李華偉 石晶

摘 要：向公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室，是新形勢下檢察機關(guān)進行監(jiān)督機制創(chuàng)新的重要舉措。派駐中心檢察室的設(shè)置和運作遵循權(quán)力制約、人權(quán)保障、正當(dāng)程序等刑事訴訟原理以及法治國家理論，解決了檢察權(quán)對偵查權(quán)監(jiān)督制約的難題，實現(xiàn)了對偵查權(quán)的集約化監(jiān)督。派駐中心檢察室的探索和完善有助于平衡公正和效率兩種價值。作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系建設(shè)的階段性成果，為檢察機關(guān)偵查監(jiān)督體系的不斷完善提供了新思路和新經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：派駐中心檢察室 偵檢關(guān)系 偵查監(jiān)督 偵查權(quán) 檢察權(quán)

北京市檢察機關(guān)首創(chuàng)的派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室（以下簡稱“派駐中心檢察室”），是新時代新形勢下對檢察監(jiān)督機制的創(chuàng)新，是在多年不斷探索、深化改革的基礎(chǔ)上，完善偵查權(quán)司法控制中國方案的新實踐和新經(jīng)驗。

一、設(shè)置派駐中心檢察室的理論基礎(chǔ)

公安機關(guān)的偵查活動和檢察機關(guān)的檢察工作，是刑事訴訟的重要內(nèi)容，必須以相應(yīng)的理論為基礎(chǔ)。派駐中心檢察室的設(shè)置和運作遵循了權(quán)力制約、人權(quán)保障、正當(dāng)程序等刑事訴訟原理以及法治國家理論，并促進理論的制度化。

首先，設(shè)置派駐中心檢察室是對權(quán)力制約理論的遵循。權(quán)力天然帶有擴張性，會被濫用。權(quán)力的擴張及濫用會帶來極大危害，以權(quán)力制約權(quán)力是最有效的控權(quán)方式。因此，凡偵查權(quán)所及之處，均應(yīng)有對偵查權(quán)的司法控制，當(dāng)偵查權(quán)行使方式發(fā)生變化時，監(jiān)督權(quán)也必須作出相應(yīng)調(diào)整。在我國，檢察機關(guān)集司法機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)二任于一身，依法履行對偵查權(quán)監(jiān)督的職能。北京市公安機關(guān)建立公安執(zhí)法辦案管理中心，意味著偵查權(quán)行使方式、內(nèi)容發(fā)生了重大變化。各分局所有刑事案件從抓獲犯罪嫌疑人的第一時間開始，就進入執(zhí)法辦案管理中心辦理，直至審批采取強制措施后案件才離開執(zhí)法辦案管理中心。同時，部分重大治安案件也要集中到執(zhí)法辦案管理中心辦理。偵查權(quán)做出如此重大的調(diào)整，檢察監(jiān)督也必須適應(yīng)變化了的形勢，積極跟進。派駐中心檢察室的設(shè)立就是檢察機關(guān)因勢利導(dǎo)，與公安機關(guān)同步改革，動態(tài)地實現(xiàn)著對偵查權(quán)監(jiān)督的結(jié)果，并且因機制創(chuàng)新，取得了比較明顯的監(jiān)督質(zhì)效。

其次，設(shè)置派駐中心檢察室是對人權(quán)保障理論的遵循。在人權(quán)體系中，最基礎(chǔ)的權(quán)利包括人的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、獲得公平審判權(quán)等。偵查權(quán)可能侵犯的恰恰是這些最基礎(chǔ)性的權(quán)利。派駐中心檢察室在大量的刑事偵查活動的起始階段、刑事案件及部分重大治安案件的入口處第一時間實現(xiàn)對偵查權(quán)的依法監(jiān)督，就是在刑事程序中對人權(quán)進行第一時間的保障，并且向后傳導(dǎo)，與后續(xù)階段的保障結(jié)合，構(gòu)成對人權(quán)切實、系統(tǒng)的保障。

再次，派駐中心檢察室是對正當(dāng)程序理論的遵循?，F(xiàn)代意義“正當(dāng)程序”的一種法律表達是：“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進行答辯，對任何財產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權(quán)和生命?！盵1]正當(dāng)法律程序是權(quán)力約束的機制，通過角色分派與主體互動等，設(shè)立權(quán)力運行的邊界，防止權(quán)力的恣意。[2]刑事訴訟有一套完整的程序安排，任何一環(huán)的程序粗糙或虛置，對程序及實體的損害都是巨大及連鎖的。派駐中心檢察室在刑事案件的入口，第一時間依程序行使職權(quán)，監(jiān)督公安機關(guān)嚴(yán)格依程序行使偵查權(quán)，對程序的維護和保障具有基礎(chǔ)性的意義。

最后，派駐中心檢察室的設(shè)置和運行也是對法治理論的遵循。無論權(quán)力制約、人權(quán)保障還是正當(dāng)程序，都是法治理論的必然要求，并且要通過嚴(yán)格依法辦事來實現(xiàn)。就偵查活動來說，就是偵查權(quán)必須依法行使?！耙婪ㄖ螄馕吨x予治國者一種必須依法行事的義務(wù)，意味著各級各類治國者都必須站在法律之下去思考和行動”。[3]在我國，公安機關(guān)偵查人員真正做到嚴(yán)格依法辦案，還有很長的路要走，依法行使偵查權(quán)行為方式的養(yǎng)成，離不開檢察機關(guān)對偵查權(quán)的監(jiān)督。派駐中心檢察室在偵查活動的起點上，“一站式”地將基礎(chǔ)的全面的偵查活動置于檢察機關(guān)的監(jiān)督之下，對于維護法的權(quán)威，建設(shè)法治國家，都具有不可忽視的作用。

二、派駐中心檢察室兼顧公正與效率的價值取向

破解偵查監(jiān)督瓶頸，取得監(jiān)督實效，意味著促進實現(xiàn)依法、公正行使偵查權(quán)。同時，派駐中心檢察室對效率的提升也發(fā)揮著重要作用。一般來說，公正與效率經(jīng)常處于深沉的張力之中，必須努力解決公正與效率的平衡問題。在我國，隨著法治國家建設(shè)的推進，越來越多的事項、行為和利益進入法律調(diào)整的領(lǐng)域，新現(xiàn)象、新問題不斷出現(xiàn)，使執(zhí)法者和司法者空前忙碌，“忙”幾乎成為了公安機關(guān)的一種常態(tài)。對效率的追求與考量，有時甚至成為懷疑和抵觸檢察機關(guān)監(jiān)督的一種緣由。理論和實踐告訴我們，偵查權(quán)的司法控制，是不可或缺的制度安排，越是緊張繁忙，工作越可能粗糙，出錯的可能性更大，無論忙閑，權(quán)力制約都不能缺席。北京派駐中心檢察室3年多的實踐表明，派駐中心檢察室探索和完善的不僅是保障公正的機制，同時也是提高效率的機制，可以在一定程度上平衡兩種價值，在保證公正的條件下兼顧效率，以較少的成本支出，獲得較大的執(zhí)法效益和監(jiān)督效益。對檢察機關(guān)來說，通過派駐中心檢察室的設(shè)置，一組檢察官每天8小時值守，依托公安機關(guān)的信息平臺，加上檢察官的創(chuàng)造性工作，破解了多年的監(jiān)督難題，取得了明顯的監(jiān)督實效。對公安機關(guān)來說，檢察官就在身邊，監(jiān)督與偵查同步，通過檢察機關(guān)的監(jiān)督及配合、支持，執(zhí)法規(guī)范化水平和工作效率也因此而得到明顯提高。

對公正與效率的衡平和兼顧是通過集約化監(jiān)督實現(xiàn)的。派駐中心檢察室有效地整合了司法過程中的各要素，優(yōu)化了司法關(guān)系，尤其是偵檢關(guān)系，較好地減少了抵制和內(nèi)耗，在偵檢的雙贏和共贏中，在對司法公正的保障中，促進了司法效率。

尤為值得肯定的是，優(yōu)化偵檢關(guān)系實現(xiàn)了監(jiān)督的集約化。在過去的監(jiān)督模式下，檢警雙方空間上是隔離的，互相不夠了解，對己方、對方、雙方關(guān)系的定位未免認(rèn)識偏頗。容易對對方工作產(chǎn)生不理解，作為監(jiān)督者的檢方對公安機關(guān)的支持與配合不夠，作為被監(jiān)督者的警方對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督有某些抵觸和不配合。這事實上形成了內(nèi)耗，對偵查權(quán)的監(jiān)督在一定程度上被虛置或弱化。

派駐中心檢察室的成立成為了優(yōu)化檢警關(guān)系的催化劑，實現(xiàn)了監(jiān)督的集約化。檢察室設(shè)置在公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，在時空上，能夠拉近偵檢距離，減少監(jiān)督延時。派駐中心檢察室近距離監(jiān)督，以刑事偵查的起點為偵查監(jiān)督的起點，可以迅速發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。在雙方關(guān)系上，容易形成偵檢共識，減少監(jiān)督阻力，促進法律共同體意識的形成，使偵檢互相理解、互相尊重。在作用上，促進檢警相向而行，相互支撐，互相提供工作上的便利，檢察監(jiān)督與公安機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督配合，堵塞監(jiān)督漏洞，消除監(jiān)督死角，增強監(jiān)督效果。在結(jié)果上，達至偵檢雙贏共贏，減耗增效，低耗高效，以盡可能少的人力和物力、時間與精力的投入，獲得更好的監(jiān)督成效，使檢察權(quán)對偵查權(quán)的控制具體、有效、適度，法律監(jiān)督落到實處。

此外，優(yōu)化檢察機關(guān)自身的內(nèi)部關(guān)系，形成檢察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督合力，以及優(yōu)化信息資源實現(xiàn)的監(jiān)督集約化，對提升監(jiān)督效率具有重要作用。

三、派駐中心檢察室的功能作用

長期以來，由于缺少相應(yīng)的配套制度、技術(shù)和資源，檢察機關(guān)在偵查監(jiān)督的過程中存在信息知情難、調(diào)查核實難、糾正處理難等瓶頸問題。導(dǎo)致監(jiān)督瓶頸出現(xiàn)的主要原因是：首先，在監(jiān)督時間和范圍上存在滯后和漏洞。檢察機關(guān)對偵查權(quán)監(jiān)督的起點原來局限于審查逮捕階段或?qū)彶槠鹪V階段?！皞刹橄刃?，監(jiān)督滯后”，由此產(chǎn)生的問題，一是留下了監(jiān)督盲區(qū)，從傳喚至刑拘前的24小時事實上都在監(jiān)督之外，而這段時間恰恰是違法立案、取證不規(guī)范、偵查違法以及犯罪嫌疑人自傷自殘的高發(fā)階段;二是監(jiān)督成為附帶式的個別化審查，對無當(dāng)事人控告申訴或檢察機關(guān)提請?zhí)崆敖槿氲?，檢察機關(guān)一般不會進行審查，這就使相當(dāng)數(shù)量案件的偵查活動被排除在監(jiān)督之外了。其次，在監(jiān)督線索來源上信息不靈、監(jiān)督被動。由于介入偵查活動的監(jiān)督延后，以及偵檢之間長期存在的信息壁壘，致使檢察機關(guān)無法及時、充分地得到監(jiān)督線索，只能被動等待，處于“監(jiān)督無門”“等米下鍋”，甚至“無米下鍋”的尷尬境地，致使偵查監(jiān)督職能無法全面履行。最后，在監(jiān)督手段上單一、落后。傳統(tǒng)的監(jiān)督線索來源于審查逮捕階段或?qū)彶槠鹪V階段的各種案卷材料，檢察機關(guān)的監(jiān)督手段僅限于紙面審查，這是無法全面履行法律監(jiān)督使命的。

派駐中心檢察室實現(xiàn)了機制創(chuàng)新，使困擾檢察機關(guān)多年的難題隨之迎刃而解。主要表現(xiàn)在：

第一，監(jiān)督端口前移，消除了監(jiān)督盲區(qū)，破解“信息知情難”。檢察室常駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，與公安機關(guān)的辦案信息平臺等直接連接，可以及時掌握公安派出所、專業(yè)警隊的所有辦案留痕，實現(xiàn)了對中心所辦刑事案件進行日常監(jiān)督，打破了原來橫亙在偵檢之間的信息壁壘。同時，亦可通過視頻監(jiān)控系統(tǒng)對中心各辦案場所實現(xiàn)同步監(jiān)督，對派出所、專業(yè)警隊實現(xiàn)遠程監(jiān)督。這就使檢察監(jiān)督在案件類別上，涵蓋了各分局的所有刑事案件以及部分重大治安案件;在時間跨度上，覆蓋了從抓獲犯罪嫌疑人的第一時間起，至審批采取強制措施后離開執(zhí)法辦案管理中心為止的全過程，使過去的監(jiān)督盲區(qū)（嫌疑人刑拘前的24小時等）不復(fù)存在。對偵查活動的監(jiān)督也不再拘泥于是否有申訴控告或請求，真正可以做到主動監(jiān)督，全面監(jiān)督，不留死角和空白。不僅可以監(jiān)督立案和偵查活動是否合法，而且填補了傳統(tǒng)監(jiān)督方式對嚴(yán)重行政處罰案件、立案或刑拘后未報捕、未移送起訴案件的監(jiān)督空白。

第二，監(jiān)督渠道通暢，便于追根溯源，破解“調(diào)查核實難”。信息平臺全面收錄了涉案的人員信息、人身檢查、涉案物品、留卷證據(jù)、出所信息等，為檢察官全面、逐案審查提供了便利條件，還可以利用中心對偵查活動的全程錄音錄像和平臺中的案件信息等開展調(diào)查核實工作。檢察官可以主動介入公安機關(guān)的辦案全流程，據(jù)此及時發(fā)現(xiàn)并核實違法情形，進而及時處理，使法律監(jiān)督得以全面展開。

第三，監(jiān)督手段豐富，監(jiān)督措施具體，破解“糾正處理難”。派駐檢察官的監(jiān)督具有親歷性和實時性，線索發(fā)現(xiàn)及時，調(diào)查核實嚴(yán)謹(jǐn)，提出的糾正意見有充分的事實依據(jù)和法律依據(jù)，易于為偵查人員理解和接受。對于不規(guī)范、不合法的問題，可以根據(jù)違法情形的嚴(yán)重程度依法采取口頭或書面形式進行糾正，并對后續(xù)落實情況加以跟蹤。對于發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案的違法情形的，可以通過啟動立案監(jiān)督程序，依法通知公安機關(guān)立案或撤案。

四、派駐中心檢察室促進偵查監(jiān)督體系的完善

派駐中心檢察室是檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系建設(shè)的階段性成果，為檢察機關(guān)偵查監(jiān)督體系的不斷完善提供了新思路和新經(jīng)驗。

首先，派駐中心檢察室是完善偵查監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會提出，要“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”。2019年，中央《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實施意見》提出，要“完善人民檢察院法律監(jiān)督體系”。從“制度”到“體系”，標(biāo)志著檢察監(jiān)督改革進入了新階段。偵查監(jiān)督作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系的重要組成部分，長期以來一直是困擾檢察機關(guān)的一個薄弱環(huán)節(jié)。向執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室正是偵查監(jiān)督職能的重要拓展與延伸，使對偵查活動的監(jiān)督逐步完善，漸趨閉環(huán)。

其次，派駐中心檢察室設(shè)置的動因、過程、方式和效果，提供了完善偵查監(jiān)督體系的新思路和新經(jīng)驗。

一是倒逼與受動。偵審一體化改革后，公安機關(guān)面臨一定階段的改革陣痛期，在短期內(nèi)仍然存在基層民警辦案能力不足，缺乏證據(jù)審查把關(guān)經(jīng)驗等問題，基層隊所辦案質(zhì)量可能出現(xiàn)一定程度的下滑。執(zhí)法辦案管理中心的成立，是公安機關(guān)積極正視并有效破解這些問題的舉措。設(shè)置執(zhí)法辦案管理中心，倒逼檢察機關(guān)作出相應(yīng)改革，派駐中心檢察室是公安機關(guān)偵查改革“受動”的產(chǎn)物。北京市檢察機關(guān)因勢利導(dǎo)、與時俱進、順勢而為的改革意識，以及始終保持對被監(jiān)督者變化的敏感、與被監(jiān)督者同步變化的跟進意識，對檢察機關(guān)全面履行法律監(jiān)督職責(zé)和提升監(jiān)督能力，無疑是十分難能可貴的。

二是探索與主動。倒逼與受動可以是改革的啟動方式，但不應(yīng)是改革的進行和完成方式。在沒有先例可循的情況下，北京市檢察院迎難而上，設(shè)立派駐中心檢察室，掌握主動權(quán)，從零開始，靠創(chuàng)新破局開路，系統(tǒng)地研究和解決監(jiān)督設(shè)施、主體和措施等一系列問題，形成完整的工作機制。這種職業(yè)眼光、智慧和能力，對新時代檢察改革的推進和法律監(jiān)督體系的完善，將具有持久的促進作用。

三是參與與做優(yōu)。完善法律監(jiān)督體系，既需要正確的頂層設(shè)計，更需要從上到下群策群力，逐步細化落實，兩方面缺一不可。頂層設(shè)計不易，設(shè)計的落實亦難。派駐中心檢察室的設(shè)立和運行是一次將制度設(shè)計落到實處，使之可操作、質(zhì)效明顯的成功實踐。不唱高調(diào)，不說空話，而是認(rèn)認(rèn)真真地埋頭做事，逐一解決發(fā)展路上的每一個難題。以派駐中心檢察室為切入點和抓手，將重大機制創(chuàng)新與檢察機關(guān)的職責(zé)使命結(jié)合起來，與具體的制度安排、機制改進、人員培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合起來，把每一個檢察官的具體工作整合到法律監(jiān)督體系完善的全局中。通過每一個派駐中心檢察官的創(chuàng)造性工作，在刑事案件的起點上，做優(yōu)、做強、做細偵查監(jiān)督，不斷健全并完善檢察機關(guān)的法律監(jiān)督體系，共同探索適應(yīng)國情的偵查監(jiān)督的中國方案與中國路徑。

注釋：

[1]據(jù)丹寧勛爵考證，“正當(dāng)法律程序”首次在成文法上的出現(xiàn)是1354年愛德華三世第二十八號法令第三章的規(guī)定。[英]丹寧勛爵：《法律的正當(dāng)程序》，李克強等譯，法律出版社1999年版，第1頁。轉(zhuǎn)引自張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第264頁。

[2]參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第264頁。

[3]鄭成良等：《論依法治國之法理要義》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》1996年第4期。