■胡志強(qiáng)

問題銀行的市場處置是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項重要工作，也是保持我國銀行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，更是打好金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)。作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，存款保險機(jī)構(gòu)通過設(shè)立存款保險基金參與問題銀行處置是各國應(yīng)對金融危機(jī)和處置金融風(fēng)險的重要平臺。2009年6月，國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會（IADI）與巴塞爾銀行監(jiān)理委員會（BCBS）共同發(fā)布《有效存款保險制度核心原則》，明確“存款保險機(jī)構(gòu)應(yīng)備妥可用之資金，且所有基金籌措機(jī)制應(yīng)確保能實(shí)時賠付存款人，其中應(yīng)包括于必要時取得備援流動資金”①《有效存款保險制度核心原則》于2009年6月發(fā)布，2014年修訂，其中核心原則9規(guī)定存款保險基金參與處置的基本原則。。我國于2015年5月正式實(shí)施《存款保險條例》，通過立法形式設(shè)立專門的存款保險基金；2019年5月24日，中國存款保險基金管理公司注冊成立，第一次參與問題銀行（包商銀行）的風(fēng)險處置，在我國金融改革發(fā)展史上留下了厚重的印記。近年來，隨著金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)逐漸進(jìn)入深水區(qū)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險不斷暴露。根據(jù)《中國金融穩(wěn)定報告2019》統(tǒng)計，2018年末我國高風(fēng)險機(jī)構(gòu)高達(dá)587家；2019年，包商銀行被中國人民銀行和銀保監(jiān)會聯(lián)合接管、錦州銀行引進(jìn)工商銀行戰(zhàn)略投資者、匯豐銀行被山東省政府接管，問題銀行風(fēng)險處置日益成為金融風(fēng)險攻堅克難的重頭戲，而存款保險基金參與問題銀行處置是國際主流趨勢。

通過比較國際上主要國家存款保險基金處置問題銀行的不同方式，尋找存款保險基金使用的一般性規(guī)律，以期為豐富我國存款保險基金使用工具參與問題銀行處置提供有益的經(jīng)驗借鑒。

一、主要國家存款保險基金參與問題銀行處置的經(jīng)驗

（一）美國

美國存款保險基金（DIF）成立于2006年，由兩家前任基金——銀行保險基金和儲蓄協(xié)會保險基金合并而成，是美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）用于保護(hù)被保險的儲戶和關(guān)閉倒閉或瀕臨倒閉銀行的重要工具。2007-2017年，F(xiàn)DIC使用DIF處置了529家問題銀行。其在處置問題銀行中，DIF主要使用在以下方面：

1.直接存款賠付（SDP）。該方式指FDIC使用DIF直接向問題銀行儲戶償付已投保部分存款，通常采用支票形式。由于SDP方式成本較高，F(xiàn)DIC使用較少，1984年至2013年的30年間，F(xiàn)DIC共用該方式處置251家問題銀行。如2010年6月30日，第一亞利桑那儲蓄銀行（FSA）倒閉，其總資產(chǎn)約為2.722億美元，存款總額為1.988億美元。FDIC無法找到另一家金融機(jī)構(gòu)接管FSA，于是通過DIF直接償付，成本高達(dá)3280萬美元。

2.支付保額內(nèi)存款轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償金。該方式指將問題銀行的已保存款轉(zhuǎn)移到同意承接存款的健康金融機(jī)構(gòu)中，F(xiàn)DIC使用DIF向承接機(jī)構(gòu)支付與已保存款額大致相當(dāng)（如比例為99.5%）的補(bǔ)償金。承接機(jī)構(gòu)為問題銀行的儲戶設(shè)立一個“轉(zhuǎn)移存款”賬戶，儲戶可以選擇繼續(xù)保持原有賬戶或提取全部存款后關(guān)閉該賬戶。該種方式可以降低FDIC的行政管理成本，而承接機(jī)構(gòu)由于得到了新增存款，往往能接受一定的補(bǔ)償金折扣（如上述的99.5%），因此略優(yōu)于SDP。最近30年間，F(xiàn)DIC共用該方式處置394家問題銀行。

3.在收購與承接（P&A）中支付價差或損失。該方式指FDIC運(yùn)用DIF在市場上找到一家健康的金融機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)收購倒閉銀行的部分或全部資產(chǎn)，并承接其全部的受保存款，也可以承擔(dān)其所有債務(wù)，這也是使用最多的倒閉銀行處置方法。從具體操作來看，即意向收購者首先要對自己想要繼承的資產(chǎn)及擬支付的傭金提出報價。FDIC從中選出報價最高者作為收購者，并用DIF支付與其所承擔(dān)負(fù)債數(shù)額相等的補(bǔ)償金。最近30年間，F(xiàn)DIC共用該方式處置2113家問題銀行。從P&A類別來看，主要包括基本的P&A，整個銀行的P&A，損失分擔(dān)的P&A。一是基本的P&A。即破產(chǎn)銀行的存款、現(xiàn)金和低風(fēng)險證券會轉(zhuǎn)移到收購方，剩余資產(chǎn)留給接管方。根據(jù)中標(biāo)情況，F(xiàn)DIC通過DIF提供現(xiàn)金，金額大致等于存款和收購方所購資產(chǎn)市場價值的差額。二是整個銀行P&A。即銀行所有資產(chǎn)和債務(wù)都由收購方承接，F(xiàn)DIC通過DIF提供現(xiàn)金來應(yīng)對收購方的資本短缺情況。三是損失分擔(dān)的P&A。即FDIC作為接管者，可與承接機(jī)構(gòu)共擔(dān)某些類型資產(chǎn)的損失。在損失共擔(dān)選擇下，F(xiàn)DIC將與承接方共同承擔(dān)特定資產(chǎn)的損失和費(fèi)用。共擔(dān)損失資產(chǎn)通常是單戶住宅貸款、商業(yè)貸款、商業(yè)房地產(chǎn)貸款和自建房地產(chǎn)貸款。

4.作為成立過橋銀行的資本金。即當(dāng)監(jiān)管部門撤銷倒閉金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營牌照后，由FDIC運(yùn)用DIF新設(shè)立一家“過橋銀行”，在找到最終的處置方式或承接銀行前由成立的這家“過橋銀行”承接并運(yùn)作倒閉銀行所有的資產(chǎn)和負(fù)債，維持倒閉銀行的關(guān)鍵業(yè)務(wù)，使其服務(wù)不中斷。一家過橋銀行可以運(yùn)營兩年，延期三年，之后必須出售或以其他方式解決。只有當(dāng)它被預(yù)測為DIF成本最低的處置方案時，才會建立一個過橋銀行。該方式多用于處置規(guī)模龐大或者業(yè)務(wù)異常復(fù)雜的銀行。美國次貸危機(jī)期間，F(xiàn)DIC用了三次過橋銀行處置倒閉銀行，如對美國最大按揭貸款銀行印地麥克銀行的處置①2008年7月11日，在監(jiān)管當(dāng)局宣布關(guān)閉印地麥克銀行的當(dāng)天，F(xiàn)DIC即成立“過橋銀行”——IndyMac F.S.B，接收并處置IndyMac的所有資產(chǎn)和負(fù)債；半年運(yùn)營后，F(xiàn)DIC將該銀行作價139億美元整體出售給IMB管理控股有限合伙公司。。

5.“經(jīng)營中救助”處置方式中對問題銀行的擔(dān)保及優(yōu)先股購買等?！敖?jīng)營中救助”是一種在線修復(fù)方式，指當(dāng)一家運(yùn)轉(zhuǎn)中的金融機(jī)構(gòu)陷入困境，獲得有關(guān)援助仍可保持經(jīng)營時，F(xiàn)DIC通過DIF對其提供擔(dān)保、購買優(yōu)先股及對不良資產(chǎn)進(jìn)行損失分擔(dān)等救助方式以維持其繼續(xù)營業(yè)，多用于處置可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的問題機(jī)構(gòu)。這一方式被廣泛使用于20世紀(jì)80年代的信貸危機(jī)中，從1980年到1992年，在全部1617家被處置的問題機(jī)構(gòu)中，共有133家機(jī)構(gòu)使用了這一方式，但成本相對較高。因此，在1991年FDICIA正式出臺最小成本原則后，F(xiàn)DIC修訂了其經(jīng)營中救助的政策，1993年FDIC更是通過法律禁止以任何可能使一家倒閉機(jī)構(gòu)或瀕臨倒閉機(jī)構(gòu)股東獲利的方式使用存款保險基金。在2008年金融危機(jī)中，“經(jīng)營中救助”方式再次得到使用，并發(fā)揮了維護(hù)金融穩(wěn)定和節(jié)省處置成本的有效作用，如對花旗銀行的救助②對花旗銀行救助的核心是對花旗銀行持有的問題資產(chǎn)給予擔(dān)保，同時注入優(yōu)先股，向市場發(fā)出政府關(guān)注的信號，彌補(bǔ)市場信心。具體包括FDIC與財政部對其不良資產(chǎn)合計提供150億美元的擔(dān)保，美聯(lián)儲對剩余資產(chǎn)損失提供無追索權(quán)貸款，然后發(fā)行70億美元優(yōu)先股，DIF認(rèn)購其中的30億美元。。

（二）加拿大

加拿大存款保險公司（CDIC）是投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險處置主體。作為問題投保機(jī)構(gòu)的清算人，遵循損失最小化原則，選擇“直接出售”“資金支持”“收購與承接”等方式進(jìn)行風(fēng)險處置，在每一種處置方式中，存款保險基金（DIF）均起到了重要作用。

1.直接現(xiàn)金賠付。在無法找到購買人或通過購買與承接方式交易的投保成本較高時，CDIC使用DIF對被保存款進(jìn)行直接現(xiàn)金賠付。在辦理現(xiàn)金賠付時，其他金融機(jī)構(gòu)不必承受負(fù)債和購買資產(chǎn)，CDIC直接向受保存款人辦理現(xiàn)金賠付，支付最高限額為10萬加元。據(jù)統(tǒng)計①根據(jù)加拿大存款保險公司網(wǎng)站整理。，1967-1986年，在處理20多家破產(chǎn)機(jī)構(gòu)中，CDIC累計向存款人賠付40億加元；至1986年底，存款保險基金赤字達(dá)12億加元。以1985年加拿大商業(yè)銀行與北部銀行破產(chǎn)為例，1985年12月20日，針對加拿大商業(yè)銀行和北部銀行破產(chǎn)出臺《金融機(jī)構(gòu)儲戶賠償法案》，兩家銀行存款人的受保存款和非受保存款均得到全額償付，其中8.75億加元未投保存款由聯(lián)邦政府償還，3.16億加元的受保存款由CDIC賠付。

2.提供貸款以盤活問題銀行。由CDIC使用DIF向財務(wù)困難的成員機(jī)構(gòu)提供貸款以幫助其擺脫危機(jī)。由于該方式成本偏高、風(fēng)險較大，同時CDIC在決策時易存在時滯，甚至可能產(chǎn)生道德風(fēng)險，在實(shí)際風(fēng)險處置中該方法很少使用。

3.出資購買破產(chǎn)機(jī)構(gòu)一些質(zhì)量較差的資產(chǎn)。主要用在以購買與承接方式為主的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移法。即對問題銀行的處置方式中，由CDIC出面在市場上找到一家健康銀行并促成該銀行兼并，兼并銀行（健康銀行）接管問題銀行的所有債務(wù)和部分資產(chǎn)，然后CDIC通過DIF出資購買問題銀行剩下的質(zhì)量相對較差的資產(chǎn)。該方式類似于收購與承接，儲戶的大額存款、未受保存款及其他債權(quán)人的資產(chǎn)沒有受到損失。在不列顛哥倫比亞商業(yè)銀行風(fēng)險處置中，CDIC支付給加拿大匯豐銀行2億加元，促使其收購不列顛哥倫比亞商業(yè)銀行，并于1986年11月27日出臺《不列顛哥倫比亞商業(yè)銀行持續(xù)經(jīng)營法》，由加拿大匯豐銀行收購該行及其大部分穩(wěn)定的零售存款，存款人利益未受到任何損害。

4.在成立的“過橋銀行”中提供財務(wù)援助。即在成員機(jī)構(gòu)面臨不能繼續(xù)運(yùn)營情形時，CDIC可以設(shè)立過橋銀行，承擔(dān)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的CDIC承保的所有存款債務(wù)，并由CDIC使用DIF向其提供必要的財務(wù)援助。1997年，一家分行達(dá)200多家、預(yù)計損失達(dá)120億加元的大型銀行出現(xiàn)危機(jī)，CDIC在該銀行發(fā)生問題前，對其進(jìn)行了風(fēng)險分析、敏感性評估，并采取相應(yīng)限制措施，如維持營運(yùn)但限制收受超過最高保額的大額存款。在CDIC接管后僅損失6億加元，并且該銀行在接管后的下一個營業(yè)日就重新營業(yè)，未發(fā)生任何擠兌。

（三）日本

日本存款保險公司（DICJ）是日本銀行業(yè)風(fēng)險處置機(jī)制的核心主體和綜合操作平臺。具體業(yè)務(wù)主要包括提供資金支持、擔(dān)任“金融整理管財人”、追究有關(guān)人員責(zé)任、收購并處置不良資產(chǎn)、特殊情形下對銀行進(jìn)行注資、提供全額保護(hù)、臨時國有化（收購全部股權(quán)）等。其中，DIF主要用在以下方面：

1.在破產(chǎn)銀行健康資產(chǎn)和受保存款的轉(zhuǎn)讓與承接中提供資金支持。在破產(chǎn)銀行處置中，DICJ在摸清其資產(chǎn)負(fù)債底數(shù)時，將其健康資產(chǎn)和受保存款轉(zhuǎn)讓給第三方，即類似收購與承接，然后DIF為收購方提供一定的資金支持。如果未找到合適的收購方，則DICJ通過DIF出資設(shè)立繼承銀行，確保破產(chǎn)銀行存款等的收支業(yè)務(wù)、資金貸款以及其他業(yè)務(wù)的暫時性繼續(xù)維持，DIF可以為繼承銀行提供貸款和債務(wù)擔(dān)保，并支付繼承銀行所承擔(dān)的損失，一般繼承銀行的存續(xù)時間為2年，最多延期1年。在繼承銀行到期后，DICJ可以通過DIF向再繼承銀行②再繼承包括：一是繼承銀行與合并金融機(jī)構(gòu)是存續(xù)合并時；二是繼承銀行與其它金融機(jī)構(gòu)合并后，設(shè)立新金融機(jī)構(gòu)時；三是繼承銀行把其經(jīng)營權(quán)的全部（在存款保險機(jī)構(gòu)收購該繼承銀行的部分資產(chǎn)的場合，其收購的資產(chǎn)除外）轉(zhuǎn)讓給其他金融機(jī)構(gòu)時；四是取得繼承銀行股票的其他金融機(jī)構(gòu)或銀行持股公司等，為確保該繼承銀行的業(yè)務(wù)健全且恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)營，作為必要事項，實(shí)施內(nèi)閣總理大臣和財務(wù)大臣所規(guī)定的事務(wù)而進(jìn)行的再繼承。提供資金援助。

2.收購非受保存款以及其他債權(quán)。由于日本的民事再生程序③日本的民事再生程序主要學(xué)習(xí)美國破產(chǎn)法第11章，相當(dāng)于我國的破產(chǎn)重整，主要特征是允許經(jīng)營者繼續(xù)管理企業(yè)資產(chǎn)，并根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況研究提出債務(wù)清償方案。時間較長，為了向非受保存款以及其他債權(quán)的債權(quán)人提供流動性支持，DICJ可以使用DIF對這些債權(quán)按照預(yù)計的清償率進(jìn)行收購。如果最終清償率超過收購標(biāo)準(zhǔn)，DICJ會將超出部分退還原債權(quán)人。

3.收購不良資產(chǎn)。對于倒閉銀行的不良資產(chǎn)，通常由DICJ委托其子公司——處置回收公司（RCC）進(jìn)行收購與處置。具體操作時，由DICJ使用DIF向RCC提供貸款資金，再由RCC通過拍賣等公開程序進(jìn)行收購。

4.DIF在特別處置機(jī)制中使用。一是向金融機(jī)構(gòu)注資。即對于未倒閉但出現(xiàn)流動性問題的機(jī)構(gòu)①不包括負(fù)債超過資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)。，DICJ通過DIF認(rèn)購其或其控股公司發(fā)行的普通股、優(yōu)先股和次級債券及其他融資工具，向金融機(jī)構(gòu)注資，以加強(qiáng)被保險金融機(jī)構(gòu)的資本基礎(chǔ)，防止其倒閉。二是超出保險支付成本的財務(wù)援助。即在被保險金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或資不抵債的情況下，DICJ通過DIF向參與合并的假定金融機(jī)構(gòu)提供超出保險支付成本的財務(wù)援助。三是收購破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)。即在特別危機(jī)管理期間，DICJ使用DIF通過收購破產(chǎn)銀行股份將破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽庸荆跃S持區(qū)域金融穩(wěn)定。

（四）韓國

韓國存款保險公司（KDIC）對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置方式上，主要包括為破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)或其控股公司安排合并、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移、第三方承接，過橋銀行臨時接管，以及將經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)捆綁處置等；對金融機(jī)構(gòu)提供資金支持方式上，主要包括提供貸款或存款、資產(chǎn)收購、債務(wù)擔(dān)保、貸款接收、捐助和投資等。

1.為處境困難金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。KDIC為符合下列情況中的金融機(jī)構(gòu)提供資金支持：一是有第三方試圖對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)或破產(chǎn)機(jī)構(gòu)的金融分支進(jìn)行收購或合并，接收其業(yè)務(wù)或合同，或當(dāng)促進(jìn)破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并的必要性充足時。二是需要對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行改善，以保護(hù)存款人、維護(hù)信用排名。三是金融服務(wù)委員會（FSC）要求政府給破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐獻(xiàn)，或按《總統(tǒng)法令》規(guī)定對證券進(jìn)行收購。

資金支持包括：貸款或存款，資產(chǎn)收購，債務(wù)保證和貸款接收，捐獻(xiàn)和投資。這類支持根據(jù)“最小成本原則”和“公平損失分擔(dān)原則”進(jìn)行分配。KDIC與受注資的參保金融機(jī)構(gòu)間，需要就業(yè)務(wù)正?；?guī)劃的實(shí)施簽署諒解備忘錄（MOU）。該備忘錄的主要內(nèi)容包括：財政健康的績效目標(biāo)，盈利能力和資產(chǎn)質(zhì)量，以及規(guī)劃的實(shí)施日程。2002年12月31日以前，KDIC所提供支持的資金來源為DIF債券償還基金。從2003年1月起，這些支持都由存款保險基金支付。在1997年11月～2005年之間，由KDIC以投資、捐獻(xiàn)、存款賠付形式提供的資金達(dá)到110萬億韓元。2006年-2011年6月之間，又有另外的9000億韓元被用于此用途。資金總數(shù)達(dá)到110.9萬億韓元。其中，47.7萬億韓元得以通過對投資資金的撤銷、破產(chǎn)分紅以及資產(chǎn)銷售等途徑回收。

2.直接存款償付。當(dāng)投保金融機(jī)構(gòu)倒閉后，KDIC可以使用DIF采用直接償付存款的方式，向存款人支付保險限額內(nèi)的保險金，并直接對倒閉的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算。為減少保險金支付延遲而給存款人帶來損失，韓國《存款人保護(hù)法》規(guī)定，應(yīng)存款人的要求，KDIC可以在存款賠付之前，預(yù)先支付存款人保護(hù)限額內(nèi)的部分金額，即預(yù)付款制度。目前，KDIC提供預(yù)付款的金額為2000萬韓元。如果存款人的存款超過5000萬韓元，KDIC將預(yù)先支付其存款本金的40%，但不能超過5000萬韓元。此外，KDIC還推出存款擔(dān)保貸款，即以存款為擔(dān)保，存款人可以從其他金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，貸款利率和存款人之前的存款利率相同，金額包括預(yù)付款最高可達(dá)4500萬韓元（接近存款保護(hù)限額5000萬韓元）。

3.收購與承接（P&A）。即KDIC可以選擇一家健全的金融機(jī)構(gòu)收購倒閉金融機(jī)構(gòu)部分或全部資產(chǎn)，同時承接受保護(hù)存款等負(fù)債或全部負(fù)債的處置方式，如果承接的資產(chǎn)小于負(fù)債，由DIF提供資金援助，與FDIC的收購與承接類似。2011年，為了提高風(fēng)險處置效率，增加潛在承接者的承接興趣，KDIC在P&A中，曾嘗試?yán)壧幹茫≒ackage）方式，把同一區(qū)域的金融機(jī)構(gòu)或者業(yè)務(wù)相似的金融機(jī)構(gòu)捆綁進(jìn)行處置，提高了KDIC的處置效率。

4.過橋銀行（Bridge Bank）。即當(dāng)KDIC無法找到合適的承接者，難以采用收購與承接的方式處置時，可設(shè)立過橋銀行承接倒閉金融機(jī)構(gòu)，待找到合適的承接者后再出售的處置方式。這種處置方式的流程同收購與承接處置方式基本相似。過橋銀行由KDIC運(yùn)用存款保險基金全額出資，營業(yè)周期為5年，也可延長，期滿后經(jīng)金融委員會許可，需解散過橋銀行。

（五）主要國家存款保險基金參與問題銀行處置的一般范式

1.存款保險基金參與問題銀行處置遵循成本最小化原則。各國存款保險機(jī)構(gòu)在使用存款保險基金處置問題銀行時，一般遵循“成本最小化”原則，即存款保險基金以什么方式介入處置取決于基金成本多少，在同等條件下選擇最低成本的處置方式。該原則能有效保護(hù)存款保險基金安全，防范道德風(fēng)險，也體現(xiàn)了問題銀行處置的市場化方式。

2.存款保險基金參與問題銀行處置方式因地制宜、因時制宜。從國際經(jīng)驗來看，存款保險基金大體通過直接償付、收購承接、成立過橋銀行、經(jīng)營中救助等處置方式介入問題銀行處置，在具體選擇哪種方式處置時，除遵循成本最小化原則外，還通盤考慮問題機(jī)構(gòu)的規(guī)模、破產(chǎn)的影響程度等，對不同類別機(jī)構(gòu)采取相對契合的處置方式。如直接償付由于處置成本較高，使用頻率較低；對于系統(tǒng)性重要銀行，一般采取經(jīng)營中救助方式；對于設(shè)立過橋銀行，在無法找到合適的承接者，即當(dāng)收購與承接方式無法運(yùn)用時采用。

3.各國均賦予了存款保險基金特別使用權(quán)限。在危機(jī)期間，為提高金融風(fēng)險處置效率、防范金融風(fēng)險的進(jìn)一步蔓延，世界各國大多賦予了存款保險基金的特別使用權(quán)限。如，在2008年美國次貸危機(jī)期間，F(xiàn)DIC推出臨時全額保險措施，進(jìn)一步擴(kuò)大了保險范圍，為受保銀行的非生息賬戶超過25萬元部分給予臨時性全額保險，同時采取了創(chuàng)新性處置方式，如損失分擔(dān)、資產(chǎn)證券化等；日本建立了存款保險公司主導(dǎo)的危機(jī)處置機(jī)制，即當(dāng)系統(tǒng)性銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)，有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風(fēng)險時，由DICJ負(fù)責(zé)實(shí)施金融危機(jī)應(yīng)對措施，且存款保險基金可以采取向金融機(jī)構(gòu)注資、超出保險支付成本的財務(wù)援助、收購破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)等特別處置方式。

二、中國存款保險基金參與問題銀行處置實(shí)踐

（一）政策規(guī)定

目前，我國《存款保險條例》對使用DIF救助和處置的形式作了簡單規(guī)定，即主要使用在以下三個方面：第一，在規(guī)定限額內(nèi)直接償付被保險存款；第二，委托其他合格投保機(jī)構(gòu)在限額內(nèi)代為償付被保險存款；第三，為其他合格投保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，以促成其收購或者承擔(dān)被接管、被撤銷或者申請破產(chǎn)的投保機(jī)構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債①《存款保險條例》第18條。，同時存款保險基金管理機(jī)構(gòu)在擬定存款保險基金使用方案時遵循基金使用成本最小選擇。2019年5月24日，我國成立存款保險基金管理有限責(zé)任公司，其在基金使用上的經(jīng)營范圍包括“直接或委托收購、經(jīng)營、管理和處置資產(chǎn)”。

（二）處置實(shí)踐

從實(shí)踐來看，2019年5月以來我國存款保險基金在處置包商銀行、錦州銀行處置時發(fā)揮了積極作用：一是收購大額債權(quán)。如包商銀行被接管以后，存款保險基金、包商銀行托管組對5000萬元以上大額債權(quán)與同業(yè)債權(quán)簽署收購協(xié)議；對于包商銀行票據(jù)，存保公司全額保障5000萬元以下（含）的承兌匯票，5000萬元以上，存保公司提供80%的保障。二是對問題資產(chǎn)部分兜底。如2019年我國存款保險公司對入股錦州銀行的三家機(jī)構(gòu)提供了“部分遠(yuǎn)期回購協(xié)議”，即中國工商銀行等機(jī)構(gòu)與存保公司簽訂協(xié)議，將在未來三年內(nèi)改善錦州銀行的公司治理及經(jīng)營管理，再引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)退出，入股三年后若錦州銀行股權(quán)價值較此前進(jìn)一步縮水，存款保險將承擔(dān)不低于80%的損失②根據(jù)財新網(wǎng)有關(guān)信息整理。。

（三）存在的主要問題

1.沒有明確DIF使用的具體規(guī)定。雖然我國《存款保險條例》規(guī)定了使用DIF救助和處置的三種方式，即直接支付、委托支付、收購與承接，但沒有對每種形式適用的對象、具體的程序、資金的收回等予以明確規(guī)定，不易操作。

2.未賦予危機(jī)時DIF的特別使用權(quán)限。目前，世界各國大體都針對金融危機(jī)時擴(kuò)大了DIF使用范圍，但目前我國法律仍未涉及。特別對于可以用于為處置提供融資的其他情形（例如為過橋機(jī)構(gòu)出資、為股東和債權(quán)人在處置程序中所遭受的額外損失支付賠償；支付處置中產(chǎn)生的各項行政費(fèi)用支出等）、使用的條件（包括由股東和債權(quán)人首先承擔(dān)損失、優(yōu)先償付被保險存款等）等都沒有進(jìn)行規(guī)定。

3.DIF基金儲備率偏低。由于我國存款保險制度建立較遲，導(dǎo)致基金規(guī)模相對較少（2019年初為1000億元），目標(biāo)比率僅為0.0693%，遠(yuǎn)低于美國FDIC的1.25%，從某種程度上影響了DIF處置方式運(yùn)用。

三、啟示與建議

（一）細(xì)化DIF救助和處置方式

目前，我國《存款保險條例》對使用DIF救助和處置的三種形式作了簡單規(guī)定①《存款保險條例》第十八條規(guī)定，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)可以選擇下列方式使用存款保險基金，保護(hù)存款人利益：第一，在規(guī)定限額內(nèi)直接償付被保險存款；第二，委托其他合格投保機(jī)構(gòu)在限額內(nèi)代為償付被保險存款；第三，為其他合格投保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保、損失分?jǐn)偦蛘哔Y金支持，以促成其收購或者承擔(dān)被接管、被撤銷或者申請破產(chǎn)的投保機(jī)構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負(fù)債。，即直接支付、委托支付、收購與承接，但沒有對每種形式適用的對象、具體的程序、資金的收回等予以明確規(guī)定，不易操作。2019年5月24日，我國成立了存款保險基金管理有限責(zé)任公司，其在基金使用上的經(jīng)營范圍包括“直接或委托收購、經(jīng)營、管理和處置資產(chǎn)”，但未有配套的說明。建議根據(jù)《存款保險條例》和存款保險基金管理公司的經(jīng)營范圍等制定《存款保險基金管理使用實(shí)施細(xì)則》，對使用DIF使用的每一類處置方式、處置原則、處置程序等問題作出明確具體的規(guī)定。

（二）豐富DIF使用工具箱

建議豐富我國存款保險基金管理公司使用DIF對問題投保機(jī)構(gòu)開展救助的工具箱。一是參照韓國DIF使用經(jīng)驗，對問題投保機(jī)構(gòu)開展早期糾正時，在遵循處置風(fēng)險最小化安排下，可根據(jù)不同風(fēng)險狀況提供相應(yīng)的資金支持，如可靈活采用購買優(yōu)先股、不良資產(chǎn)擔(dān)保、存款擔(dān)保、流動性供給等救助方式。二是豐富對破產(chǎn)銀行的處置工具。建議參照國際經(jīng)驗，在使用DIF處置系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險時，設(shè)立“過橋銀行”或繼承銀行工作機(jī)制，對未被承接的剩余資產(chǎn)或未找到承接機(jī)構(gòu)的問題銀行通過存款保險基金管理機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的過橋銀行或繼承銀行進(jìn)行接管，確保問題銀行處置期間的存取款、清算等日常經(jīng)營。三是賦予危機(jī)期間DIF特別使用權(quán)限。目前，世界各國大體都針對金融危機(jī)時擴(kuò)大了DIF使用范圍，如日本在特別處置機(jī)制中有超出保險支付成本的財務(wù)援助、收購，美國危機(jī)時采用的公開銀行救助、凈值證書計劃等。建議在遵循《有效存款保險原則》第九條準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，賦予危機(jī)期間DIF特別使用權(quán)限，如可根據(jù)危機(jī)的不同采取提高存款保險償付限額、臨時流動性擔(dān)保計劃等方式。

（三）建立存款保險基金儲備目標(biāo)制

充裕的存款保險基金是對問題金融機(jī)構(gòu)有序處置的前提與基礎(chǔ)。由于我國存款保險制度建立較遲，導(dǎo)致基金規(guī)模相對較少，從某種程度上影響了DIF處置方式。從國際上看，目前大部分金融穩(wěn)定理事會成員國在法律法規(guī)中明確了存款保險基金的目標(biāo)規(guī)模水平，將其設(shè)定為固定的數(shù)值，如巴西、印度尼西亞、新加坡等，或者為目標(biāo)水平設(shè)定為一個范圍，如加拿大和韓國。建議參考國際經(jīng)驗，設(shè)立我國存款保險基金的目標(biāo)規(guī)模水平。