仇尋

（上海市科學(xué)學(xué)研究所，上海 200031）

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是一種在屬性、機(jī)制和功能上不同于傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新平臺組織。1996年深圳市政府與清華大學(xué)聯(lián)合成立了深圳清華大學(xué)研究院，并提出了著名的“四不像”理論：既是大學(xué)又不完全像大學(xué)，文化不同；既是科研機(jī)構(gòu)又不完全像科研院所，內(nèi)容不同；既是企業(yè)又不完全像企業(yè)，目標(biāo)不同；既是事業(yè)單位又不完全像事業(yè)單位，機(jī)制不同［1］。此后，基于深圳、廣州等地的成功實(shí)踐，在國家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、持續(xù)深化科技體制改革的背景下，我國北京、江蘇、上海等地在相關(guān)政策的支持下出現(xiàn)了如北京生命科學(xué)研究所、清華大學(xué)蘇州汽車研究院、浙江之江實(shí)驗(yàn)室、阿里達(dá)摩研究院、上海量子科學(xué)研究中心等一批新型研發(fā)機(jī)構(gòu)［2-4］。

從功能定位來看，科技部《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的功能給出了較為寬泛的定義，即“主要開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，以及研發(fā)服務(wù)等”［5］。按照創(chuàng)新鏈的視角，以“純基礎(chǔ)研究”為代表的一極，即最近人們常說的“從0到1”的原創(chuàng)性基礎(chǔ)研究，具有強(qiáng)外部性、更多的公共物品屬性和基礎(chǔ)設(shè)施特征，這類研究更多需要的是創(chuàng)新性的文化環(huán)境和土壤的培育，屬于無心栽柳的行為，應(yīng)當(dāng)主要由政府承擔(dān)資助責(zé)任，由大學(xué)、公立科研機(jī)構(gòu)等來執(zhí)行；以“商業(yè)性技術(shù)開發(fā)”為代表的另一極，具有較強(qiáng)的商業(yè)性和獨(dú)占性，其資助的承擔(dān)者和活動(dòng)的執(zhí)行者都主要是企業(yè)［6-8］。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的核心功能應(yīng)該介于上述兩者之間，即致力于融通科技與經(jīng)濟(jì)兩大板塊，開展應(yīng)用基礎(chǔ)研究、產(chǎn)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、研發(fā)服務(wù)等具有公共屬性的科研活動(dòng)，為解決高科技產(chǎn)業(yè)諸多關(guān)鍵瓶頸問題提供助力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)核心競爭力的提升。

1 各地新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及典型建設(shè)模式

目前，在實(shí)踐中，國內(nèi)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的定位主要可以分為兩種類型，從其核心功能、支持舉措、管理方式等方面，可以看出明顯的差異。

一種是“廣東模式”。廣東省自2015年起陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的試行辦法》等若干促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策文件，賦予新型研發(fā)機(jī)構(gòu)投資主體多元化、建設(shè)模式國際化、運(yùn)行機(jī)制市場化、管理制度現(xiàn)代化的定位。以深圳清華大學(xué)研究院為代表，主要從事成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，實(shí)行市場化競爭和企業(yè)化運(yùn)作，政府主要通過研發(fā)費(fèi)用補(bǔ)助和競爭性科研項(xiàng)目支持其開展科技創(chuàng)新活動(dòng)［9，10］。對其中事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，深圳市特別利用了“二類事業(yè)單位”的概念［11］，即“由其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會服務(wù)組織”，此類單位兼具事業(yè)單位之名和公益屬性之實(shí)，給予市場化運(yùn)作的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的“帽子”，使其在參與市場競爭的同時(shí)可以享受事業(yè)單位的項(xiàng)目申請便利、進(jìn)口儀器設(shè)備稅收減免等政策優(yōu)惠，同時(shí)內(nèi)部實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作模式，在編制、經(jīng)費(fèi)、人員等方面，實(shí)行與一類事業(yè)單位迥異的管理方式，管理更加靈活高效?！皬V東模式”的核心是對實(shí)行市場化競爭和企業(yè)化運(yùn)作的研發(fā)機(jī)構(gòu)給予一定的財(cái)政補(bǔ)助，并使其能夠同時(shí)享受到事業(yè)單位和企業(yè)的種種政策優(yōu)惠。

另一種是“北京模式”。北京市2018年出臺《北京市支持建設(shè)世界一流新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法（試行）》，建設(shè)包括北京量子信息科學(xué)研究院、北京腦科學(xué)與類腦研究中心、北京智源人工智能研究院等一批高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，搭建關(guān)鍵技術(shù)平臺，組建頂尖人才領(lǐng)銜的團(tuán)隊(duì)，支持科學(xué)家勇闖科技前沿“無人區(qū)”［12］。其對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的定位是從事基礎(chǔ)前沿研究、共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，也就是說，機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備基礎(chǔ)性和公益性，主要經(jīng)費(fèi)將來自于政府支持而不是市場競爭。在管理制度上，北京市對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)行個(gè)性化合同管理制度，一所一策，在合同周期內(nèi)給予其穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持，并探索實(shí)行財(cái)政經(jīng)費(fèi)負(fù)面清單管理制度，負(fù)面清單以外的經(jīng)費(fèi)使用由單位自主決定［13］?！氨本┠Ｊ健钡暮诵氖墙o予從事基礎(chǔ)研究的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持和更靈活的管理方式，本質(zhì)上是在傳統(tǒng)事業(yè)單位基礎(chǔ)上的管理創(chuàng)新和放權(quán)松綁。

在綜合了以上兩種模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，上海市2019年出臺了《關(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定（試行）》。在支持舉措方面，按照競爭中立、公平普惠、分層分級的原則，推進(jìn)各類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。一方面，對于一般性的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，科技類社會組織實(shí)行直接登記，在申報(bào)政府科技研發(fā)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目、人才計(jì)劃、職稱評審等方面享受企事業(yè)法人同等待遇；研發(fā)服務(wù)類企業(yè)，依照相關(guān)規(guī)定享受研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除、高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；采用創(chuàng)新券等方式，支持企業(yè)向科技類社會組織和研發(fā)服務(wù)類企業(yè)等新型研發(fā)機(jī)構(gòu)購買研發(fā)服務(wù)。另一方面，針對具備一定研發(fā)和服務(wù)能力的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，對符合條件的科技類社會服務(wù)組織，享受相關(guān)稅收減免政策；通過第三方績效評價(jià)，對符合條件的科技類社會服務(wù)組織和研發(fā)服務(wù)類企業(yè)等新型研發(fā)機(jī)構(gòu)給予研發(fā)后補(bǔ)助，支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)開展研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)。此外，對從事戰(zhàn)略性、前瞻性、顛覆性、交叉性領(lǐng)域研究的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，按一所（院）一策原則，予以支持。其中以政府投入為主的，可以事業(yè)單位屬性按新型體制機(jī)制運(yùn)行，不定行政級別，不固定編制數(shù)量，不受崗位設(shè)置和工資總額限制，實(shí)行綜合預(yù)算管理，給與研究機(jī)構(gòu)長期穩(wěn)定持續(xù)支持，賦予研究機(jī)構(gòu)自主權(quán)；以社會力量興辦的，可通過定向委托、擇優(yōu)委托等形式，予以財(cái)政支持［14］。

目前，上海市已建成了上海腦中心與類腦研究中心、上海量子科學(xué)研究中心、上海清華國際創(chuàng)新中心等一批專業(yè)領(lǐng)域的高水平研究機(jī)構(gòu)；上海國際人類表型組研究院、上海國科人工智能研究院等一批民非類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)也相繼登記成立；同時(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，啟動(dòng)建設(shè)了微技術(shù)工業(yè)研究院、智能型新能源汽車、大數(shù)據(jù)試驗(yàn)場、北斗導(dǎo)航等一批研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺。

2 不同類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的體制機(jī)制瓶頸問題

盡管各地在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的培育和建設(shè)上已經(jīng)開展了大量的探索，但新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為一種新生事物，總會在其發(fā)展中遇到各種各樣的新問題，特別是一些針對傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，很容易成為制約新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的障礙，總的來說，主要有以下幾個(gè)方面。

2.1 事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)受到傳統(tǒng)事業(yè)單位管理規(guī)定的重重約束

事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)通常實(shí)行有別于傳統(tǒng)事業(yè)單位的管理體制，其中，又以“三不一綜合”為典型代表，即不定行政級別、不定編制、不受崗位設(shè)置和工資總額限制，建立任務(wù)為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)式資助機(jī)制。然而，不論何種管理方式創(chuàng)新，一旦套上事業(yè)單位之名，相關(guān)的管理要求也必須符合國家的一系列事業(yè)單位管理制度，在相關(guān)的配套制度均沒有明確的突破之前，機(jī)構(gòu)難免會遇到各種各樣的束縛。

2.1.1事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)注冊類別難以套用現(xiàn)有分類。按照2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，事業(yè)單位主要分為公益一類和公益二類兩種類型，其中公益一類事業(yè)單位是指“承擔(dān)基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位”，公益二類事業(yè)單位是指“承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位”。而可以完全由市場配置資源的事業(yè)單位，即“從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有一定的公益屬性，但社會化程度較高、與市場接軌能力較強(qiáng)，可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源”的事業(yè)單位，按照國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)，且今后原則上不再批準(zhǔn)設(shè)立此類事業(yè)單位［15］。同時(shí)，參考上海市事業(yè)單位登記管理網(wǎng)站提供的《事業(yè)單位設(shè)立、變更、注銷登記辦事指南》，“單位經(jīng)費(fèi)來源”一處，有“全額撥款、差額撥款、自收自支”三個(gè)選項(xiàng)?？梢哉J(rèn)為，全額撥款即對應(yīng)著公益一類事業(yè)單位；差額撥款對應(yīng)著公益二類事業(yè)單位；而自收自支對應(yīng)著應(yīng)該轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位。

而對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其在注冊時(shí)定性為公益一類、公益二類或自收自支事業(yè)單位均存在一定不妥。在實(shí)踐中，以上海某新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的注冊為例，該機(jī)構(gòu)主要從事基礎(chǔ)研究活動(dòng)，也接受了有關(guān)部門的重大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，但由于沒有套用傳統(tǒng)事業(yè)單位的級別和人員編制，也就沒有固定的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)支持，無法開具相應(yīng)的開辦資金確認(rèn)證明，因而無法選擇公益一類或公益二類事業(yè)單位，只能暫時(shí)選擇自收自支選項(xiàng)注冊，與其實(shí)際上從事基礎(chǔ)研究活動(dòng)且主要接受財(cái)政資助的定位不符，并與國家應(yīng)逐步將自收自支類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)的改革要求不符。

2.1.2事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持和使用方式不明確。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》、財(cái)政部《中央本級基本支出預(yù)算管理辦法》、《上海市市本級基本支出預(yù)算管理辦法》等政策法規(guī)，事業(yè)單位的支出預(yù)算由基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算組成，其中基本支出預(yù)算包括人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算。基本支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)實(shí)行定員定額管理，財(cái)政部門根據(jù)編辦核定的預(yù)算單位性質(zhì)、人員配置標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的實(shí)有人數(shù)以及人員經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)，核定人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算［16］。因此，按照現(xiàn)有的預(yù)算管理法律法規(guī)，財(cái)政部門核定事業(yè)單位預(yù)算的一項(xiàng)參考標(biāo)準(zhǔn)就是人員編制，對于不定編制的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，財(cái)政核定綜合預(yù)算缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支持，也沒有明確的核算數(shù)額依據(jù)。

此外，傳統(tǒng)事業(yè)單位的人員費(fèi)用，特別是行政管理人員費(fèi)用，大部分由財(cái)政預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出，如果對不定編制的事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，不核定財(cái)政基本支出預(yù)算，僅以重大專項(xiàng)等項(xiàng)目形式提供資金支持，按照目前的財(cái)政項(xiàng)目資金管理辦法，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不能用于社會保障繳費(fèi)、住房公積金、離退休費(fèi)等經(jīng)費(fèi)列支，人員費(fèi)用難以保障。

2.1.3事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的國有資產(chǎn)管理仍受到傳統(tǒng)事業(yè)單位規(guī)則的制約。按照財(cái)政部2019年修訂的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，事業(yè)單位內(nèi)的所有資產(chǎn)，不論是否直接來自財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，都要按照規(guī)定進(jìn)行管理。

在資產(chǎn)配置方面，事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的配置標(biāo)準(zhǔn)；沒有規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)控制，合理配置。以國家《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為例，對事業(yè)單位按照其行政級別，分別規(guī)定了用房面積的上限；與此類似的，單位配置公務(wù)用車及各類辦公用品均有與其行政級別相掛鉤的配置標(biāo)準(zhǔn)［17］。而不定行政級別的事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，如何確定其資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，是否需要審批，尚無明確規(guī)定。

在資產(chǎn)使用方面，事業(yè)單位如需投資設(shè)立公司，需要經(jīng)主管部門審核同意后，報(bào)同級財(cái)政部門審批。以上海某新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為例，盡管該機(jī)構(gòu)從事成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，實(shí)行市場化競爭和企業(yè)化運(yùn)作，在經(jīng)費(fèi)支持上基本等同于“自收自支”，但其設(shè)立類似高校資產(chǎn)經(jīng)營公司的成果轉(zhuǎn)化平臺公司仍然需要主管部門和財(cái)政部門的審批，且根據(jù)《上海市市級行政事業(yè)單位所辦企業(yè)清理規(guī)范工作的實(shí)施意見》，財(cái)政部門原則上按照“一事一議”和“從嚴(yán)從緊”的原則，嚴(yán)格控制事業(yè)單位新增對外投資，使得機(jī)構(gòu)在投資審批中遇到了一定的障礙。

2.1.4事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不定編制的人員聘用存在管理模糊地帶。根據(jù)現(xiàn)有人事管理法律法規(guī)，事業(yè)單位編制內(nèi)人員與單位簽訂聘用合同，相關(guān)管理適用《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》；事業(yè)單位編制外人員應(yīng)當(dāng)簽訂勞動(dòng)合同，適用《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》。按照中共中央國務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，浙江省、湖北省等部分地區(qū)的事業(yè)單位都在逐步清理直接招聘的編制外人員，部分市縣甚至明確規(guī)定對新增編外用工一律實(shí)行勞務(wù)派遣。特別是針對事業(yè)單位人員的社會保險(xiǎn)，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》等做出了明確的規(guī)定，但均只適用于編制內(nèi)的工作人員。

而事業(yè)單位直接招聘的無編制人員，屬于目前事業(yè)單位改革方向和政策法規(guī)的空白地帶，缺乏相應(yīng)的管理規(guī)定［18］。以深圳清華大學(xué)研究院為代表的市場化運(yùn)作的事業(yè)單位類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其員工聘任既沒有采用定崗定編，也沒有采用勞務(wù)派遣，而是員工直接與機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)合同，按照企業(yè)人員身份參加社會保險(xiǎn)。上海某新型研發(fā)機(jī)構(gòu)也遇到了類似的問題，其人員聘用的方式為直接與機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)合同，但不定事業(yè)編制，在進(jìn)行社保登記時(shí)，由于現(xiàn)有登記系統(tǒng)只提供了在編人員和勞務(wù)派遣兩個(gè)選項(xiàng)，因而無法為人員登記錄入社保，經(jīng)協(xié)調(diào)后采用手工錄入特事特辦的方式暫時(shí)解決了該問題。

2.2 社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)管理制度尚未明晰

通常意義上的社會組織，包括了社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（民辦非企業(yè)單位），但到目前為止，社會組織的相關(guān)管理規(guī)定在我國尚未形成一套系統(tǒng)完善的法律法規(guī)。例如，《社會組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》自2018年民政部公開征求意見后，始終未能正式實(shí)施。而新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為社會組織中一類從事科學(xué)研究與開發(fā)的特殊機(jī)構(gòu)，在諸多規(guī)定的適用上更缺乏統(tǒng)一明確的說明，在實(shí)踐中存在著諸多“模糊地帶”。

2.2.1對社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)未明確納入享受免稅范圍。捐贈(zèng)是社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)重要的資金來源途徑之一，將社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)納入公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格認(rèn)定范圍，使得其接受公益捐贈(zèng)時(shí)，捐贈(zèng)人的符合法律規(guī)定的公益慈善事業(yè)捐贈(zèng)支出，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，有助于提高捐贈(zèng)人的積極性，促進(jìn)更多的社會資本支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展。

根據(jù)《財(cái)政部稅務(wù)總局民政部關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)事項(xiàng)的公告》，其所稱公益性社會組織，“包括依法設(shè)立或登記并按規(guī)定條件和程序取得公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的慈善組織、其他社會組織和群眾團(tuán)體”。同時(shí)，參照《中華人民共和國慈善法》，慈善組織是以面向社會開展慈善活動(dòng)為宗旨的非營利性組織，這里的“慈善活動(dòng)”，包括了“促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展”［19］。因此，按照現(xiàn)有法律解釋，社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)在此列。但是，由于缺乏具體明確的政策解讀，目前社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是否屬于公益性社會組織，其是否可以進(jìn)行公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格認(rèn)定，在實(shí)踐操作中尚未統(tǒng)一認(rèn)識。

2.2.2科技類社會組織免稅資格認(rèn)定時(shí)，人員收入限制缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。免稅資格是國家促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展，賦予社會組織自身免交所得稅的一項(xiàng)稅收優(yōu)惠資格，可以按規(guī)定免除社會組織接受其他單位或者個(gè)人捐贈(zèng)的收入、財(cái)政撥款以外的其他政府補(bǔ)助收入等的企業(yè)所得稅，是社會組織“節(jié)流”的有效途徑。

根據(jù)財(cái)政部、稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的社會組織工作人員平均薪金水平“不得超過稅務(wù)登記所在地的地市級（含地市級）以上地區(qū)的同行業(yè)同類組織平均工資水平的兩倍”。但是，社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為一類新生的社會組織，其同行業(yè)同類組織平均工資水平?jīng)]有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和比對對象，是參照科研事業(yè)單位的普遍薪酬，還是參照統(tǒng)計(jì)年鑒中的社會組織平均薪酬，還是將社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為單獨(dú)的一類組織進(jìn)行考量，尚無明確規(guī)定［20］。在上海市目前的實(shí)際管理當(dāng)中，需要機(jī)構(gòu)對其行業(yè)平均工資自行舉證，增加了機(jī)構(gòu)擔(dān)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，也制約了機(jī)構(gòu)以市場化薪酬引進(jìn)高端人才的力度。

2.3 企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的定位和支持舉措尚未明確

2.3.1企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)功能定位不夠明確。相比于事業(yè)單位和社會組織，企業(yè)在選人用人、薪酬分配、資產(chǎn)配置等方面具有更大的自主權(quán)和更加靈活的管理體制。但是，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的公益屬性和企業(yè)的營利性之間天然存在著一定的矛盾。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的重要功能之一，就是開展產(chǎn)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、研發(fā)服務(wù)等公共科研活動(dòng)，這也是管理部門認(rèn)定新型研發(fā)機(jī)構(gòu)并給予財(cái)政支持的重要依據(jù)，但這與企業(yè)天然具有營利屬性存在一定差異。以上海市重點(diǎn)打造的研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺為例，其管理辦法中明確提出了功能型平臺以企業(yè)法人運(yùn)作為主要方式，但應(yīng)當(dāng)按照公共科研和非營利原則，堅(jiān)持發(fā)展中立，且運(yùn)營公司各出資方應(yīng)當(dāng)事先約定在建設(shè)周期內(nèi)不得分取紅利［21］。這樣的安排短期內(nèi)利用了企業(yè)更加靈活的組織和管理模式，有利于快速“搞活”機(jī)構(gòu)，但壓制了營利需求，是否能夠滿足出資方的長期利益，尚有待進(jìn)一步實(shí)踐探索。

此外，如何體現(xiàn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)與其他企業(yè)牽頭的科技創(chuàng)新基地之間的差異，目前仍有待明確。以上海市為例，圍繞企業(yè)“應(yīng)用基礎(chǔ)研究—共性關(guān)鍵技術(shù)研究—工程化產(chǎn)業(yè)化—研發(fā)服務(wù)保障”的創(chuàng)新鏈，目前已形成了企業(yè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)創(chuàng)新中心、工程中心、專業(yè)技術(shù)服務(wù)平臺、研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺等成熟支持體系。而依托企業(yè)建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在認(rèn)定條件、資助方式、享受政策等方面與現(xiàn)有各級各類科技創(chuàng)新基地有重疊的可能，功能定位和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)須進(jìn)一步明確，防止財(cái)政資金重復(fù)投入。

2.3.2體現(xiàn)公共科研屬性的非營利性企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)無法享受進(jìn)口科研儀器設(shè)備稅收減免政策。企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，特別是上海市研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺的主要功能是結(jié)合重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求，開展行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，提供公共技術(shù)服務(wù)，支撐重大產(chǎn)品研發(fā)和產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新，其開展的科技創(chuàng)新活動(dòng)具有一定的公益性和非營利性特點(diǎn)。但根據(jù)《財(cái)政部 海關(guān)總署 國家稅務(wù)總局關(guān)于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策的通知》，可以享受進(jìn)口科研和教學(xué)用品免稅的單位主要包括高校、科研院所、國家工程技術(shù)研究中心、企業(yè)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、省級以上部門核定的科技類民辦非企業(yè)單位以及省級以上主管部門核定的外資研發(fā)中心等，而從事共性技術(shù)研發(fā)的企業(yè)性質(zhì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)（包含上海市研發(fā)與轉(zhuǎn)化功能型平臺）尚不能享受相關(guān)政策，不利于其更好地開展科學(xué)研究工作。

3 促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的對策建議

綜上所述，為更好地促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展，需要不斷探索符合其發(fā)展規(guī)律的管理體制。對不同類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)：一方面，持續(xù)開展體制機(jī)制改革，突破一些傳統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)管理規(guī)定的束縛；另一方面，明確機(jī)構(gòu)的定義和定位，促使其更多享受現(xiàn)有科研機(jī)構(gòu)的支持政策。為此，結(jié)合上海市新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)際，提出如下建議。

3.1 創(chuàng)新事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理機(jī)制

一方面，對于從事戰(zhàn)略性、前瞻性、顛覆性、交叉性領(lǐng)域研究的，支持其建設(shè)實(shí)行新型運(yùn)行機(jī)制的科研事業(yè)單位，不定行政級別、不定編制、不受崗位設(shè)置和工資總額限制。在注冊事業(yè)單位時(shí)，對于接受財(cái)政預(yù)算支持的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，可以注冊為公益一類或公益二類事業(yè)單位。采用市場化用人機(jī)制，員工直接與機(jī)構(gòu)簽訂勞動(dòng)合同，按照企業(yè)人員身份參加社會保險(xiǎn)。另一方面，建立任務(wù)為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)式資助機(jī)制，實(shí)施財(cái)政經(jīng)費(fèi)的綜合預(yù)算和負(fù)面清單管理制度。除不得將財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于捐贈(zèng)、投資、贊助、支付罰款及在職人員學(xué)歷教育經(jīng)費(fèi)等支出外，在科研儀器設(shè)備購置、項(xiàng)目研發(fā)、人員薪酬及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方面，研發(fā)機(jī)構(gòu)可以自主安排經(jīng)費(fèi)使用。

此外，考慮到新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)核心功能是開展科技成果轉(zhuǎn)化，而高校、科研院所通過全資技術(shù)轉(zhuǎn)移公司、知識產(chǎn)權(quán)管理公司等開展成果轉(zhuǎn)化是一種常用且有效的途徑，因而有必要放開事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立以成果轉(zhuǎn)化為核心功能的運(yùn)營公司的審批通道。同時(shí)，由于事業(yè)單位類型新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不定行政級別、不定編制，難以根據(jù)行政級別和編制數(shù)量核定其國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，本著以信任為前提的原則，賦予機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)配置的自主權(quán)，在合理范圍內(nèi)允許其自主進(jìn)行資產(chǎn)配置及使用。

3.2 明確社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可以適用的支持政策

一方面，允許經(jīng)認(rèn)定的社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可以按照國家有關(guān)規(guī)定享受科研和教學(xué)用品進(jìn)口相關(guān)稅收減免，將其視同于財(cái)政部等《關(guān)于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策的通知》中“科技主管部門會同同級民政部門核定的科技類民辦非企業(yè)單位”，對其進(jìn)口國內(nèi)不能生產(chǎn)或者性能不能滿足需要的科學(xué)研究、科技開發(fā)和教學(xué)用品，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅。另一方面，明確社會組織類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)屬于慈善組織范疇，可以按照《慈善法》及相關(guān)文件認(rèn)定稅前扣除資格，使其接受公益捐贈(zèng)時(shí)，捐贈(zèng)者的公益性捐贈(zèng)支出準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。此外，需要由主管部門牽頭與相關(guān)部門會商，明確社會組織性質(zhì)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)員工的平均薪資統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)為機(jī)構(gòu)確定符合免稅資格認(rèn)定要求薪酬標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。

3.3 建立企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)定和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

一方面，明確企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的功能定位，將其定位為國家技術(shù)創(chuàng)新中心等科技創(chuàng)新基地的“預(yù)備隊(duì)”，參考科技創(chuàng)新基地管理，確定其認(rèn)定條件、資助方式、享受政策，支持其在項(xiàng)目申報(bào)、職稱評審、人才培養(yǎng)、建設(shè)用地保障、重大科研設(shè)施和大型科研儀器開放共享、投融資等方面享受科技事業(yè)單位同等待遇。另一方面，建立與創(chuàng)新成效、能力建設(shè)、機(jī)構(gòu)發(fā)展、社會貢獻(xiàn)相結(jié)合的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)績效評價(jià)體系，由第三方機(jī)構(gòu)按要求開展評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果予以擇優(yōu)補(bǔ)助。此外，積極探索將從事非營利科研活動(dòng)的企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)納入科研和教學(xué)用品進(jìn)口稅收減免范圍，支持其更好地開展具有公共屬性的科研活動(dòng)。