周國勇

摘 要：實踐中有大量的刑事案件存在行政處罰的可能性，這類刑行交叉案件構(gòu)成行政檢察的重要案件來源。由于受專業(yè)知識限制、觀念偏差等影響，針對這類案件行政檢察的職能作用并不突出。應(yīng)當在深入分析該類案件情形與特征的基礎(chǔ)上，通過組建專業(yè)化隊伍，發(fā)揮典型案例指導作用，建立刑行交叉案件線索自動推送等機制，強化監(jiān)督效果，做實基層行政檢察工作。

關(guān)鍵詞：刑行交叉 行政檢察 監(jiān)督 行政處罰

一、刑行交叉案件常見情形

刑行交叉案件，即行政處罰、刑事處罰密切關(guān)聯(lián)的案件。它以刑事案件存在為前提，由于被降格處理后，導致了后續(xù)的行政處罰?！靶谭毦哂蟹ㄒ姹Ｗo最后性質(zhì)的補充性、非處處介入市民生活的片面性以及非一切不法行為均須以刑罰加以制裁的寬容性等性質(zhì)。”[1]2019年4月17日，張軍檢察長在政法領(lǐng)導干部專題研討班作報告提出，“可捕可不捕的不捕、可訴可不訴的不訴、疑罪從無，這樣的檢察觀念必須牢固樹立”。[2]隨著這個理念日益在檢察辦案中得到落實，預計不捕、不訴案件將日益增多。與此同時，輕刑化趨勢下，法院判決免予刑事處罰的案件，預計也會持續(xù)走高。如此以來，刑行交叉案件將增加。

刑行交叉案件可依據(jù)處罰狀態(tài)分為：遞進處罰案件、雙罰并行案件、衍生處罰案件。

1.遞進處罰案件。指行政機關(guān)移送的刑事案件，該類案件系行政機關(guān)在查處行政違法案件中，認為應(yīng)追究刑事責任，轉(zhuǎn)而進入刑事訴訟程序。2001年國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》明確了行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督。[3]

2.雙罰并行案件。指基于法律法規(guī)的特別規(guī)定，必須同時進行刑事追究、行政處罰的案件。最常見的就是存在醉酒情節(jié)的交通肇事案件。根據(jù)道路交通安全法第91條第2款，醉酒駕駛機動車的，由公安機關(guān)交通管理部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任。該類案件除了追究刑事責任，還一律實施吊銷機動車駕駛證的行政處罰。

3.衍生處罰案件。指刑事案件做非刑罰或免于刑罰處理后，如降格作為行政案件、從輕處理作不起訴等，導致后續(xù)行政處罰的案件。按照訴訟環(huán)節(jié)又可以具體分為：公安撤案案件、檢察院不起訴案件、法院判處免予刑事處罰、無罪案件。

二、刑行交叉案件中發(fā)揮行政檢察職能的必要性

推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，是檢察機關(guān)的任務(wù)、使命。但無論是從案件數(shù)量，還是機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量來看，刑事檢察均遠超行政檢察，如最高人民檢察院內(nèi)設(shè)的十大檢察業(yè)務(wù)部門中，就有七個為刑事檢察部門或主要是依托刑事檢察開展工作的部門。而民行檢察機構(gòu)的和人員不足的問題仍未得到根本解決。[4]特別是在基層檢察院，絕大多數(shù)都實行設(shè)立大刑事檢察部門，而民事、行政、公益訴訟檢察部門則三合一。當前及今后相當一段時期，刑事檢察仍是檢察工作的重中之重。刑事檢察中的刑行交叉案件自然成了行政檢察的重要案件來源。

刑行交叉案件，既是檢察機關(guān)履行行政監(jiān)督的重要來源，也是完善檢察權(quán)自我監(jiān)督的重要載體。監(jiān)督者更要接受監(jiān)督。以最能體現(xiàn)檢察裁量權(quán)的相對不起訴案件為例，這類案件的犯罪嫌疑人因為自首、賠償諒解、未成年等從輕、減輕情節(jié)，被做出不起訴處理。理論上，法定刑三年以下的案件都可能作相對不起訴，而其中的破壞社會市場經(jīng)濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等，一定程度損害了國家利益、社會公共利益，其中不少罪名在刑法中也規(guī)定了相應(yīng)的罰金（甚至是并處罰金）。個人利益受損的，可以通過刑事和解等進行修復，但對于國家利益、社會公共利益受損的，檢察機關(guān)相對不起訴后，只能也必須通過行政處罰進行修復。一旦忽視了刑行交叉案件中的行政處罰功能，就可能出現(xiàn)責任真空的情形。因此，相對不起訴后按規(guī)定移送行政機關(guān)進行行政處罰，也是對檢察裁量權(quán)的一種內(nèi)在監(jiān)督。

三、刑行交叉案件中發(fā)揮行政檢察職能面臨的問題

（一）檢察人員缺乏行政處罰領(lǐng)域?qū)I(yè)知識

很多檢察人員只注重刑事法律規(guī)定，對其中交織存在的行政處罰問題不甚了解，對相關(guān)違法行為進行何種處罰甚至可否進行處罰都不清楚。行政檢察工作核心數(shù)據(jù)分為四類：生效裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督、督促履職，其中的督促履職，主要是督促行政機關(guān)依法合理行使處罰權(quán)，已構(gòu)成基層行政檢察工作的重要內(nèi)容。缺乏對行政處罰的系統(tǒng)、專業(yè)、深入了解，從根本上制約了刑行交叉領(lǐng)域的行政檢察工作。

（二）對“一事不再罰”的理解片面

一些檢察人員片面認為，對遞進處罰類的刑行交叉案件，既然行政機關(guān)以達到刑事追究標準，將案件移送司法機關(guān)，司法機關(guān)也進行了刑罰處置（包括不起訴），不可再進行行政處罰，否則違背“一事不再罰”原則。這是對“一事不再罰”原則的片面理解?！耙皇虏辉倭P”原則是指對同一行為不能重復進行行政處罰或重復進行刑罰處罰。對同一行為同時進行行政處罰與刑罰，并不違反“一事不再罰”原則。

（三）部分刑行交叉案件行政檢察監(jiān)督缺乏法律規(guī)定

對于進入審判程序的刑行交叉案件，能否履行行政檢察職能？中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的通知》中指出：人民檢察院對作出不起訴決定的案件、人民法院對作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認為依法應(yīng)當給予行政處罰的，應(yīng)當提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)處理。實踐中，法院對應(yīng)當給予行政處罰卻不提出司法建議的，檢察機關(guān)應(yīng)當如何行使監(jiān)督權(quán)？目前沒有明確的法律依據(jù)。

（四）檢察機關(guān)內(nèi)部未形成有效合力

檢察系統(tǒng)內(nèi)部尚未對刑行交叉案形成監(jiān)督合力。所有的刑行交叉案件均在刑事檢察內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而行政檢察部門無法掌握相關(guān)信息。目前，檢察機關(guān)嚴格執(zhí)行過問案件記錄的三個規(guī)定，一些行政檢察人員不敢也不愿主動向刑事檢察部門了解該類案件情況。多數(shù)檢察院也沒有建立起刑事檢察與行政檢察之間的線索移送機制。導致實踐中，一方面刑行交叉案件大量存在，但刑事檢察部門并沒有及時移送相關(guān)的行政檢察監(jiān)督線索;另一方面，行政檢察部門因為缺乏信息無法及時進行監(jiān)督。

四、刑行交叉案件中做實行政檢察的幾點建議

（一）建設(shè)專業(yè)化行政檢察隊伍

1.強化隊伍素能建設(shè)。行政檢察作為四大檢察之一，應(yīng)不斷凸顯其專業(yè)屬性。日常生活中，人們很少會卷入刑事訴訟，更可能會面臨行政處罰（如最常見的交通違章處理）。應(yīng)引導基層檢察人員轉(zhuǎn)變觀念，充分認識新時代行政檢察的重要意義，不斷完善知識儲備、優(yōu)化知識機構(gòu)，通過集中培訓、借助外腦、以老帶新等，努力培養(yǎng)一支精干、專業(yè)的行政檢察隊伍。

2.注重指導性案例引領(lǐng)。要通過加強和改進指導性案例工作來扭轉(zhuǎn)實踐中存在的不同程度就案辦案、機械辦案的問題。[5]2010年1月至2020年8月，最高人民檢察院先后發(fā)布了21批指導性案例，近三年就密集發(fā)布了12批，有效發(fā)揮了對下指導作用。應(yīng)通過指導性案例的可復制、可推廣，指導基層敏銳發(fā)現(xiàn)刑事案件背后的監(jiān)督線索，更有力督促行政機關(guān)履行相關(guān)行政處罰等職能，推進法治政府建設(shè)。

（二）建立特定案件線索自動推送機制

對于刑行交叉案件，應(yīng)當建立案件特殊節(jié)點線索自動推送機制，打通刑事檢察與行政檢察間的信息壁壘?？梢砸劳鞋F(xiàn)有的案件管理系統(tǒng)，對文中列明的遞進處罰、雙罰并行、衍生處罰的三類案件，通過案管部門設(shè)置權(quán)限等方式，實行特殊結(jié)果自動推送。即一旦案件作出不捕、不訴結(jié)論以及法院判決無罪、免予刑事處罰的，承辦人將結(jié)論錄入系統(tǒng)時，系統(tǒng)將自動抓取關(guān)鍵字，第一時間推送到行政檢察部門負責人辦案系統(tǒng)，并予以提醒，便于及時跟進監(jiān)督。對刑事檢察部門在案件辦理中主動發(fā)出移送主管機關(guān)處罰的檢察意見，應(yīng)計入刑檢部門工作量，以提高其協(xié)作積極性，形成合力。

（三）豐富監(jiān)督手段、提升監(jiān)督效率

在督促行政機關(guān)履職方式上，除檢察意見、檢察建議、糾正違法通知書等，還可探索在具體辦案中，以更加便捷的方式做實行政檢察。如針對犯罪情節(jié)顯著輕微、不構(gòu)成犯罪的案件做出不捕決定后，在不捕理由說明書中，可直接要求公安機關(guān)給予相應(yīng)行政處罰。在辦理刑事案件中，發(fā)現(xiàn)其他涉案人員（常見如賭博、容留吸毒、賣淫等群體性妨害社會管理秩序犯罪）應(yīng)當給予行政處罰但尚未處罰的，在制作逮捕后繼續(xù)補充偵查事項、退回補充偵查提綱時，均可以直接督促行政機關(guān)履職。對階段性發(fā)現(xiàn)的同類問題，也可以通過綜合檢察建議的方式，統(tǒng)一督促行政機關(guān)履職。對嚴重影響國家利益、社會公共利益的，屬于公益訴訟檢察職能范圍的，也可采取檢察公益訴訟的方式進行監(jiān)督。

（四）把握監(jiān)督尺度、注重監(jiān)督效果

1.注意區(qū)別對待。并非每個刑行交叉案件都適合開展行政檢察監(jiān)督。如侵犯人身權(quán)利犯罪，嫌疑人與被害人達成刑事和解，被害人簽署諒解書明確放棄其他法律訴求的，確系自愿的，案件不起訴后，原則上不應(yīng)當再進行行政處罰。但對破壞市場經(jīng)濟秩序、妨害社會管理類的刑行交叉案件，非刑罰處理后，仍可督促補足行政處罰，以維護公共利益。

2.注意處罰抵扣。人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當事人行政拘留的，應(yīng)當依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當事人罰款的，應(yīng)當折抵相應(yīng)罰金。[6]

3.注意處罰時效。行政處罰法第29條規(guī)定：違法行為二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。要注意行政處罰追究時效與刑事追究時效的區(qū)別，不能簡單認為刑事案件立案之后，相關(guān)聯(lián)的違法行為都處在行政處罰時效范圍內(nèi)，而要根據(jù)個案情況，嚴格遵守行政處罰時效規(guī)定，避免濫用監(jiān)督。

4.注意監(jiān)督尺度。開展行政檢察監(jiān)督，應(yīng)注意不能干預行政機關(guān)正常的履職，更不能替代行政機關(guān)履行本應(yīng)由行政機關(guān)履行的法定職能。對發(fā)現(xiàn)同案中行政處罰懸殊的問題，或者明顯違反行政處罰規(guī)定的（如采取行政處罰種類錯誤、對象不適格等），應(yīng)當果斷提出監(jiān)督意見。要在其他各種外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督方式都不能或難以發(fā)揮預防、制止和糾正行政違法行為的情況下，秉持謙抑有限的原則進行監(jiān)督。[7]

注釋：

[1][日]大谷實：《刑事政策講義》，弘文堂1994年版，第89頁，轉(zhuǎn)引自杜雪晶：《中國非國非刑罰化的困境與反思》，《河北法學》2010年第9期。

[2]《張軍：牢固樹立可捕可不捕的不捕、疑罪從無等檢察觀念》，新京報https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1631112421808958728&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2020年4月8日。

[3]參見《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第11、14條。

[4]參見劉藝：《中國特色行政檢察監(jiān)督制度的嬗變與重構(gòu)》，《人民檢察》2018年第2期。

[5]參見張雪樵：《對標平衡充分全面發(fā)展開啟新時代民事行政檢察工作新局面》，《人民檢察》2018年第18期。

[6]參見《中華人民共和國行政處罰法》第28條。

[7]參見傅國云：《論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督》，《法治研究》2017年7月。