范文龍 長(zhǎng)安大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處

預(yù)算管理在高校財(cái)政管理中起到至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)代財(cái)政管理模式下，高校財(cái)政預(yù)算大致可分為全面預(yù)算和責(zé)任預(yù)算兩種形態(tài)，前者將學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為預(yù)算對(duì)象，實(shí)現(xiàn)了高校收支情況的系統(tǒng)預(yù)算，確保了高校收支的平衡。而后者將學(xué)校內(nèi)的各個(gè)責(zé)任中心當(dāng)作預(yù)算主體，在預(yù)算過程中重視對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的預(yù)算，這一預(yù)算方式的本質(zhì)在于：依托權(quán)責(zé)關(guān)系分解全面預(yù)算內(nèi)容，并在全面預(yù)算分層落實(shí)中，提升高校的預(yù)算管理質(zhì)量。財(cái)政預(yù)算改革背景下，構(gòu)建責(zé)任預(yù)算管理體系已經(jīng)成為高校預(yù)算管理工作開展的內(nèi)在要求。

一、高校財(cái)政預(yù)算改革的特點(diǎn)

近年來，我國(guó)對(duì)于高等教育的重視程度不斷加深，高等院校陸續(xù)開展教育管理過程的改革。財(cái)政預(yù)算改革是高等院校管理改革的重要內(nèi)容。從預(yù)算管理改革過程來看，其主要是圍繞高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的公共財(cái)政來開展的，公共財(cái)政本身不僅具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的特點(diǎn)，而且非市場(chǎng)盈利性和法治化的特征極為突出。財(cái)政預(yù)算直接關(guān)系著公共財(cái)政資源的配置和應(yīng)用質(zhì)量，高校管理改革背景下，有必要進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理方式的創(chuàng)新，以此來確保預(yù)算內(nèi)容的完整化和明晰化，進(jìn)而在規(guī)范、透明、法治的預(yù)算流程中，提升高校公共財(cái)政資源的利用效率和質(zhì)量，進(jìn)而更好地為高校教育教學(xué)工作服務(wù)[1]。

二、高校財(cái)政責(zé)任預(yù)算管理問題

(一)校內(nèi)部門預(yù)算缺乏整體性

在權(quán)責(zé)關(guān)系的指導(dǎo)下，系統(tǒng)分解和落實(shí)全面預(yù)算內(nèi)容是高校責(zé)任預(yù)算的基本要求。然而在現(xiàn)階段的高校預(yù)算管理中，校內(nèi)預(yù)算缺乏整體性問題較為突出，在實(shí)際預(yù)算中，部門預(yù)算未能系統(tǒng)考慮的校內(nèi)預(yù)算的整體情況，這使得部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算脫節(jié)，兩者分裂、沖突較為嚴(yán)重。校內(nèi)預(yù)算內(nèi)容在確定財(cái)政補(bǔ)助收入金額中發(fā)揮著重要作用，而部門預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)在于本部門教育工作和科研項(xiàng)目的開展，這使得部門預(yù)算金額、實(shí)際支出金額偏大問題較為突出；在這兩種預(yù)算方式的作用下，高校容易出現(xiàn)校內(nèi)財(cái)政赤字問題。從現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理角度來看，高校當(dāng)下的校內(nèi)預(yù)算和部門預(yù)算本身具有較強(qiáng)的隨意性和無序性，其不僅影響了高校財(cái)政預(yù)算部門的權(quán)威性，而且容易造成校內(nèi)財(cái)務(wù)管理失控，阻礙高校教育教學(xué)及其他工作的開展。

(二)責(zé)任預(yù)算要求未得到滿足

預(yù)算到邊、責(zé)任到底是高校責(zé)任預(yù)算管理體系建設(shè)應(yīng)用的基本要求[2]。其中，預(yù)算到邊明確了高校責(zé)任預(yù)算的范圍，其要求高校的預(yù)算工作應(yīng)涵蓋各個(gè)部門經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)的所有內(nèi)容，預(yù)算過程不留盲區(qū)；而責(zé)任到底指出：高校在經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)中還應(yīng)重視責(zé)任的分解和落實(shí)，在實(shí)際分解和落實(shí)中，應(yīng)注重責(zé)任細(xì)分和作業(yè)成本管理等方法的應(yīng)用，以此來確保各部門能積極地承擔(dān)預(yù)算落實(shí)的主體責(zé)任。然而在當(dāng)前管理中，預(yù)算到邊、責(zé)任到底的要求未能得到真正滿足。

一方面，在預(yù)算過程中，高校未能將所有的資金納入責(zé)任預(yù)算方案當(dāng)中。譬如，在高校收支方面，高校往往僅會(huì)考慮創(chuàng)收單位上繳學(xué)校的部分，其余部分不予考慮。同時(shí)校內(nèi)預(yù)算缺乏對(duì)各院系基金收入的考慮，這使得校內(nèi)一部分資金脫離預(yù)算的監(jiān)控，降低了高校預(yù)算管理質(zhì)量。另一方面，校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目還存在沒有明確責(zé)任主體的問題，譬如在高校財(cái)政支出管理中，由學(xué)校統(tǒng)一支出的資金占據(jù)了較高的比例，而學(xué)校未能將這部分資金分解到具體的部門，致使資金使用過程中缺乏可控的責(zé)任主體，影響了責(zé)任預(yù)算的質(zhì)量。

(三)預(yù)算執(zhí)行和控制尚不到位

預(yù)算執(zhí)行和控制是高校預(yù)算管理體系建設(shè)應(yīng)用的重要組成?，F(xiàn)階段，高校預(yù)算執(zhí)行與控制中尚存在以下問題：其一，高校預(yù)算執(zhí)行與控制缺乏較為健全的控制體系，而且控制手段缺失，這使得實(shí)際控制中存在較多漏洞，一部分高校未能實(shí)現(xiàn)校內(nèi)資金核算和結(jié)算的集中管理。其二，校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行與高校的業(yè)務(wù)開展關(guān)系密切，然而相比于市場(chǎng)企業(yè)，有較多學(xué)校在開展業(yè)務(wù)工作時(shí)存在責(zé)任不清晰、業(yè)務(wù)流程不順暢問題，這使得高校的業(yè)務(wù)開展效率較低，阻礙了業(yè)務(wù)實(shí)踐中財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的管理。其三，高校和校內(nèi)部門雖然積極地開展了預(yù)算管理工作，但在預(yù)算執(zhí)行過程中，有的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，其不能按照預(yù)算指標(biāo)規(guī)范的要求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)控制，這使得財(cái)政預(yù)算控制滯后問題較為突出，降低了財(cái)政預(yù)算的整體質(zhì)量。其四，要開展高效化的預(yù)算管理，還應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)預(yù)算執(zhí)行方法、預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行考核，以此來發(fā)現(xiàn)、改進(jìn)預(yù)算管理問題，然而高校在預(yù)算管理中往往忽視了對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的考核，同時(shí)缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，這不僅造成了預(yù)算執(zhí)行不力問題，而在使得高校資金浪費(fèi)問題較為明顯，基于此，有必要在財(cái)政管理改革背景下，進(jìn)行高校預(yù)算執(zhí)行和控制的進(jìn)一步優(yōu)化。

三、高校責(zé)任預(yù)算管理體系構(gòu)建策略

(一)科學(xué)設(shè)置責(zé)任預(yù)算管理目標(biāo)

科學(xué)合理地設(shè)置高校責(zé)任預(yù)算管理目標(biāo)能為后期的預(yù)算管理提供指導(dǎo)。新時(shí)期，構(gòu)建高校責(zé)任預(yù)算管理體系，從目標(biāo)設(shè)計(jì)階段就需做到校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，在高校預(yù)算管理中，財(cái)政部門應(yīng)系統(tǒng)分析責(zé)任單位提供的預(yù)算信息，然后在考慮高校實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，差異化的進(jìn)行預(yù)算批復(fù)，避免高校財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)一刀切問題；另一方面，在校內(nèi)部門責(zé)任預(yù)算中，要求各部門的預(yù)算要立足于校內(nèi)預(yù)算的實(shí)際，即應(yīng)做到部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算的銜接，隨后，應(yīng)在審核定額、指標(biāo)劃撥的要求下，進(jìn)行超支不補(bǔ)和節(jié)余留用管理，以此來強(qiáng)化各責(zé)任主體的責(zé)任意識(shí)，確保責(zé)任主體能合理地進(jìn)行部門責(zé)任預(yù)算，并規(guī)范使用財(cái)政資金，確保高校資金管理的科學(xué)性、規(guī)范性。

(二)重視高校內(nèi)部財(cái)政管理創(chuàng)新

集權(quán)與分權(quán)是高校財(cái)政管理體制建設(shè)的核心。財(cái)政預(yù)算管理改革背景下，高校也應(yīng)該在《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的指導(dǎo)下，結(jié)合自身的工作實(shí)際，靈活地使用集權(quán)式和分權(quán)式體制，以此來提升本校的財(cái)務(wù)管理質(zhì)量[3]?，F(xiàn)階段，高校所面臨的外部環(huán)境較為復(fù)雜，為適應(yīng)本校財(cái)務(wù)管理要求，越來越多的高校采用分權(quán)式開展自身的財(cái)務(wù)管理。在高校責(zé)任預(yù)算管理體系中，高校也應(yīng)適時(shí)地建立分權(quán)式預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部責(zé)任預(yù)算的適度放權(quán)。值得注意的是，在分權(quán)式預(yù)算管理體系創(chuàng)新應(yīng)用中，還應(yīng)注重以下要點(diǎn)：一是高校要重視責(zé)任預(yù)算分權(quán)的授權(quán)管理，確保管理的責(zé)任主體有較高的財(cái)政管理能力；二是在責(zé)任預(yù)算分權(quán)管理中同樣需要堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的要求，確保本校財(cái)務(wù)預(yù)算管理目標(biāo)的一致性。三是應(yīng)加強(qiáng)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資金結(jié)算和會(huì)計(jì)核算，確保校內(nèi)財(cái)務(wù)資金使用的規(guī)范性、透明性和高效性。

(三)強(qiáng)化高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的落實(shí)

相比于傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理，責(zé)任預(yù)算管理體系更加重視高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度的落實(shí)。在責(zé)任預(yù)算管理體系下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)需要先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任分解，即高校應(yīng)在可控性原則的指導(dǎo)下，將全面預(yù)算的內(nèi)容分解到各個(gè)責(zé)任中心，在建立財(cái)政管理模式的基礎(chǔ)上，對(duì)自身的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，并進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行過程的控制和激勵(lì)，保證責(zé)任主體能積極地履行自身職責(zé)。值得注意的是，高校的責(zé)任主體較多，如黨政職能部門、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、有創(chuàng)收能力的院系等都是較為主要的責(zé)任主體。在實(shí)際管理中，應(yīng)按照《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》的要求，建立符合校內(nèi)實(shí)際的責(zé)任主體管理制度，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任制得到落實(shí)。若有必要，還需建立與經(jīng)濟(jì)責(zé)任制相匹配的利益機(jī)制，即對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體進(jìn)行考核，實(shí)現(xiàn)其利益與業(yè)績(jī)結(jié)合，以此來保證經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的落實(shí)質(zhì)量。

(四)規(guī)范高校內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程

高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性業(yè)務(wù)的開展對(duì)于責(zé)任預(yù)算管理體制的落實(shí)具有重大影響?；诖?，在高校工作開展中，還應(yīng)對(duì)自身的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行規(guī)范。一方面，在責(zé)任預(yù)算管理體系建設(shè)階段，就必須對(duì)高校的業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與具體業(yè)務(wù)的有效銜接；另一方面，針對(duì)高校教育教學(xué)、科研項(xiàng)目等活動(dòng)的開展，應(yīng)建立系統(tǒng)完善的管理制度和業(yè)務(wù)運(yùn)行體系，確保業(yè)務(wù)管理的規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性。此外，高校同樣需要對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分解和落實(shí)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)形態(tài)與高校預(yù)算責(zé)任管理的一一對(duì)應(yīng)，以高效規(guī)范的業(yè)務(wù)流程來保證責(zé)任預(yù)算的順利實(shí)施。

(五)重視責(zé)任預(yù)算體系的考核

傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，高校對(duì)于財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行效果缺乏考核，這使得預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、財(cái)政資金失控的問題較為突出。新時(shí)期，在責(zé)任預(yù)算管理體系建設(shè)、執(zhí)行中，應(yīng)重視責(zé)任預(yù)算體系執(zhí)行效果的考核。其一，在考核初期，應(yīng)建立明確的責(zé)任預(yù)算體系考核剛性指標(biāo)，確保責(zé)任預(yù)算體系考核的規(guī)范性、有序性。其二，責(zé)任預(yù)算體系執(zhí)行效果考核的結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋，確保相應(yīng)的責(zé)任主體能主動(dòng)改進(jìn)自身管理問題，確保財(cái)政預(yù)算管理責(zé)任落實(shí)。其三，應(yīng)建立必要的激勵(lì)和考評(píng)制度，將責(zé)任制的個(gè)人利益與業(yè)績(jī)指標(biāo)相結(jié)合，這樣能充分調(diào)動(dòng)各經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體的積極性、主動(dòng)性，提升高校財(cái)務(wù)責(zé)任預(yù)算管理質(zhì)量。

四、結(jié)語

責(zé)任預(yù)算管理體系的建設(shè)和應(yīng)用提升高校預(yù)算管理質(zhì)量具有深刻影響。新時(shí)期，高校管理者只有充分認(rèn)識(shí)到開展責(zé)任預(yù)算管理的必要性，然后立足于企業(yè)預(yù)算管理現(xiàn)狀，積極地進(jìn)行責(zé)任預(yù)算管理體系創(chuàng)新，并加強(qiáng)責(zé)任預(yù)算管理體系執(zhí)行和控制過程的管理，這樣才能進(jìn)一步提升責(zé)任預(yù)算管理的質(zhì)量，保證高校財(cái)政管理質(zhì)量，促進(jìn)高校的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。