浙江省瑞安市人民檢察院課題組

一、醉駕入刑后帶來的司法窘境

2011年通過的《刑法修正案（八）》將醉酒駕駛機動車的行為納入到危險駕駛罪的規(guī)制范圍內，以期通過刑法的威懾力來預防和減少酒駕行為。據統計，2011年5月1日至11月30日，醉駕入刑7 個月來，全國共查處酒后駕駛機動車201153 起，較2010年同期下降44.5%?！?〕參見《醉駕入刑七個月全國查獲酒駕20 萬起》，載中華人民共和國公安部網站，http://www.mps.gov.cn/n2254098/n2254143/n2254145/c4157613/content.html，2018年8月2日訪問。相應地，因酒后駕駛和醉酒駕駛造成交通事故所引發(fā)的死亡人數也在同步減少。2011年5月1日至12月31日，全國因酒后駕駛造成交通事故死亡人數下降22.3%；2012年1月1日至4月20日，上述指標同比降幅為28%?！?〕參見《醉駕入刑一年，五大難題待解》，載人民網，http://legal.people.com.cn/GB/17784645.html，2019年8月2日訪問。不可否認，醉駕入刑后，酒后駕車行為得到了一定程度的遏制。

但是，醉駕入刑所帶來的犯罪率上升也成為不爭的事實。課題組以“刑事案由”“危險駕駛罪”和“醉酒”為關鍵詞在中國裁判文書網上進行檢索，最終檢索得到577716 份裁判文書。其中，從2011年的865 份到2017年的12808 份，醉駕案件的數量呈井噴式增長狀態(tài)，而2017年刑事案件的裁判文書共有1024288 份，醉駕案件的裁判文書占當年全部公布案件裁判文書的12.5%。從這些數據可以看出，急劇增長的醉駕案件數量極大增加了公、檢、法三機關的辦案壓力，占用了大量的司法資源，使得辦案人員本就有限的精力耗費在大量醉駕案件中，而難以應付層出不窮的各類新型和復雜的犯罪案件。另一方面，在我國，“罪犯”的標簽將對行為人及其家人產生根本性影響。例如，公職人員一旦被處以危險駕駛罪，將陷入失去工作的境地，這樣的代價無疑是極其昂貴的。同時，由于危險駕駛罪所帶動的犯罪率呈現出攀升的趨勢，這樣既不利于社會的和諧穩(wěn)定，也對我國的國際聲譽產生了一定的影響。因此，無論是理論界還是實務界，都在為醉駕“出罪”“免刑”探討各種具有可行性的方案。

2017年5月1日《最高人民法院關于常見犯罪的量刑指導意見（二）》（以下簡稱《指導意見（二）》）開始試行，醉駕不必一律入刑隨之成為共識。根據《指導意見（二）》的規(guī)定，對于醉酒駕駛機動車的被告人，應當綜合考慮被告人的醉酒程度、機動車類型、車輛行駛道路、行車速度、是否造成實際損害以及認罪悔罪等情況，準確定罪量刑。對于情節(jié)顯著輕微危害不大的，不予定罪處罰；犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰。這樣一來，對于醉酒駕駛機動車的被告人，我們既可以對其進行出罪，也可以在入罪的基礎上，免于刑事處罰，即通過出罪和免刑兩種方式彰顯對于醉酒駕駛人的寬宥處理。但與此同時，《指導意見（二）》只是為醉駕出罪和醉駕免刑提供了司法解釋上的范本，欲論證出罪免刑的合理性，還應當進一步尋找法律上的根基。

二、醉駕出罪和免刑的理論探索

如前所述，理論界和實務界都在通過各種方式應對醉駕入刑后引發(fā)的理論沖擊和實務分歧。從我國的《刑法》和《刑事訴訟法》中，也不難找出對于醉駕出罪和醉駕免刑的理論根據。綜合觀之，主要包括“但書出罪”以及“定罪免刑”模式。

（一）“但書”出罪模式的嘗試

根據我國《刑法》第13 條的規(guī)定，“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”，此規(guī)定一直是我國出罪制度中的典型路徑，但是“但書”規(guī)定能否適用于具體案件一直存在爭議。肯定的觀點認為，該“但書”規(guī)定是從不認為是犯罪的例外情況說明什么是犯罪，進一步劃清了罪與非罪的界限。通過該規(guī)定當然能夠排除某些“情節(jié)顯著輕微危害不大的”行為，醉駕無疑是其適例?！?〕參見謝望原、何龍：《“醉駕型”危險駕駛罪若干問題研究》，載《法商研究》2013年第4期，第105—116頁。否定的觀點則認為，“但書”的規(guī)定僅是“宣誓性條文”，不能適用于刑法分則的條文，而是刑法分則條文精神的體現。〔4〕參見殷磊：《論刑法第13 條的功能定位——兼論（醉酒型）危險駕駛罪應一律入刑》，載《政治與法律》2012年第2期，第132—139頁。

拋開能否以“但書”規(guī)定出罪之爭，即便認為“但書”規(guī)定可以作為刑法分則罪名的出罪方式，對于該方式能否具體適用于醉駕案件，又產生了較大爭議?！吨笇б庖姡ǘ芬粤信e的形式對可不予定罪處罰的相關考量情節(jié)進行了明確，為醉駕案件單獨適用“但書”出罪的路徑提供了依據和可能。據此，有學者認為，該意見確立了將“但書”的規(guī)定和允許抽象危險犯反證作為醉駕出罪依據的基本構架。但同時，允許抽象危險犯反證，將導致抽象危險犯與具體危險犯無法區(qū)分?！?〕楊柳：《醉駕出罪依據論——以〈關于常見犯罪的量刑指導意見（二）〉為分析對象》，載《法商研究》2018年第1期，第51頁。從法理角度分析，危險駕駛罪屬于抽象的危險犯，這種危險并非具體存在，而是法律擬制的，就像有論者所言，“對于危險犯而言，特定的行為方式出現，危險狀態(tài)即伴隨而生；具體個案即使不生危險，亦不許反證推翻”?！?〕林東茂：《刑法綜覽》，中國人民大學出版社2009年版，第51頁。從法律條文角度分析，適用刑法但書規(guī)定的前提，在于滿足“情節(jié)顯著輕微”和“危害不大”兩個要件，但是醉駕案件以行為人血液酒精濃度為最主要的定罪依據，而血液酒精濃度是絕對客觀的測量數字，只要測量準確，即構成危險駕駛罪，而無任何可供裁量的情節(jié)輕微與否的空間。

具體到司法實踐的操作中，如果經過案件審查，確認該案為“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪”，則在刑事訴訟程序中，立案偵查階段應當撤銷案件或者不予立案；審查起訴階段應當不起訴；審判階段應當終止審理或宣告無罪。由此，根據適用主體的不同，“但書”出罪模式可分為“法院判決無罪”“檢察院法定不起訴”以及“偵查機關撤銷案件（或不予立案）”三種模式。

第一種是法院判決無罪模式。在法院宣判無罪的案件中，目前鮮有因為情節(jié)顯著輕微而判決無罪的案例，而多數是因為證據方面的原因而宣判無罪。例如，抽血取樣、送檢、鑒定程序不合法而導致無罪的情形、〔7〕例如“陳建華危險駕駛案”[（2019）寧0104 刑初119 號]、“陳思危險駕駛二審案”[（2018）川07 刑終346 號]。不能認定醉酒是在開車時還是開車后的情形〔8〕例如“趙波危險駕駛案”[（2018）粵1973 刑初230 號]、“孫亞強危險駕駛案”[（2017）黑0203 刑初208 號]。等。究其原因，在于醉酒型危險駕駛罪這一抽象危險犯的實務操作界限不明，除去酒精濃度之外的其他情節(jié)，僅能作為刑罰上的考慮，而難以撼動罪名本身的成立。

第二種是檢察院法定不起訴模式。法定不起訴適用的法律依據來源于《刑事訴訟法》第15 條的規(guī)定?！吨笇б庖姡ǘ芬惨?guī)定了對于情節(jié)顯著輕微危害不大的案件，不予定罪處罰的情形。但是，如何準確認定《指導意見（二）》所列舉的醉酒程度、行車速度等情節(jié)，司法實踐依然很難給出清晰明確的標準。面對同樣的醉駕行為，司法機關也很難在其中劃定一條罪與非罪的界限，因此，司法實踐中也很難直接將醉駕案件認定為無罪，從而適用法定不訴的情形。在面對醉駕案件時，檢察院同樣可以酌定考量是否通過“但書”這一情節(jié)決定免于起訴。但與法院宣判無罪的案件一樣，檢察院不起訴的理由也都集中在證據方面，與我們所研究的依據情節(jié)出罪的法定不起訴方式并非同種性質。

第三種是偵查機關撤銷案件（或不予立案）模式。根據《公安機關辦理醉酒駕駛刑事案件程序規(guī)定（試行）》第49 條的規(guī)定，對已經立案的醉酒駕駛刑事案件，有以下情形的應當撤銷案件：（一）檢驗鑒定結論確定犯罪嫌疑人血液酒精含量未達到醉酒標準；（二）無法證明當事人在道路上駕駛機動車的；（三）其他依法不追究刑事責任的。由此可見，偵查機關在面對醉駕案件時，是否撤銷案件著重考察的內容集中于是否存在醉酒駕駛的事實，而非酒精濃度、行駛速度等情節(jié)，這也造成了實務中醉駕案件一般均予以偵辦的現狀。

此外，公安部、最高人民檢察院所持的“醉駕一律入罪”的立場和最高人民法院所持的“醉駕不必一律入罪”的觀念也存在較大差異，雖然兩種理念各有其道理，〔9〕參見王志祥：《醉駕犯罪司法爭議問題新論》，載《河北法學》2020年第1期，第6頁。但卻造成了司法適用上的不統一。無論是主張在具體個案中考量醉駕是否具有危及公共安全的“抽象危險”的做法，〔10〕參見楊柳：《醉駕出罪依據論——以〈關于常見犯罪的量刑指導意見（二）〉為分析對象》，載《法商研究》2018年第1期，第51—59頁。還是實務中鮮有直接通過“但書”規(guī)定出罪的案例，均表明僅通過單獨適用《刑法》第13 條的“但書”規(guī)定難以對醉駕案件進行有效的出罪。

（二）定罪免刑模式的探索

除了運用《刑法》第13 條“但書”規(guī)定探索從輕處理醉駕的路徑外，還可以通過定罪免刑的方式來從輕處理部分醉駕行為?！缎谭ā返?7 條規(guī)定，對于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰。根據我國當前的司法架構和法律規(guī)定，只有人民法院在行使審判權以及人民檢察院在行使審查起訴權時，才需要判斷行為人的行為是否輕微，進而成為《刑法》第37 條的適用主體。具體來說，包括法院宣告定罪免刑和檢察院相對不起訴這兩種方式。

第一種方式是法院宣告定罪免刑。在我國“有罪必罰”的傳統刑法觀下，罪與刑往往不可分離，相伴相隨。但是，隨著刑法圈的不斷擴大，罪名不斷增加，刑法調整范圍的增加導致監(jiān)獄人滿為患。對于醉駕型危險駕駛罪來說，由于入罪門檻規(guī)定的較為清晰，在此種情形下出罪將變得極為困難。因此，定罪免刑無疑可以在保證刑法治理效果的前提下，促進刑罰方式的多元化。但是，理論上的優(yōu)越性并非全部能夠轉換為實踐上的可操作性。有學者就統計了醉駕案件與其他案件在免刑率上的差異。某省的全部刑事案件免刑率平均在1.24%-1.78%之間，而醉駕案件免刑率大概僅為0.82%，甚至部分年份只有0.2%?！?1〕參見莫紅、范玉：《對“醉駕”免刑實踐的檢視和理性證立——以某省五年判決為樣本》，載《社會科學研究》2017年第5期，第119頁。在本課題組看來，之所以導致這種情形的出現，在于犯罪情節(jié)的復雜性。雖然《量刑意見（二）》將被告人的醉酒程度、機動車類型、車輛行駛道路、行車速度、是否造成實際損害以及認罪悔罪等情節(jié)作為定罪免刑的依據，但是這種規(guī)定依然為法官留下了較大的自由裁量權，特別是在多重情節(jié)交織錯雜、高低有別的情況下，是否應當作出免刑的判罰幾乎完全取決于法官的自由裁量。此外，在我國當前的刑事訴訟模式下，免刑判罰幾乎意味著法院否定了檢察院所作的“努力”，這也導致了免刑率較低的情況。

第二種方式是檢察院相對不起訴。與法定不起訴難以操作不同，自醉駕入刑以來，各地檢察機關多以相對不起訴制度對醉駕案件進行免刑。但是，相對不起訴制度適用條件嚴格，在《指導意見（二）》出臺前，檢察院在考量是否對醉駕案件的行為人作出相對不起訴的決定時，往往會因為不起訴標準的模糊性而予以否定。因此，在《指導意見（二）》出臺之前，相對不起訴難以成為醉駕案件出罪的有效路徑，但最高法院《指導意見（二）》的出臺為醉駕案件適用相對不起訴制度提供了明確的法律依據，為醉駕案件出罪和分流開辟了一條高效、實質和可推廣的路徑。

實踐中，亦有論者對相對不起訴制度的適用存在不同意見：首先，相對不起訴決定是一種“一次性行為”，決定一旦作出就無法約束被不起訴人，進而無法督促被不起訴人積極悔改，不利于發(fā)揮刑罰的特別預防功能；〔12〕李辭：《論附條件不起訴與酌定不起訴的關系》，載《法學論壇》2014年第4期，第117頁。其次，同法院作出定罪免刑判決一樣，檢察機關在進行不起訴審查時，對于“犯罪情節(jié)輕微”的認定也缺乏明確的認定標準。正如論者所言，“對于相對不起訴的把握參考意義不大，裁量權完全由承辦檢察官掌握，不同檢察機關之間、不同檢察官之間把握的尺度不一致，導致相同情形在不同檢察機關的處理結果不一樣”。〔13〕俞永梅、周耀鳳、王晶：《相對不起訴制度的運行與完善——以浙江省寧波市855 份相對不起訴文書為分析樣本》，載《人民檢察》2018年第6期，第34頁。

應當說，為醉駕案件探索出罪免刑路徑，不僅是為了節(jié)約司法成本，減少司法機關辦案量，更是以保障醉駕人的權益和減少并預防醉駕案件為根本目的。但是，當前的出罪模式和定罪免刑模式都因其固有的缺陷而導致適用范圍的縮減，對此，有必要在當前制度的基礎上探索新的出罪免刑路徑。

三、“瑞安模式”的引入及其合法性證成

2017年10月，瑞安市檢察院聯合瑞安市公安局、瑞安市司法局、瑞安市“愛心順風車”公益組織，共同出臺了《關于“醉駕”案件實行購買公益服務落實不起訴的意見（試行）》（以下簡稱《試行意見》），讓符合相對不起訴條件的犯罪嫌疑人參加社會公益服務，接受法治教育，最后檢察院以其綜合表現為參考決定是否作不起訴處理。

2017年11月1日凌晨，張某酒后開車回家，途中撞上一輛停在路邊的人力三輪車，致三輪車主擦傷，兩車不同程度受損。事發(fā)后，經血樣檢驗，張某血液中的酒精含量為139毫克/100 毫升，屬于醉酒駕駛，負事故全部責任，且應當承擔刑事責任。但瑞安市人民檢察院認真審查案件后，認為張某犯罪情節(jié)輕微，且在肇事后及時將三輪車主送往醫(yī)院治療，并主動賠償三輪車主經濟損失8000 元，認罪悔罪態(tài)度較好。根據中央、浙江省有關單位的文件精神以及《試行意見》的規(guī)定在張某自愿完成30 小時社會服務后，瑞安市檢察院對其作出了不起訴決定。這種醉駕附條件不起訴的模式也被稱為“瑞安模式”。

“瑞安模式”本質上是在相對不起訴制度出罪路徑基礎上進行的創(chuàng)新，該案一出，便受到媒體和公眾的一致好評，并得到了學界的積極肯定。中國政法大學的馮蔣華教授即認為：“借助社會公益組織落實危險駕駛案件不起訴幫教制定諸多比較嚴苛的條件，但這些條件符合上位法和上級相關的規(guī)范性文件的規(guī)定。這既體現了法律威嚴的剛性一面，又凸顯了溫情的柔性一面。法不能只給人冷冰冰的感覺，也應該體現人文關懷，這一舉措達到了法理和情理的統一。”〔14〕黃君君：《市檢察院詳細解讀“醉駕不起訴”打擊醉駕危險駕駛行為絕不松懈》，載浙江新聞網，https://zj.zjol.com.cn/news/822961.html，2018年10月1日訪問。但與此同時，這一做法也引發(fā)了一定的質疑：其一，適用相對不起訴制度前附加條件的合法性依據何在？其二，附加公益服務這個條件的合理性何在？因此，有必要對目前醉駕出罪路徑進行梳理，并在對比中更深入地研究“瑞安模式”的合法性和合理性，最終為醉駕案件出罪開辟一條高效、實質、可推廣的路徑。

（一）醉駕附條件相對不起訴的理論定位

“瑞安模式”本質上屬于相對不起訴的范疇，相較以往適用相對不起訴制度的程序，瑞安檢察院在對符合條件的醉駕行為人作出相對不起訴前，在行為人自愿的前提下要求其完成一定的公益服務，并根據公益服務的完成情況最終決定是否對其作出不起訴的決定。與之相配套的還有宣告方式。例如在行為人的社區(qū)、工作單位進行宣告。瑞安的這一做法可以有效解決前述適用相對不起訴制度固有的矛盾。一方面，附加公益服務本身對行為人就是一種懲戒，通過公益服務完成的情況最終決定是否起訴的做法，改變了相對不起訴所具有的“一次性行為”的弊端，有利于督促行為人以實際可量化評估、可外部考察的行動積極悔改，從而發(fā)揮刑法的特別預防功能；另一方面，“瑞安模式”以充分考慮行為人、被害人的意見為前提，并且在行為人完全自愿的條件下方可適用。如此一來，檢察機關便不會因為附條件不起訴而引發(fā)被不起訴人的不滿，進而增強了司法的公信力。這是因為，盡管該模式可以有效解決前述矛盾，但在作出相對不起訴決定前，附加一定條件的做法畢竟給行為人增加了負擔。而且，在行為人身陷囹圄的情形下，如何認定他主觀方面的“自愿性”，也將成為問題。因此，從教義學的角度，對醉駕附條件不訴的合法性和合理性依據進行證成將顯得尤為重要，以防止其成為推廣“瑞安模式”的障礙。

（二）醉駕附條件相對不起訴的合法性證成

在對醉駕附條件不起訴進行推廣之前，最重要的就是對這一模式合法性的質疑予以平息，即全方位論證檢察院作出不起訴決定前附條件的合法性依據。

1.司法文件對“瑞安模式”的支撐

如前所述，《指導意見（二）》中明確提到了“認罪悔罪的情況”。而且，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373 條第1 款規(guī)定：“人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失?！笨梢?，人民檢察院決定不起訴的案件，可以根據案件的不同情況，對被不起訴人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失。對于行為人認罪悔罪的情節(jié)，即使不能認為屬于醉駕獨立的出罪依據，也完全可以將其視作最終決定是否作出相對不起訴決定的考量因素。認罪悔罪態(tài)度不僅是行為人口頭的悔過，更應從行為人事后的行為中得以體現，其考量方式和我國《刑事訴訟法》所規(guī)定的未成年人附條件不起訴制度如出一轍。通過附加一定的條件，檢察院在對醉駕案件作出相對不起訴決定之前，能夠更準確地判斷行為人認罪悔罪的態(tài)度。因此，從立法和司法解釋來看，“瑞安模式”有法可依。

2.擴大“相對不起訴”的適用范圍與我國當前刑事訴訟法律體系并不違背

從學理上看，如何找準“瑞安模式”的理論定位，也是一道難題。如前所述，“瑞安模式”采用的是相對不起訴模式，即根據《刑事訴訟法》第177 條的規(guī)定，人民檢察院可以作出不起訴決定。只是與以往不同的是，檢察院在作出相對不起訴決定的同時附加了條件，即行為人只有在完成了公益服務之后，才可以對其不起訴。這就引發(fā)了附條件不起訴與相對不起訴之間的競合問題。

按照刑事訴訟法的規(guī)定，我國的附條件不起訴只能適用于未成年人。雖然學界一直呼吁擴大附條件不起訴的適用范圍，〔15〕參見田興洪、杜文?。骸遁p罪刑事政策指導下不起訴的制度轉變》，載《法學》2012年第1期，第155—159頁。但至少從法律層面而言，這一點一直未能實現。但是，在課題組看來，在相對不起訴中并未排除適用附條件的情形。因為《刑事訴訟法》第177條第2 款規(guī)定：“對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！?/p>

從法條的角度來說，相對不起訴中并非不能附加條件，附加條件也不會造成相對不起訴與附條件不起訴之間法條上的沖突。因為我國的附條件不起訴規(guī)定于《刑事訴訟法》第282 條，其成立條件是非常嚴苛的。從適用主體上來說，只有對未成年人才能適用；從適用范圍上來說，只有違反刑法分則第四、五、六章規(guī)定的犯罪的才可能適用。此外，附條件不起訴適用的前提條件是可能判處1年有期徒刑以下刑罰的；從行為人主觀方面來講，也應當具有悔罪表現。因此，我國的附條件不起訴的成立范圍是非常狹窄的。真正會產生附條件不起訴與相對不起訴之間的沖突或者說法條競合的范圍，只存在于違反刑法分則第四、五、六章，預計刑期在1年以下，且具有悔罪表現的未成年人。對于此類未成年人，如果同時符合相對不起訴和附條件不起訴的，應當優(yōu)先適用相對不起訴?！?6〕程紅、吳榮富：《量刑原理參照下附條件不起訴的適用——從其與相對不起訴的關系出發(fā)》，載《河南警察學院學報》2016年第2期，第90頁。因為雖然相對不起訴可以附條件，但相較于均會附條件的附條件不起訴而言，對被不起訴人施加的義務明顯要少，故而，同時滿足附條件不起訴與相對不起訴的未成年人，應當優(yōu)先適用相對不起訴。然而，這一競合情況的出現幾率是少之又少的。

可見，在相對不起訴中附加條件并不違反當前我國的刑事訴訟法體系，由此所引發(fā)的法條交叉關系出現頻率較小，且即便出現，也能通過優(yōu)先適用相對不訴而予以解決。因此，相較于通過立法增加附條件不起訴的適用情形，在當前刑事訴訟體系中擴大適用相對不起訴的模式，似乎更能夠解決燃眉之急，也能夠體現一定的社會效果。

3.各國和地區(qū)的微罪不起訴經驗的借鑒

同其他國家和地區(qū)相比，我國大陸地區(qū)的微罪不起訴制度起步較晚，且發(fā)展并不完善。對此，我們有必要借鑒域外微罪不起訴的實踐經驗。微罪不起訴的刑事法理論涉及檢察機關的自由裁量權。自由裁量權是20世紀西方法學家提出的重要理論?！恫既R克法律詞典》對其所作的解釋為：法官自由裁量亦稱司法自由裁量，是指法官或者法庭自由斟酌的行為，意味著法官或者法庭對法律規(guī)則或原則的界限予以厘定?！?7〕轉引自李繼華：《不起訴的實體根據研究》，中國檢察出版社2013年版，第302—303頁。

在德國，檢察官的不起訴裁量權隨著時代的發(fā)展不斷擴大，這一擴大趨勢在德國《刑事訴訟法》修改過程中得到了清晰的呈現。1964年，德國議會通過法律賦予檢察官以不起訴的裁量權。當時修訂的《德國刑事訴訟法》第153 條的規(guī)定，如果行為人的犯罪行為輕微，且追究其刑事責任對于公共利益又無實際意義，檢察機關可以決定終止訴訟，但是原則上應征得法院同意。1975年，《德國刑事訴訟法》修訂增加了第153 條a，根據該條規(guī)定，在處理輕罪案件時，在征得管轄法院同意的前提下，檢察院在作出不起訴決定的同時，可以對被不起訴人處以懲罰性措施，包括繳納罰款、提供社區(qū)服務、賠償被害人的損失、遵守贍養(yǎng)令或撫養(yǎng)令。而對于小額財產案件，1975年法律修正案規(guī)定，檢察官作出不起訴決定終止訴訟程序時，無須再征得法院同意。1993年，為了實現大幅降低追究刑事責任的費用和減少刑事司法機關開支的目的，《減輕司法負擔法》予以頒布。該法再一次擴大了檢察官不起訴裁量權的適用范圍，檢察機關決定不起訴權限范圍由原來的輕微犯罪擴大到中等嚴重程度的犯罪。由此可見，在德國，微罪不起訴的適用是可以附加條件的?！?8〕參見《德國刑事訴訟法典》，李昌坷譯，中國政法大學出版社1995年版，第73頁。

這一點在美國則體現的更加明顯，在美國國內稱附條件不起訴制度為延緩起訴制度，該項制度設立之初是為了實現對未成年犯罪嫌疑人的有效矯正，因而一般只適用于未成年人。但是，隨著之后不斷進行的法律修改，延緩起訴制度的適用主體逐步擴大到了吸食毒品的人和營利性法人。延緩起訴制度的被適用人將會被進行監(jiān)管改造，并由檢察官根據改造效果來決定是否恢復起訴程序。這里的考察情況也因人而異，例如吸毒者需要接受國家提供的戒毒治療，治療效果將成為他們是否被重新起訴的重要標準。由此可見，較之于我國當前的附條件不起訴制度，美國延緩起訴制度的適用領域更廣。

在我國臺灣地區(qū)，檢察官在決定適用緩起訴制度后，被告人也將面臨大量的法律義務：一是犯罪嫌疑人需要積極主動向被害者致歉并盡量爭取獲得被害人的原諒；二是寫一份悔過書；三是要在自己力所能及的情況之下對被害人所遭受的損失給予最大限度的賠償；四是繳納一定數額的資金用于修復被破壞的社會關系；五是到指定的團體義務勞動一定期限；六是接受政府提供的相應的精神或者心理治療；七是由其承擔被害人特定時間內的人身安全。犯罪嫌疑人的具體考察期限則由其案件情節(jié)的嚴重程度決定，在規(guī)定的考察期內由負責本案的檢察官對其進行定期的考察直至期滿為止。若考察對象安全度過了考察期則作出不起訴的決定，使其回歸于社會，反之則繼續(xù)追訴?！?9〕參見潘金貴：《我國臺灣地區(qū)的“緩起訴”制度及其借鑒意義》，載《西南政法大學學報》2006年第2期，第89—94頁。

綜合可見，雖然具體制度的稱呼不同，但無論是英美法系還是大陸法系，對微罪不起訴中的相對人附加一定的義務或者條件已經成為通行做法。而在“瑞安模式”之前，我國卻鮮有微罪不起訴附加條件的實踐嘗試。而這種缺陷的根源就在于附條件不起訴制度的適用范圍較小，難以實現我國不起訴制度在保障人權和修復社會關系方面應當起到的作用。對此，其他國家和地區(qū)不起訴制度不斷擴大發(fā)展的趨勢，將為我國大陸地區(qū)的微罪不起訴制度提供合理借鑒。

（三）醉駕附條件相對不起訴的合理性證成

除了合法性的證成，附條件相對不起訴所帶來的經濟效益也可以作為其推廣適用的重要依據。合理性主要指的是附加公益服務這個條件的合理性。作為相對不起訴中所附的條件，提供公益勞動可以說是一種最佳方案：從經濟角度考慮，提供公益勞動作為不起訴的前置條件有利于節(jié)約司法資源，降低司法成本。公益服務既不需要專門的監(jiān)獄，也不需要每天有專門的警察看守，費用消耗要低得多。同時，公益服務讓行為人在社會中服務，還可以創(chuàng)造社會財富，這與消極的將行為人關押的監(jiān)禁刑相比，其增加的隱性財富更多；從效率角度考慮，公益服務作為不起訴的前置條件，將一大批原本應當被起訴判刑的醉駕行為人分流出去，省去了檢察院起訴、法院開庭審理判決以及之后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，大大提高了案件處理的效率；從刑罰目的角度考慮，該制度通過公益活動警醒潛在行為人或者法律意識淡薄的行為人，促進群眾的習慣性守法。給犯罪行為人一次改過自新的機會，幫助行為人通過公益服務樹立自尊心、自信心以及社會責任感。通過公益活動還可以在一定程度上表明行為人對自己罪過的懺悔，獲得社會的諒解。從社會效益角度考慮，可以幫助行為人通過公益活動向社會提供一定的補償，獲得與社會和解的機會，同時有利于推動我國公益事業(yè)的進一步發(fā)展，可謂一舉多得。

這一點也得到了實踐數據的支撐，醉駕案件附加公益服務條件相對不起訴制度經過幾個月的實踐，已在瑞安形成較為成熟的模式。根據瑞安市人民檢察院提供的數據，自2017年10月至2019年3月，瑞安檢察院共對132 名醉酒駕車人適用附條件不訴，其中126 名醉駕案件犯罪嫌疑人在考察合格后被作出不起訴決定，有1 人最終被決定起訴，還有5 人目前正處于考察期內。另外，90%的醉駕案件行為人在完成規(guī)定的公益服務后都會主動要求加入志愿者協會，繼續(xù)參加志愿服務。由此可見，附加公益服務條件對行為人思想改造和教育的效果更加顯著，而該模式對司法資源的節(jié)約更是顯而易見。值得注意的是，早在2001年我國就已有對未成年人破例緩訴的實踐，后來該司法實踐為刑事訴訟法中的附條件不起訴制度所借鑒。時至今日，以教育、感化、挽救涉罪未成年人為目的的未成年附條件不訴制度獲得了各界的充分肯定，而2001年的破例不訴亦成為實踐推動立法的典范。這和“瑞安模式”附加公益服務的初衷不謀而合。

我國強調寬嚴相濟的司法政策，一方面，給予行為人不起訴處理的機會凸顯其寬，不起訴制度的適用將使得行為人免于承擔刑事責任；另一方面，附加公益服務的條件彰顯其嚴，行為人必須在規(guī)定的時間內以規(guī)定的形式完成規(guī)定的任務，這相對于“一放了之”的相對不起訴制度來說，對行為人本身就是一種懲罰。同時“楓橋經驗”所蘊含的法治精神要求司法機關堅持運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，該制度的適用一是在審查起訴階段即可達到案結事了的目的，對行為人的權益起到了根本性保護；二是行為人在完成公益服務的過程中不僅受到了懲罰、教育，而且在做公益的過程中能夠深刻感受到社會責任和公民意識，并將這種社會正氣通過自身的行為向社會傳遞，社會群眾不僅能夠監(jiān)督、考核行為人公益服務的完成情況，而且能從行為人身上感受到法律和制度的溫情，因此該模式通過將群眾路線與法治方式的巧妙結合，將行為人和司法機關的矛盾、行為人和社會公共利益的矛盾、公權力和私權利的矛盾有效化解，是一項通過精巧的制度設計激發(fā)人性的善，從而根本上減少和預防醉駕案件發(fā)生、維護社會和諧的制度創(chuàng)新。

四、對“瑞安模式”的審視

究竟通過何種模式來對行為人進行考察,是構建輕微醉駕不起訴制度的核心和關鍵。就制度落實的主體選擇、通過何種方式對行為人進行考察、按照何種標準進行考察等內容而言，都需要進一步細化和斟酌，通過積極探討和研究不起訴所附條件的構建模式，完善長效機制，促進資源的合理分配和利用，達到教育與懲戒的雙重目的。

2017年10月出臺的《試行意見》根據行為人參加社會公益服務的方式審查行為人的悔罪表現，并以其綜合表現為參考決定是否作不起訴處理。通過公益服務效果決定是否起訴的“瑞安模式”，為輕微醉駕不起訴制度構建的探索邁出了重要的一步。當前，“瑞安模式”僅在小范圍內試點運行，根據目前的反饋情況來看，該模式確實達到了一定的效果，但仍需要我們以更加謹慎的態(tài)度對該項制度進行全面的審視。

（一）對醉駕附條件不起訴適用條件之審視

浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳頒布的《關于辦理“醉駕”案件的會議紀要》（以下簡稱《紀要》）規(guī)定：“酒精含量在140mg/100ml 以下，且無上述從重情節(jié)的，可以不起訴”。這里的“從重情節(jié)”包括：（1）造成他人輕傷及以上后果的；（2）在高速公路上醉酒駕駛的；（3）醉酒駕駛營運車、公交車、危險品運輸車、校車、單位員工接送車、中（重）型貨車、工程運輸車等機動車的；（4）無駕駛汽車資格的；（5）明知是不符合安檢標準或者已報廢的汽車而駕駛的；（6）在被查出時有逃跑、抗拒檢查、讓人頂替等行為，情節(jié)嚴重的；（7）在訴訟期間拒不到案或者逃跑的；（8）曾因酒后駕駛三年內、醉酒駕駛五年內被追究的。

瑞安檢察院在與相關部門制定文件時，也基本沿用了《紀要》中的規(guī)定。由此可見，無論是中央層面，還是瑞安檢察院本身，對于附條件不起訴的適用都以“消極成立條件”作為成立標準。在本課題組看來，此種“排除式”認定標準固然可以擴大醉駕附條件不起訴的適用范圍，但是也容易造成司法機關對其他嚴重情節(jié)的忽略。例如《量刑指導意見（二）》中規(guī)定了駕駛的車輛種類、行駛道路、行車速度、實際損害后果，以及被告人的認罪悔罪態(tài)度、之前受處罰的情況等考量因素，這些因素的社會危害性都可能達到與上述八種從重情節(jié)相當的程度。因此，這樣的規(guī)定難免掛一漏萬。實際上，檢察機關在決定是否適用附條件不起訴的時候，也難以做到只考慮上述八種情形。因此，這樣的適用條件可能難以涵蓋所有醉駕不起訴的案件。

（二）對公益組織職能定位之審視

瑞安市檢察院聯合瑞安當地的愛心順風車志愿者協會以“合法性與自愿性相結合”“實效性和專業(yè)性相結合”為定位，擬定了“醉駕不入刑，落實不起訴”相關文件，創(chuàng)設了眾多較為新穎的制度，并在制度設置層面創(chuàng)設具體細化規(guī)則。自愿性貫徹于整個制度實施的始終。服務的形式而言包括三種形式：在公共道路上進行車輛合法行駛的勸導、同行人遵守交通規(guī)范的勸導以及在瑞安市公共交通客運中心的車站安檢服務。愛心順風車公益組織在具體考察犯罪行為人服務態(tài)度與服務質量時，建立了菜單式管理模式，具體表現為一個積分懲戒表，里面包括三個必修項、三個加分項、兩個扣分項。愛心順風車志愿者協會負責幫教對象的積分考核與監(jiān)督指導。為了對此項制度進行有效的監(jiān)督和制約，瑞安市檢察院與瑞安市愛心順風車志愿者協會聯合制定了相關監(jiān)督制度，通過手機APP 簽到、監(jiān)控錄像、工作人員不定時查崗三位一體的監(jiān)督形式，有效地打消了幫教對象投機取巧的僥幸心理，較好地保證了公益服務的質量，在勸導行人、車輛遵守法律法規(guī)、指揮與疏散交通方面發(fā)揮了積極效應，體現了懲罰與教育相結合的制度要求。

在輕微醉駕案件中，行為人以完成公益服務換取不起訴這一檢務創(chuàng)新制度，由瑞安市檢察院牽頭提出,并在制度設置層面創(chuàng)設了具體的細化規(guī)則。與此相對應，愛心順風車志愿者協會作為公益服務的提供者而存在，在整個體系中屬于輔助者的地位，配合檢察院完成具體幫教考核。但實際上，在具體的落實過程中，公益組織卻是以執(zhí)行者的姿態(tài)出現的。犯罪嫌疑人幫教服務內容由公益組織提出，服務方式、服務標準也由公益組織具體擬定。此外公益組織還會對犯罪嫌疑人的服務情況以及服務態(tài)度進行考核作出評定。由此可見，公益組織的意見成為檢察院是否對犯罪嫌疑人進行起訴的重要依據甚至是唯一依據。如此一來，在清單化管理模式之下，公益組織對犯罪嫌疑人的考核結果將對檢察系統是否對行為人提起公訴起到決定性作用，對公益組織的考核權是否需要進行限制，以及如何限制，尚需要檢察機關作進一步探索。

五、“瑞安模式”的完善

（一）綜合考慮醉駕附條件不起訴的情節(jié)

如前所述，司法解釋并沒有考慮到醉駕不起訴的各類情節(jié)，對此，本課題組認為可以增加以下幾類綜合考量情節(jié)：

1.區(qū)分車水馬龍和荒無人煙的道路

由于危險駕駛罪本身所具有的抽象危險犯的性質，司法機關在進行入罪時一般不考慮案件的具體情節(jié)，只要出現了《刑法》第133 條之一所列的四種情形，無論是否情節(jié)嚴重，都應當入罪，其中的情節(jié)僅在量刑時考慮。其中，在荒無人煙的道路和車水馬龍的鬧市醉酒駕駛，對公道路安全所帶來的法益侵害存在程度上的區(qū)別。對于前者來說，應當盡可能地不予起訴。

2.醉酒駕駛者是否存在緊急事由

很多情況下，醉酒駕駛并非駕駛人本人所愿，而是存在著緊急事由。例如，有病人危在旦夕，為了及時將病人送診而醉駕的，基于一般社會公眾的看法，應當期待醉酒駕車者能夠采取安全、穩(wěn)妥的解決方法，例如打車、打120 等，因此一般不會作為出罪事由。但是在這種情況下，可以通過附條件不起訴來進行免刑，從而達到良好的社會效果。例如，杭州就發(fā)生過一起類似案件，一位老人在村里新人的婚慶上突發(fā)疾病，作為村里唯一有車的陳某，應村主任和病人家屬請求，酒后駕車送病人至衛(wèi)生院，后被交警查獲。檢察機關考慮到其救人情況，社會危害性較小，做出相對不起訴決定?！?0〕參見《村民著急送人就醫(yī)無奈酒駕 檢察官選擇相對不起訴》，載《青年時報》2016年7月26日，第A13 版。此外，醉酒人由于遭受不法侵害，被迫駕車逃離的，也可以適用不起訴制度。

（二）對公益組織的完善

公益組織在整個制度體系中逐漸反客為主，這不僅有悖于制度設立的初衷，也為徇私枉法、權力尋租埋下了隱患，對此不得不防范于未然。鑒于此，及時完善對公益組織方的監(jiān)管制度變得尤為重要。我們不能依賴“賢人之治”，而應當以完善的制度設置防止不良因素的出現，或者說在其出現的早期及時抑制，將風險保持在可控的范圍內。

1.設立申訴制度

犯罪嫌疑人與公益組織進行的公益服務幫教活動完全是犯罪嫌疑人自愿為之，從法律層面來講，公益組織（愛心順風車協會）雖然是紅頭文件的制定者之一，但其并不具備行政主體資格，其對犯罪嫌疑人的幫教管理也是普遍意義上的組織管理。公益組織若手中權力急劇膨脹，就會導致權力濫用的風險。個別公益組織基于檢察院部分權力的下放，缺乏相關培訓指導，法律意識淡薄，在實踐中可能會存在對幫教對象頤指氣使、粗暴管理的現象，這無疑是不合理的。同時如果公益組織在執(zhí)行“菜單式”管理時蓄意克扣幫教對象積分、或以克扣積分相威脅致使行為人再次面臨被檢察院起訴的風險時，由于缺乏對幫教對象的救濟途徑，這對于行為人而言是不公正的。

為此，本課題組建議設立不合理幫教申訴制度，醉駕人如果認為考察組織強迫其提供規(guī)定以外的服務項目，刻意刁難克扣積分，或提供虛假的評估報告和抽查情況報告，可以向檢察院提供相關線索或材料，提出申訴。同時人民檢察院應當及時要求考察組織補正或作出合理解釋，否則相關機關、組織出具的意見將不能作為評定的依據，同時犯罪嫌疑人在原定公益考察額度內減半重新考察。公益組織違規(guī)操作的，記過一次。

2.利害關系人回避制度的構建

中國自古以來就是一個熟人社會，這與講究“和為貴”、和諧共處的傳統文化相暗合。中國長期的農耕社會，強調的是親親相隱，強調的是人倫關系優(yōu)先于法律和道德。因此，人情關系這把雙刃劍經常使人們陷入情與理的兩難困惑之中，儒家思想中三綱五常和重倫常輕法律的思想依舊沖擊著人們的理智和對自我的約束，這不得不說是一種隱患。所有人概莫能外，公益組織參與者亦不能免俗。

公益組織對犯罪嫌疑人所享有的考察權源自檢察院部分權力的下放。事實上，這種考察管理權或多或少地帶有司法權的基因。而司法中立是法律制度的一項基本原則，司法公正要求人員具有獨立性和中立性。一旦公益組織參與到司法活動中，就必須遵循這個領域的活動原則，否則公益組織人員可能會因為利害關系的遠近親疏，而對不同犯罪嫌疑人進行或過分嚴苛或過于寬縱的區(qū)別對待。

對此，本課題組提出利害關系人回避制度的構建。犯罪嫌疑人在被檢察機關移交公益組織后，如果認為具體幫教管理人員與自己存在對立的利害關系，可能影響到幫教活動正常進行的，可以向公益組織提出回避申請，公益組織核查屬實的，應更換相關人員；公益服務組織人員如果與行為人存在利害關系的，亦應自行申請回避；在具體幫教活動中如果發(fā)現幫教人員與犯罪嫌疑人存在正向利害關系且?guī)徒袒顒又写嬖诿黠@寬縱行為的，經公益組織負責人指出應當回避。

3.公益組織撤換制度的構建

瑞安市檢察院與愛心順風車志愿者協會本質上為民事合同關系，或稱廣義的政府采購行為。在這一制度中，檢察院每年向公益組織劃撥一定的經費，作為對價，愛心順風車協會須完成幫教人員的培訓、管理、監(jiān)督等工作。這本質是一種市場行為，只是由于我國公益組織發(fā)展起步較晚，各地的發(fā)展程度、規(guī)模、規(guī)范程度、業(yè)務范圍各不相同，因此未能形成充分的市場競爭關系。但這并不代表檢察院與特定公益組織是恒久、穩(wěn)定的合作關系。

為保證這一制度的有效落實并保持市場的充分競爭，應當構建合作公益組織的撤換制度。這也有助于維持公益組織的警惕感，倒逼其完善管理、規(guī)范行為。具體而言，在公益組織對犯罪行為人進行積分考察的同時，檢察系統也對公益組織進行考察監(jiān)督。如前所述，本課題組認為可以進行的制度構建是，犯罪嫌疑人向檢察機關申訴并成功的，對違規(guī)操作的公益組織記過一次。一個月內記過三次以上的，檢察機關予以警告。如果記過次數占到幫教次數的10%或者一個月內記過5 次以上的，檢察系統有權對合作公益組織予以撤換。

六、微罪不起訴的建構——“瑞安模式”的拓展

輕微醉駕不起訴制度傾向于非刑事化處理，并區(qū)別于非犯罪化的處遇模式。后者著眼于實體法意義上的不認定犯罪，而前者則是在作出有罪認定之前的階段，將實體法意義上的輕微醉駕案件處理從通常的刑事司法程序中脫離出來，從而避免由于刑事訴訟程序的進行而給對象帶來不利，同時減輕刑事司法機關的負擔。將輕微刑事案件從刑事程序中脫離以后，可以采取其他更加有效的措施，可謂一舉兩得。但是“瑞安模式”當前存在著非刑事化處理方式單一以及適用范圍較窄的缺陷。如何構建其他輕微犯罪的不起訴制度，同時滿足功能最大化發(fā)揮以及可操作、可復制、可推廣的條件，還需要進行全方位地探索。

（一）非刑事化處理方式的多樣化

從當前瑞安檢察院對醉駕案件附條件不起訴的適用來看，能夠換來附條件不起訴的只有公益服務，與瑞安檢察院合作的社會組織也只有瑞安市愛心順風車志愿者協會。因此，這樣的非刑事化處理方式就顯得較為單一，難以對不同類型的醉駕者“對癥下藥”。

對此，瑞安檢察院應當探索更為廣闊的社會處遇模式。例如，對于酒精成癮的人來說，要求他們進行公益服務可能難以實現特殊預防的目的，他們之所以自愿接受檢察機關的建議進行公益服務，可能更多地還是考慮到希望避免一場“牢獄之災”。對于此類醉駕者，公益服務可能并不能達到最佳的改造效果。如果能夠與醫(yī)療機構合作，對“酒精成癮”型醉駕者進行酒精康復治療，從根本上改掉他們“嗜酒如命”的習慣，更能起到避免犯罪的作用。

除此之外，對于不熟悉交通法規(guī)的醉酒駕駛人來說，可以將“學習交規(guī)”作為換取不訴的條件。在行為人被認定為醉酒駕駛之后，如果認為其是由于法律意識淡薄而導致的違法犯罪，檢察機關可以與交通管理部門合作，令罪犯在交管部門的引導下進行學習，并接受考核?？荚嚦煽兒细竦?，對其不予起訴。

（二）附條件不起訴制度適用范圍的拓展

關于附條件不起訴制度的適用范圍，傳統觀點認為僅限于未成年人，但近年來理論界要求擴大其適用范圍的呼聲越來越高，司法實踐中也在進行各種各樣的探索。事實上，附條件不起訴制度在試行過程中并沒有僅限于未成年人主體。例如，在附條件不起訴制度試點過程中，北京市海淀區(qū)檢察院就對15 人適用了附條件不起訴，其中11 人為未成年人，4人為未成年人?！?1〕參見北京市海淀區(qū)人民檢察院公訴課題組：《附條件不起訴制度實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2009年第6期，第74頁。由此可見，我國并不缺乏成年人附條件不起訴制度適用的土壤。

附條件不起訴制度起源于國外。如前所述，域外的附條件不起訴制度已經從未成年人擴大到各種構成微罪的成年人，但是我國刑事訴訟法的規(guī)定依然較為保守，限制了附條件不起訴制度的適用。因此，出于人權保障的考慮，我國有必要擴大附條件不起訴的適用范圍。具體來說，對于可能被判處1年有期徒刑以下的犯罪人，都可以適用附條件不起訴。在具體適用過程中，可先將懷孕的婦女、已滿75 周歲的老年人納入進來，進而再逐步拓展到所有主體。當然，諸如累犯等社會危險性較大的罪犯，也應當禁止使用附條件不起訴制度。

伴隨著犯罪類型的拓展，相應的處遇措施也應當多樣化。例如，對于污染環(huán)境罪、非法捕撈修復生態(tài)環(huán)境、破壞林木、占用農用地等罪犯，在決定對其適用附條件不起訴的同時，應當對他們附加一定的義務，恢復所破壞的環(huán)境或種植林木等，使得遭受破壞的法益能夠得到一定程度的修復。

七、結語

對醉駕案件附加公益服務條件從而相對不起訴的“瑞安模式”是醉駕案件出罪的創(chuàng)新路徑，該模式有效地解決了相對不起訴制度固有的矛盾，其合法性和合理性均可以得到法律和實踐的證成，其高效、實質的出罪路徑使得該模式具有極大的生命力。盡管在具體操作過程中，對公益組織的定位和監(jiān)督還需要配套制度加以明確和保障，從而防止因公益組織權力過大而產生徇私枉法、權力尋租等違背初衷的制度異化問題。但無論是從對行為人權益的根本性保護上看，還是從對司法資源的節(jié)約上看，抑或是從輿論評價上看，“瑞安模式”都是一套極具推廣價值的醉駕案件出罪方案。