將銀行作為微觀市場監(jiān)管的最前線和主要支柱，構建行政監(jiān)管與銀行展業(yè)互動并舉的外匯市場“雙支柱”微觀監(jiān)管體系，為“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的有效運行奠定堅實的基礎。

黨的十九大以來，為適應全面開放的新格局，外匯局進一步統(tǒng)籌平衡促進貿(mào)易投資自由化、便利化與防范跨境資金流動風險的關系，在深化外匯體制改革、穩(wěn)步推進資本項目開放的同時，著力構建完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架，以應對外匯市場面臨的高強度沖擊，有效維護國家經(jīng)濟金融安全。

在這其中，微觀監(jiān)管主要著眼于行為監(jiān)管，依法規(guī)范外匯市場行為，嚴厲打擊跨境套利和違法違規(guī)行為，維護健康有序的外匯市場秩序和環(huán)境。微觀監(jiān)管既與宏觀審慎相互依存、互為補充，同時也為宏觀審慎政策作用的充分發(fā)揮和順暢傳導提供了有序的市場環(huán)境和重要的市場基礎。因此，有必要加快構建并完善外匯市場微觀監(jiān)管體系，以確?！昂暧^審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的真正落地以及相關風險的有效防范，從而為深化改革、擴大開放保駕護航。

近年來，外匯管理部門逐步將審核職責下放銀行，呈現(xiàn)出“減少前置規(guī)則性條款，突出強調(diào)銀行展業(yè)義務”的監(jiān)管趨勢。

當前外匯市場微觀監(jiān)管的短板

近年來，為貫徹落實中央決策部署，加快推進“放管服”和重點領域的改革，進一步提升貿(mào)易投資便利化水平，外匯管理部門逐步將審核職責下放銀行，呈現(xiàn)出“減少前置規(guī)則性條款，突出強調(diào)銀行展業(yè)義務”的監(jiān)管趨勢。這優(yōu)化了外匯微觀監(jiān)管框架，提升了監(jiān)管效率和應變能力。但與國際“三反”監(jiān)管體系比較，當前外匯市場微觀監(jiān)管仍存在部分短板弱項，不利于監(jiān)管質(zhì)量提升以及對風險的有效防范。

一是重展業(yè)概念，輕細則指引，造成銀行展業(yè)不到位。2012年8月以來，外匯局在先后實施的貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國公司資金池、資本項目收入結匯支付便利化試點等系列改革中，引入了銀行“了解客戶、了解業(yè)務、盡職審查”的要求。銀行展業(yè)原則已成為目前外匯法規(guī)的關鍵內(nèi)容和跨境風險防范的“重要支柱”。但經(jīng)過7年多的改革歷程，除少數(shù)法規(guī)外，銀行外匯展業(yè)要求仍基本停留在原則上，其展業(yè)內(nèi)涵、客戶識別、盡職審查措施、分類審核與持續(xù)跟蹤、資料留存等制度和要求，仍基本屬于空白，缺乏操作指引和細則規(guī)范，導致銀行理解把握不足、執(zhí)行不到位。

二是重事后核查檢查，輕事中監(jiān)管，造成早期干預不足及違規(guī)多發(fā)。從英美等發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗看，金融監(jiān)管均立足于前瞻性判斷，實施早期干預，由事后追責向事中監(jiān)管轉變，即通過日常隨機走訪、約談、例會、面對面或在線評估等方式，及時了解銀行展業(yè)內(nèi)控及執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題隱患并實施早期干預。而外匯局目前對銀行的展業(yè)審核，仍未建立起將事中監(jiān)管與事后檢查銜接、預防與懲處并重的監(jiān)管機制。這突出表現(xiàn)在檢查均以事后核查為主，而對于銀行內(nèi)控是否健全完善、電子系統(tǒng)是否合規(guī)、展業(yè)審核措施是否細化并得以落實等，則缺乏持續(xù)有效的事中監(jiān)管與引導，因此，也難以實現(xiàn)對銀行展業(yè)問題的早期干預，造成事后銀行違規(guī)案件頻發(fā)。

三是重事中業(yè)務審核，輕事前客戶識別，制約了便利化效率的提升和對風險的防范。從國外監(jiān)管實踐看，金融機構均將客戶識別和開戶管理作為其反洗錢的第一道也是最重要的防線，且普遍對新客戶身份及背景、開戶目的、資金來源與用途等進行全面深入審查，并據(jù)此決定是否準予其開戶和為其辦理業(yè)務，以便從源頭上有效防控洗錢風險，同時為后續(xù)業(yè)務開展奠定便利化基礎。但我國外匯管理仍主要著眼于業(yè)務的真實性、合規(guī)性，盡管有“了解客戶”的字眼，但并未明確全面識別客戶和嚴格開戶管理的具體要求，造成實踐中銀行仍專注于一筆筆具體業(yè)務的審核，而對客戶風險識別則不到位。對于空殼公司、異地開戶企業(yè)、一人代理多人集體開戶等異常情形，熟視無睹，導致后續(xù)業(yè)務審核難度和工作量成倍增大，制約了便利化程度的提升。

四是重展業(yè)審核，輕可疑交易報告，制約了銀行對異常交易監(jiān)測作用的有效利用與發(fā)揮。從國際經(jīng)驗看，監(jiān)管機構均將金融機構作為反洗錢監(jiān)管的最前線和最主要支柱，充分發(fā)揮金融機構的專業(yè)資源和能力，通過匯總分析其提交的可疑交易報告來發(fā)現(xiàn)線索并開展調(diào)查，以實現(xiàn)對整個市場的全面有效監(jiān)管，大幅提升監(jiān)管效率。而目前我國外匯管理在此方面仍基本為空白，部分法規(guī)盡管也提出了可疑交易報告的原則性要求，但缺乏強制性和可操作性，銀行在監(jiān)測和輔助打擊異?？梢煽缇辰灰追矫娴闹е宰饔?，未能得到有效發(fā)揮，外匯管理部門仍主要依靠自身有限的人力物力來對所有市場主體外匯行為進行監(jiān)管，制約了監(jiān)管質(zhì)量和效率的提升。

五是重業(yè)務操作，輕內(nèi)控管理，造成預防不足和長效合規(guī)機制難建立。目前英美等國已開始將監(jiān)管環(huán)節(jié)由事中事后進一步向事前預防轉變，即以內(nèi)控機制建設為抓手，更加關注金融機構在公司治理、董事會與高管盡責、內(nèi)控制度建設及崗位設置、員工培訓與考核等方面對法規(guī)的落實情況，并對其內(nèi)部制度缺陷，給予嚴厲的處罰，以確保金融機構合規(guī)履職的內(nèi)在一貫性和整體有效性。而目前，我國外匯管理在這方面仍然缺失，銀行仍專注于前臺審核環(huán)節(jié)，內(nèi)在長效機制仍不完善。如：外匯管理要求未及時細化落實到內(nèi)控制度和電子系統(tǒng)中；銀行崗位設置、業(yè)務流程未根據(jù)合規(guī)要求作相應調(diào)整；銀行外匯合規(guī)牽頭部門缺乏足夠的協(xié)調(diào)和約束力；內(nèi)控監(jiān)督力度弱，易受盈利和業(yè)績影響鋌而走險，或心存僥幸等。

01影響

銀行展業(yè)原則執(zhí)行不力，違規(guī)問題多發(fā)頻發(fā)

02影響

外匯監(jiān)管體系缺乏銀行的有力支撐，尚未形成與銀行展業(yè)互動并舉的監(jiān)管格局

03影響

外匯市場微觀監(jiān)管體系不健全，增大了改革風險，遲滯了改革進程

微觀監(jiān)管短板帶來的影響

上述在銀行展業(yè)方面的問題與短板，無疑對當前外匯市場微觀監(jiān)管的結果造成了廣泛而深遠的影響。從直接到間接，由微觀到宏觀，相關影響主要表現(xiàn)在以下方面：

一是銀行展業(yè)原則執(zhí)行不力，違規(guī)問題多發(fā)頻發(fā)。主要表現(xiàn)為：客戶風險識別不足，放任存在異?？梢汕樾蔚目蛻糸_戶并辦理業(yè)務；更多關注資金安全和信用風險，對合規(guī)風險盡職調(diào)查不到位，對于明顯疑點熟視無睹；迎合企業(yè)需求創(chuàng)新產(chǎn)品，助推企業(yè)規(guī)避監(jiān)管、跨境套利；與客戶串通，主動為企業(yè)出謀劃策，甚至向企業(yè)通風報信。從外匯行政罰款占比看，2014—2018年，銀行展業(yè)審核類案件在銀行案件中的占比從56%上升至90%左右。

二是外匯監(jiān)管體系缺乏銀行的有力支撐，尚未形成與銀行展業(yè)互動并舉的監(jiān)管格局。外匯管理與機構監(jiān)管和審慎監(jiān)管不同，主要以行為監(jiān)管為主，直面企業(yè)、個人等廣大市場主體，不僅量大面廣，而且監(jiān)管難度大。鑒此，為進一步做好簡政放權和“放管服”工作，近年來外匯審核職責逐步下放銀行。但銀行展業(yè)質(zhì)量不高及對可疑交易報告機制的缺失，損害了外匯市場微觀監(jiān)管效果，更制約了對銀行龐大的數(shù)據(jù)資源和強大的專業(yè)能力的充分利用。目前，外匯局主要依靠自身有限的行政資源，以海量數(shù)據(jù)為起點，面向所有市場主體“一竿子插到底”，獨力承擔起繁重的數(shù)據(jù)處理和監(jiān)管責任，尚未形成與銀行可疑交易監(jiān)測分析互動并舉的市場監(jiān)管格局。

三是外匯市場微觀監(jiān)管體系不健全，增大了改革風險，遲滯了改革進程。隨著審核職責逐步下放銀行，銀行展業(yè)以及可疑交易監(jiān)測分析日趨成為外匯改革深化及其風險防范的重要支柱。在此形勢下，銀行展業(yè)規(guī)則的缺失，以及銀行可疑交易分析報告的缺位，不僅造成了當前外匯市場微觀監(jiān)管體系的較大缺陷，削弱了高度依賴銀行審核的外匯監(jiān)管效能，而且可能使得改革和便利化框架下的有關風險防范措施減效、失效，甚至放大了跨境資金的流動風險，反過來最終會遲滯改革開放的進程。

構建“雙支柱”微觀監(jiān)管體系的思路

金融業(yè)進一步擴大雙向開放是黨中央、國務院在新時代做出的重大戰(zhàn)略決策?？梢灶A見，隨著改革開放的深化推進，銀行基于其跨境資金流動中所處的中樞地位及其專業(yè)能力，必將成為外匯市場微觀監(jiān)管體系中的重要“一極”。其作用能否充分發(fā)揮，將直接決定跨境風險防范的質(zhì)量與成效，進而影響外匯改革推進的力度與速度。鑒此，必須充分借鑒國際監(jiān)管經(jīng)驗，將銀行作為微觀市場監(jiān)管的最前線和主要支柱，加快完善銀行展業(yè)及可疑交易分析報告機制，補齊監(jiān)管短板、壓實銀行責任，構筑起完善的行政監(jiān)管與銀行展業(yè)互動并舉的外匯市場“雙支柱”微觀監(jiān)管體系，為“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的有效運行，奠定堅實的基礎。

一是抓緊完善銀行展業(yè)規(guī)則，提升銀行展業(yè)審核質(zhì)量水平。一套完善的法律法規(guī)體系是由原則、規(guī)則共同構成的體系。原則、規(guī)則應有機結合、互為補充。目前，不能簡單以“展業(yè)”為名一放了之，而應從填補外匯法規(guī)空白的角度，將反洗錢理念、內(nèi)涵、具體要求內(nèi)嵌入外匯管理以及銀行真實性審核要求中，加快制定銀行展業(yè)的相關配套細則和操作指引，明確展業(yè)內(nèi)涵、細化展業(yè)規(guī)定、統(tǒng)一展業(yè)標準、明確展業(yè)要求，提高銀行展業(yè)的可操作性，進而提高銀行展業(yè)審核的質(zhì)量和水平。

01抓緊完善銀行展業(yè)規(guī)則，提升銀行展業(yè)審核質(zhì)量水平

02盡快建立銀行外匯業(yè)務可疑交易分析與報告制度，補齊微觀監(jiān)管短板

03前移銀行展業(yè)關口，強化客戶識別和開戶管理要求

04針對銀行展業(yè)原則的執(zhí)行，構建事前預防、事中監(jiān)管、事后懲處的全流程、立體化監(jiān)管體系

05順應監(jiān)管形勢的變化，及時對外匯管理理念、工作機制和機構設置做出相應調(diào)整

二是盡快建立銀行外匯業(yè)務可疑交易分析與報告制度，補齊微觀監(jiān)管短板。應參考國際監(jiān)管慣例，充分利用和發(fā)揮銀行在外匯業(yè)務方面的專業(yè)能力、數(shù)據(jù)資源與業(yè)務經(jīng)驗，加強對外匯市場可疑交易行為的監(jiān)測、分析與報告。在此基礎上，外匯局要進一步匯總分析銀行的可疑交易報告，并結合自主監(jiān)測分析，實現(xiàn)對外匯市場的全面、有效監(jiān)管，構筑起行政監(jiān)管與銀行展業(yè)互動并舉、符合“放管服”方向的外匯市場“雙支柱”微觀監(jiān)管體系。

三是前移銀行展業(yè)關口，強化客戶識別和開戶管理要求。借鑒國際反洗錢監(jiān)管實踐，應將當前銀行展業(yè)關口，由一筆筆的業(yè)務審查，前移至客戶識別和開戶管理環(huán)節(jié)，穿透審查實際控制人和最終受益人。對風險較大、情況不明、異?？梢傻目蛻糁黧w應拒絕為其開戶，或將其定為高風險客戶，并依據(jù)客戶風險等級采取強度不一的業(yè)務審查措施，以此達到既從源頭上有效防控風險，也能為后續(xù)絕大多數(shù)合規(guī)經(jīng)營客戶便利化辦理外匯業(yè)務創(chuàng)造有利條件、奠定堅實基礎的目的。

四是針對銀行展業(yè)原則的執(zhí)行，構建事前預防、事中監(jiān)管、事后懲處的全流程、立體化監(jiān)管體系。事前預防，就是以銀行內(nèi)控機制建設為抓手，更加關注銀行合規(guī)展業(yè)的內(nèi)在一貫性和整體有效性，強化銀行自我管理和自我約束；事中監(jiān)管，就是通過隨機走訪、約談、評估等方式及時了解銀行的展業(yè)情況，以及時發(fā)現(xiàn)問題隱患并實施早期干預，切實防范風險隱患的積累或爆發(fā)；事后懲處，就是對于銀行展業(yè)執(zhí)行情況加強事后核查檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題嚴加懲處。

五是順應監(jiān)管形勢的變化，及時對外匯管理理念、工作機制和機構設置做出相應調(diào)整。在新的歷史起點上，外匯管理正面臨嚴峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的管理體制正在逐步“破除”，原有管制和干預手段隨之日趨弱化，出現(xiàn)了管理邊際效應的遞減，逆周期調(diào)控工具手段也在健全完善之中。為“在開放的環(huán)境中適應開放”，外匯管理必須堅持“破中有立、破立結合”，充分借鑒國際通行的監(jiān)管理念，堅持問題導向，抓緊對外匯法規(guī)進行全面梳理和修訂完善，提早著手對外匯管理相關機制和機構設置做出相應調(diào)整，以適應新形勢下改革開放與風險防范的要求。