán)境治理，究其根源，我國單純地以GDP作為政績考核標(biāo)準(zhǔn)是根本原因之一。由于GDP競(jìng)爭(zhēng)與晉升激勵(lì)機(jī)制中以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要指標(biāo)，而環(huán)境治理等公共服務(wù)的長周期、弱經(jīng)濟(jì)效益等的特點(diǎn)使得政府官員從客觀上與主觀上均缺乏治理本地環(huán)境的動(dòng)力。

因此建議完善對(duì)政府官員的政績考評(píng)機(jī)制，在其中加入包括環(huán)境治理在內(nèi)的社會(huì)公共服務(wù)水平一項(xiàng)，將各省市歷年的環(huán)境問題及處理情況納入官員考核體系中，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，從而鼓勵(lì)地方政府在制定財(cái)政決策時(shí)重視環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的供給，而不是一味地追求地區(qū)GDP增速。

同時(shí)對(duì)于一些地區(qū)的“公地悲劇”現(xiàn)象，中央政府應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查取證，將各個(gè)現(xiàn)象落實(shí)到主要責(zé)任人，并對(duì)其實(shí)施相應(yīng)的懲處措施。

(三)改變經(jīng)濟(jì)增長模式，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

由于轉(zhuǎn)移支付水平還會(huì)通過第二產(chǎn)業(yè)的比重來影響地方環(huán)境治理，這是由于地方政府為了加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更傾向于將財(cái)政支出用于扶持有利于經(jīng)濟(jì)增長的第二產(chǎn)業(yè)，而第二產(chǎn)業(yè)也正是本文所用環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)——工業(yè)三廢的主要來源。

因此建議中央政府從宏觀上加快經(jīng)濟(jì)增長模式的改變，從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，從依靠增加生產(chǎn)要素的投入向依靠技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。同時(shí)建議通過稅收制度上對(duì)第三產(chǎn)業(yè)降低稅負(fù)、對(duì)第二產(chǎn)業(yè)征收環(huán)境稅來實(shí)現(xiàn)扶持第三產(chǎn)業(yè)的目的，而地方政府也會(huì)因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)稅負(fù)降低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效用加強(qiáng)而將發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的眼光投向環(huán)境污染更少的第三產(chǎn)業(yè)，由此帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐漸引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè)成為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，從而減輕環(huán)境污染的壓力。