楊 宏

(陜西省三原縣嵯峨山國(guó)有生態(tài)林場(chǎng)，陜西 咸陽(yáng) 713800)

1 基本情況

三原縣位于陜西省中部，渭北黃土高原南緣，地形西北高，東南低，南北以四十里原坡為界，東西以清河相隔，自然分割成3個(gè)明顯不同的地形地貌區(qū)，北部為黃土臺(tái)原區(qū)，南部為涇渭沖積平原區(qū)。全縣總土地面積57738.60 hm2，其中林地7463.28 hm2，占全縣國(guó)土面積的12.93%，非林地50275.32 hm2，占全縣國(guó)土面積的87.07%。是一個(gè)地貌復(fù)雜、區(qū)位特殊、生態(tài)地位十分重要的縣。因此，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)責(zé)任任重而道遠(yuǎn)。

多年來(lái)，三原縣政府牢固樹(shù)立環(huán)境保護(hù)觀念，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，始終突出生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)兩大主題，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，以造林綠化為主的生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了突破性進(jìn)展和階段性成效。2001年天保工程啟動(dòng)以來(lái)，三原縣全面停止了天然林采伐和人工林商品性采伐，堅(jiān)持“質(zhì)為先”的原則，大力植樹(shù)造林，嚴(yán)格森林資源管理，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，“造、管、封、護(hù)”四輪驅(qū)動(dòng)，全縣林業(yè)工作步入持續(xù)、高效、良性可持續(xù)發(fā)展軌道。造林綠化成效顯著，森林覆蓋率、林木蓄積量持續(xù)增長(zhǎng)。到目前全縣林地面積達(dá)到 7463.28 hm2，森林覆蓋率達(dá)到45.5%，為建設(shè)渭北綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣奠定了良好的生態(tài)基礎(chǔ)，達(dá)到了天變藍(lán)、山變綠、水變清、人變富，使三原縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步走上了生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。為全縣工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)筑了綠色屏障，為生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展奠定了基石。

2001年國(guó)家天保工程啟動(dòng)后，三原縣全面停止了天然林及人工林商品性采伐，三原縣嵯峨山國(guó)有生態(tài)林場(chǎng)從以采伐木材為主轉(zhuǎn)向了以營(yíng)林為主，2001～2020年度全縣累計(jì)完成天保工程人工造林1534 hm2，封山育林2334 hm2，飛播造林800 hm2，新建、改建管護(hù)站4座，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有所加強(qiáng)。

2001～2020年度全縣天保工程累計(jì)完成中央投資5839.44萬(wàn)元，其中公益林基本建設(shè)中央投資2753.5萬(wàn)元，財(cái)政專項(xiàng)投資3085.94萬(wàn)元。

2 天保工程建設(shè)的取得的成效

三原縣是國(guó)家天保工程實(shí)施縣(區(qū))之一，2001年全面實(shí)施天保工程。20年來(lái)取得了顯著的成效。

2.1 森林資源消耗得到有效控制，森林管護(hù)責(zé)任全面落實(shí)

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家林木采伐管理政策，全面停止了天然林采伐和人工林的商品性采伐，森林資源消耗大幅度下降，森林管護(hù)責(zé)任逐步落實(shí)，共落實(shí)森林管護(hù)人員35人，簽訂管護(hù)合同35份，設(shè)立護(hù)林站點(diǎn)4個(gè)，在天保工程區(qū)域內(nèi)建設(shè)森林管護(hù)中小型宣傳標(biāo)志30個(gè)、大型宣傳碑10個(gè)，落實(shí)森林管護(hù)面積1974 hm2，森林覆蓋率由2001年的23.8%提高到45.5%。

2.2 公益林建設(shè)成績(jī)顯著，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)

2001～2020年累計(jì)完成公益林建設(shè)人工造林1534 hm2，封山育林2334 hm2，飛播造林800 hm2，新建、改建管護(hù)站4座。在人工造林和飛播造林保存率90%以上。森林防火、森林病蟲(chóng)害防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，工程區(qū)累計(jì)完成天保工程國(guó)家投資，實(shí)現(xiàn)了由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變。

2.3 國(guó)有林場(chǎng)暫時(shí)得到休養(yǎng)生息，林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)得到一定發(fā)展

國(guó)有林場(chǎng)是三原縣天保工程的實(shí)施主體。由于國(guó)家的持續(xù)投入和支持，林業(yè)建設(shè)得到較快發(fā)展，確保了全縣林業(yè)職工隊(duì)伍的穩(wěn)定，森林旅游、經(jīng)濟(jì)林、林木種苗等特色產(chǎn)業(yè)得到一定發(fā)展，林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系初具規(guī)模，發(fā)展后勁不斷增強(qiáng) 。

2.4 生態(tài)環(huán)境明顯改善，生物多樣性得到有效保護(hù)

依法治林得到加強(qiáng)，森林動(dòng)植物資源及生物多樣性得到有效保護(hù)，生物物種豐富度不斷提高，野生動(dòng)物數(shù)量急劇增加，孢子、白鸛、貓頭鷹、山雞等省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物數(shù)量明顯增加，完備的生態(tài)體系初步建立，生態(tài)環(huán)境明顯改觀。

2.5 農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)明顯增加，渭北綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣建設(shè)步伐逐步加快

林業(yè)重點(diǎn)工程的全面實(shí)施，極大地帶動(dòng)了全縣種苗生產(chǎn)和農(nóng)村就業(yè)，每年造林需各類苗木約200萬(wàn)株以上，群眾育苗、采種積極性高，年育苗約100 hm2，從事專業(yè)隊(duì)造林約100余人，擔(dān)任半脫產(chǎn)護(hù)林員30余人，給周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)就業(yè)起到了積極作用。另外，隨著生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，為綠色食品的生產(chǎn)和加工創(chuàng)造了有利條件，為建設(shè)渭北綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣構(gòu)筑了發(fā)展平臺(tái)。

3 天保工程建設(shè)存在的主要問(wèn)題

3.1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一、且未對(duì)全部重點(diǎn)公益林實(shí)施補(bǔ)償

一是不同地域、區(qū)位、地類和質(zhì)量的公益林，其管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值是不相同的，它們之間存在著區(qū)域重要性的差異、管護(hù)成本的差異、不同類型公益林經(jīng)營(yíng)投入的差異和不同經(jīng)營(yíng)主體在投入水平上存在的差異。二是嵯峨山國(guó)有生態(tài)林場(chǎng)784 hm2國(guó)有林劃為國(guó)家公益林，與劃入天保工程區(qū)的集體所有的地方公益林同國(guó)家公益林補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)相比有差異，存在明顯差別，影響著公益林管護(hù)政策的執(zhí)行效果。三是非公有制造林收益難以實(shí)現(xiàn)。一些地方根據(jù)生態(tài)保護(hù)與治理的需要，將農(nóng)民的自留山、責(zé)任山、承包造林以及社會(huì)多元主體投資造林劃為公益林。由于禁伐或限伐，他們無(wú)法通過(guò)林木收益回收造林投入，甚至使一些造林大戶成為負(fù)債大戶。這些問(wèn)題的存在使林業(yè)生態(tài)建設(shè)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益、整體利益和局部利益的矛盾日益突出，也一直制約著全區(qū)林業(yè)事業(yè)的發(fā)展。

3.2 林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)滯后

受社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件差、區(qū)位偏僻、技術(shù)管理人才匱乏等因素影響，全縣后續(xù)產(chǎn)業(yè)相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)非常薄弱，林業(yè)產(chǎn)業(yè)存在規(guī)模小、科技含量低、結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)效益差等問(wèn)題，農(nóng)民靠山吃山、山不致富，希望在林、林無(wú)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象還存在，同時(shí)缺乏科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展勢(shì)頭良好的龍頭企業(yè)帶動(dòng)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)滯后，無(wú)法適應(yīng)天保工程加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求。

3.3 林區(qū)經(jīng)濟(jì)比較困難，基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉步維艱

隨著天保工程的實(shí)施，工程區(qū)企事業(yè)單位身份由伐木轉(zhuǎn)向務(wù)林，在生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)、恢復(fù)和發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)收入并未同步明顯改善，同時(shí)由于沒(méi)有投入相應(yīng)的基本建設(shè)資金。后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)進(jìn)展緩慢，林區(qū)自我生存和發(fā)展能力較弱。

4 政策措施及建議

4.1 構(gòu)建并完善森林經(jīng)營(yíng)機(jī)制以及補(bǔ)償制度

首先,現(xiàn)行中央財(cái)政補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)需要得到提高,并實(shí)行分類補(bǔ)償。建議提高中央財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并以區(qū)域生態(tài)的重要性以及脆弱性作為依據(jù),并對(duì)森林質(zhì)量、地位級(jí)差、管護(hù)難度等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行綜合考慮,以此為基礎(chǔ)來(lái)對(duì)現(xiàn)有的重點(diǎn)公益林進(jìn)行分類補(bǔ)償,同時(shí)還需要增強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)公益林保護(hù)管理的支持以及補(bǔ)償力度。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家財(cái)力實(shí)際情況來(lái)逐步地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，森林管護(hù)費(fèi)的投資標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該和重點(diǎn)公益林的投資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行持平。其次，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下多渠道籌集公益林補(bǔ)償資金的機(jī)制，探索各受益單位承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)償?shù)恼吆娃k法，建立公益林資源保護(hù)的受益者直接補(bǔ)償體系。

4.2 加快國(guó)有林場(chǎng)改革步伐

建議國(guó)家統(tǒng)籌考慮，盡快出臺(tái)具體改革政策，重點(diǎn)解決國(guó)有林場(chǎng)臨聘人員納入財(cái)政預(yù)算管理。加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度。

4.3 堅(jiān)持科技興林戰(zhàn)略

進(jìn)一步加大科技投入，加大林業(yè)、科技攻關(guān)、課題研究及林業(yè)新技術(shù)推廣力度，強(qiáng)化林業(yè)科技隊(duì)伍建設(shè)和培訓(xùn)工作，積極推行科技人員項(xiàng)目承包，促進(jìn)人才資源向人才資本轉(zhuǎn)化，不斷提升林業(yè)科技發(fā)展水平。