◎文/邢立華 于 喆

一、財(cái)政支持區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

近年來(lái)，為支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，部分地區(qū)采取了地方稅收全額補(bǔ)助功能區(qū)的扶持政策，以支持區(qū)域營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。這種方式在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚等起到了積極的促進(jìn)作用，有效地推動(dòng)了區(qū)域?qū)崿F(xiàn)較快發(fā)展，但隨著國(guó)家政策導(dǎo)向調(diào)整和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化，繼續(xù)實(shí)行該類(lèi)政策已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

一是從發(fā)展趨勢(shì)看，現(xiàn)行政策門(mén)檻較低，注冊(cè)坐落區(qū)內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)均可納入補(bǔ)助統(tǒng)計(jì)范圍，因此無(wú)法準(zhǔn)確把控預(yù)算總量。近年來(lái)快速增長(zhǎng)的補(bǔ)助資金大幅超出年初預(yù)算安排，造成部分剛性支出被擠占，削弱了市級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力，難以對(duì)財(cái)力困難區(qū)實(shí)施更有效的支持政策，不利于區(qū)域均衡發(fā)展。

二是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前天津正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，急需支持符合“一基地三區(qū)”定位的新興產(chǎn)業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)等快速發(fā)展，由于稅收全補(bǔ)政策與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃無(wú)關(guān)，容易導(dǎo)致基層發(fā)展“眉毛胡子一把抓”，甚至急功近利地引入一些短期回報(bào)率高、缺乏長(zhǎng)期產(chǎn)出的項(xiàng)目，一些本不屬于區(qū)域定位的產(chǎn)業(yè)混入其中，造成產(chǎn)業(yè)布局不合理、區(qū)域規(guī)劃與財(cái)政扶持方向相背離等問(wèn)題。

三是從協(xié)調(diào)發(fā)展情況看，享受地方稅收全額補(bǔ)助政策的區(qū)域往往稅收快速增長(zhǎng)，增幅遠(yuǎn)高于同期其他區(qū)域，在洼地效應(yīng)的影響下，部分未享受政策的區(qū)域稅源遷轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)明顯，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題，區(qū)域發(fā)展面臨的不均衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題較為突出。

二、調(diào)整完善市對(duì)區(qū)財(cái)政扶持政策探索研究

針對(duì)上述問(wèn)題，天津市財(cái)政局赴上海、北京、廣東、深圳等地進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，上述省市主要通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金、安排轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域給予精準(zhǔn)扶持，不再采取普惠性稅收補(bǔ)助方式。綜合借鑒兄弟省市做法，根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向要求，我們研究提出了建立財(cái)政支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)。

（一）總體思路

逐步將現(xiàn)行區(qū)域稅收補(bǔ)助政策調(diào)整為建立以 “專(zhuān)項(xiàng)資金+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向+績(jī)效評(píng)價(jià)”為主要內(nèi)容的財(cái)政支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展新機(jī)制，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

（二）基本原則

堅(jiān)持“四個(gè)結(jié)合”，即市級(jí)引導(dǎo)與區(qū)級(jí)實(shí)施相結(jié)合、公平競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)別對(duì)待相結(jié)合、放權(quán)發(fā)展與考核約束相結(jié)合、平穩(wěn)過(guò)渡與改革創(chuàng)新相結(jié)合。

（三）工作措施

一是總量把控、動(dòng)態(tài)調(diào)整。設(shè)立“支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金”，統(tǒng)籌各項(xiàng)資金來(lái)源，每年安排一定規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)資金，確保預(yù)算安排規(guī)?？煽?、財(cái)力可承受、財(cái)政可持續(xù)。

二是覆蓋全市、突出重點(diǎn)。專(zhuān)項(xiàng)資金支持范圍面向全市各區(qū)，不再局限于部分功能區(qū)，激勵(lì)各區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是放權(quán)管理、績(jī)效考核。市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金以轉(zhuǎn)移支付方式分配各區(qū)，由各區(qū)自主確定項(xiàng)目、統(tǒng)籌安排使用。市財(cái)政以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、大項(xiàng)目投資額、人才引進(jìn)、外地來(lái)津企業(yè)、營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)指標(biāo)，建立體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，根據(jù)考評(píng)結(jié)果分配資金，形成“市級(jí)定方向、區(qū)級(jí)定項(xiàng)目”的發(fā)展格局。

四是分年退坡、平穩(wěn)過(guò)渡。對(duì)于現(xiàn)行享受政策區(qū)域，政策到期后按主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)核定基數(shù)，后幾年按一定比例逐年退坡。專(zhuān)項(xiàng)資金先行安排退坡補(bǔ)助，同時(shí)根據(jù)各區(qū)工作實(shí)績(jī)建立競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，專(zhuān)項(xiàng)資金剩余部分按上年績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分配各區(qū)。

三、政策調(diào)整的必要性與可行性

（一）從問(wèn)題導(dǎo)向角度看，實(shí)施財(cái)政支持區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展政策，更有利于兼顧全市統(tǒng)籌和調(diào)動(dòng)各區(qū)積極性

一是通過(guò)總量把控增強(qiáng)市級(jí)統(tǒng)籌能力。新政策將以現(xiàn)行政策到期后騰挪財(cái)力為來(lái)源，每年控制一定規(guī)模，確保市級(jí)在安排三保、償債等剛性支出之余，能夠?qū)ω?cái)力困難區(qū)實(shí)施更有效的支持政策。

二是通過(guò)差異化的績(jī)效指標(biāo)，發(fā)揮財(cái)政資金與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的引導(dǎo)合力。根據(jù)各區(qū)高質(zhì)量發(fā)展成效分配財(cái)政資金，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、大項(xiàng)目投資額、人才引進(jìn)、外地來(lái)津企業(yè)、營(yíng)商環(huán)境等重點(diǎn)指標(biāo)，以轉(zhuǎn)移支付方式分配各區(qū)，由各區(qū)根據(jù)本區(qū)產(chǎn)業(yè)圖譜自主確定項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排資金使用。

三是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性分配，激發(fā)全市各區(qū)發(fā)展活力。財(cái)政資金將覆蓋全市各區(qū)，不再局限于部分功能區(qū)，同時(shí)資金分配與發(fā)展成效掛鉤，能者多得，鼓勵(lì)各區(qū)創(chuàng)新競(jìng)進(jìn)。

（二）從國(guó)家政策導(dǎo)向情況看，繼續(xù)實(shí)施與稅收掛鉤的補(bǔ)助存在政策風(fēng)險(xiǎn)

2018年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（中發(fā) 〔2018〕43 號(hào)），明確“防止出現(xiàn)制造政策洼地、地方保護(hù)主義等問(wèn)題”，要求通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等方式，健全區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制和發(fā)展保障機(jī)制。近年來(lái)財(cái)政部也多次要求地方清理規(guī)范自行出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策，明確財(cái)政補(bǔ)貼、補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)等支出不得與企業(yè)繳納的稅收掛鉤。

（三）從先進(jìn)省市經(jīng)驗(yàn)做法看，普遍是對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)給予精準(zhǔn)扶持，并通過(guò)激勵(lì)考核等措施促進(jìn)區(qū)域良性競(jìng)爭(zhēng)

主要特點(diǎn)：一是制定產(chǎn)業(yè)目錄明確發(fā)展方向，如深圳對(duì)前海制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄及優(yōu)惠目錄，給予現(xiàn)代物流、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意等行業(yè)稅收優(yōu)惠。

二是設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)范支持方式，如上海制定虹橋商務(wù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展資金管理辦法，由市、區(qū)兩級(jí)共同設(shè)立發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，每年按項(xiàng)目需要在資金總額內(nèi)安排補(bǔ)助。

三是實(shí)施績(jī)效考核，建立激勵(lì)機(jī)制，如廣東制定園區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，對(duì)產(chǎn)業(yè)園的投資額、稅收總額和增速、先進(jìn)制造業(yè)增加值等指標(biāo)進(jìn)行考核排名，并據(jù)此給予資金和用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）從預(yù)期效果看，新機(jī)制有助于推動(dòng)各區(qū)精算 “招商投入產(chǎn)出比”

按照現(xiàn)行扶持政策，具有一定規(guī)模的企業(yè)，尤其是跨區(qū)域匯繳稅收的平臺(tái)企業(yè)，對(duì)地方政府的議價(jià)能力較強(qiáng)。部分地區(qū)吸引支持該類(lèi)企業(yè)發(fā)展的力度不斷加大，有的看似能夠以企業(yè)稅收產(chǎn)出覆蓋政策投入，但綜合考慮投入的土地成本、增加的社會(huì)治理投入，以及隨財(cái)政收入增加而增加的教育、扶貧剛性支出后，地方財(cái)政嚴(yán)重“倒掛”。新機(jī)制有助于促進(jìn)各區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、招商等部門(mén)間加強(qiáng)協(xié)作，聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，精算投入產(chǎn)出，在支持企業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入匹配增長(zhǎng)。

四、政策調(diào)整變化

一是新機(jī)制在資金規(guī)模安排上，由每年按企業(yè)納稅情況統(tǒng)計(jì)，調(diào)整為按市級(jí)收入的一定比例確定規(guī)模，將扶持資金與市級(jí)收入情況掛鉤，實(shí)現(xiàn)財(cái)力壯大與扶持加大的政策聯(lián)動(dòng)，避免兌現(xiàn)政策擠占三保、償債等剛性支出問(wèn)題。同時(shí)，在政策適用范圍上，由面向部分區(qū)域擴(kuò)大到面向全市各區(qū)，實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一公平，減少市內(nèi)各區(qū)之間的因政策洼地而形成的內(nèi)部挖搶損耗。

二是新政策由不分產(chǎn)業(yè)全部給予市級(jí)稅收補(bǔ)助，調(diào)整為按照各區(qū)產(chǎn)業(yè)圖譜確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)反映主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效的指標(biāo)情況給予轉(zhuǎn)移支付資金支持，將有限的財(cái)政資金用于引導(dǎo)各區(qū)發(fā)展符合國(guó)家發(fā)展定位和全市發(fā)展導(dǎo)向的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃形成合力，確保天津經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的重大歷史任務(wù)加快落地取得成效。

三是新政策由 “各補(bǔ)各的，缺乏橫向比較關(guān)聯(lián)”格局，調(diào)整為“相互關(guān)聯(lián)，競(jìng)爭(zhēng)分配”的格局，根據(jù)各區(qū)績(jī)效指標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)分，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化換算以競(jìng)爭(zhēng)性方式分配扶持資金，更加突出獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)的政策導(dǎo)向。同時(shí)，扶持資金通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助各區(qū)，由各區(qū)統(tǒng)籌使用，形成“市級(jí)定方向、區(qū)級(jí)定項(xiàng)目”的發(fā)展格局。

當(dāng)前，天津正處在爬坡過(guò)坎、滾石上山的關(guān)鍵時(shí)期，既是困難也是機(jī)遇，希望通過(guò)財(cái)政扶持政策的調(diào)整，調(diào)動(dòng)市區(qū)兩級(jí)積極性，實(shí)現(xiàn)我市經(jīng)濟(jì)財(cái)政的高質(zhì)量發(fā)展。