劉文碩

東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130000

一、行政處罰與治安管理處罰及其權(quán)力來源

（一）行政處罰

行政處罰是指行政主體依照法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)范，尚未構(gòu)成犯罪的相對(duì)人給予行政制裁的具體行政行為。行政處罰特征是：實(shí)施行政處罰的主體是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織；行政處罰的適用主體是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。這一點(diǎn)使它與刑罰區(qū)別開來。刑罰的適用主體是人民法院。

行政處罰是以對(duì)違法行為人的懲戒為目的，而不是以實(shí)現(xiàn)義務(wù)為目的。這一點(diǎn)將它與行政強(qiáng)制執(zhí)行區(qū)別開來。行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)。［1］

（二）治安管理行政處罰

治安管理處罰是指依法享有治安管理處罰權(quán)的公安機(jī)關(guān)及公安機(jī)關(guān)委托機(jī)關(guān)，依照法定情節(jié)和程序?qū)_亂社會(huì)秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯公私財(cái)產(chǎn)，情節(jié)輕微，尚不夠刑事處罰的行為人依法剝奪其人身自由、財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)利的行政處罰。［2］

（三）公安行政處罰的權(quán)力來源。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二條規(guī)定了該法的適用范圍：“行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。”《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第二條規(guī)定：對(duì)于危害社會(huì)治安管理的行為由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第八條規(guī)定“行政處罰的種類：一、警告。二、罰款。三、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。四、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。五、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照。六、行政拘留。七、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！?/p>

在這種行政處罰模式下，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條規(guī)定“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：一、對(duì)拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等行政處罰不服的。二、對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的。三、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的。四、認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的。五、申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的。六、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的。七、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的。八、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！蓖瑫r(shí)，該法第五條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！?/p>

二、合理性作為公安機(jī)關(guān)治安處罰行為的核心

（一）從建設(shè)法治角度分析

行政法學(xué)者姜明安認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力。［3］行政機(jī)關(guān)在合法的限度之內(nèi)，對(duì)相關(guān)的違反行政處罰法的行為予以懲罰，目的是為了維護(hù)社會(huì)秩序與運(yùn)行。公安治安管理處罰是以公安機(jī)關(guān)作為，所作出的處罰行為，是作為達(dá)成行政機(jī)關(guān)目的的手段之一。

筆者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家授予其合法暴力的行政主體，在中國(guó)的傳統(tǒng)觀念下，人民心中對(duì)其權(quán)威的敬畏心，甚至是恐懼該行政主體的權(quán)威。這將導(dǎo)致其在進(jìn)行不合理但合法的執(zhí)法行為之中，人民對(duì)其評(píng)價(jià)就更有可能不是客觀的，而是出自于主觀的否認(rèn)。所以在這種情況下，對(duì)其背后經(jīng)過法定程序制定的合法制度，就更不能得到正確清晰的認(rèn)識(shí)，反而不利于更多人民對(duì)法律的信服，阻礙了法治的發(fā)展。

所以合理的公安治安管理處罰更加的重要。首先，這里的合理是為了讓行政機(jī)關(guān)的目的進(jìn)一步的實(shí)現(xiàn)。其次，讓人民心中更加敬重法律，進(jìn)而去遵守法律，使得法治社會(huì)得以建設(shè)。再者，人民在守法意識(shí)普遍形成之后，整個(gè)社會(huì)的秩序會(huì)更加的鞏固，行政機(jī)關(guān)也進(jìn)一步節(jié)省了對(duì)其管理的人力物力的投入，進(jìn)而提高了效率，使之有更多的精力，投入到其他更需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)整的社會(huì)關(guān)系中去。如此形成一個(gè)良性循環(huán)，阻斷了因?yàn)椴缓侠硖幜P行為而導(dǎo)致人民不信服法律，行政機(jī)關(guān)的公信力失效，導(dǎo)致更多人民違法的尷尬境地。

（二）從提高行政機(jī)關(guān)效率角度分析

對(duì)整個(gè)行政機(jī)關(guān)而言，效率是第一價(jià)值位階。為了整體行政機(jī)關(guān)更有效的管理社會(huì)事務(wù)，公安機(jī)關(guān)在作出治安管理處罰時(shí)更要對(duì)自己的行為合理與否作出慎重考量。

首先，作為被處罰的個(gè)體，無論是個(gè)人還是單位。如果該個(gè)體認(rèn)為處罰的程序不合理、主體不合理，很有可能向有關(guān)部門申訴或者是上訴，通過救濟(jì)手段來保障自己的權(quán)利。如果公安機(jī)關(guān)確實(shí)是依據(jù)法律作出的處罰行為，但是因?yàn)槠湫袨椴槐唤邮埽敲磿?huì)造成行政、司法資源的浪費(fèi)。

其次，對(duì)于社會(huì)其他公眾來說，進(jìn)行一個(gè)不合理的行政行為，會(huì)導(dǎo)致他們內(nèi)心對(duì)于法律的信服降低，這將間接導(dǎo)致法律的失效。在下次其遇到相類似的情況時(shí)，因?yàn)橐酝慕?jīng)驗(yàn)導(dǎo)致其內(nèi)心信服的降低，可能更有可能導(dǎo)致其不顧及法律的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而需要相關(guān)行政部門的干涉、干預(yù)，解決新出現(xiàn)的違法行為。所以不合理的處罰行為可能導(dǎo)致未來行政資源的浪費(fèi)。所以這就要求行政機(jī)關(guān)所作出的行政處罰要使社會(huì)能接受，起到一個(gè)良好的社會(huì)作用，發(fā)揮法律的指引作用，發(fā)以免引發(fā)后患。

三、如何做到合理的治安管理處罰

首先，筆者將治安管理處罰行為的合理性，根據(jù)治安管理處罰的過程時(shí)間上的不同，分為三種，分別為：事前合理、事中合理、事后合理（救濟(jì)制度），同時(shí)我國(guó)現(xiàn)有的幾種制度就與其相吻合。其中，屬于事前合理的有治安處理告知制度、治安處罰回避制度；屬于事中合理的有治安處罰聽證制度、聽取行政相對(duì)人陳述和申辯制度、治安處罰時(shí)效制度；屬于事后合理的有治安處罰救濟(jì)制度，包括1．申訴、控告、檢舉監(jiān)督檢查程序。2．行政復(fù)議程序。3．行政訴訟程序。4．行政賠償程序。通過上述幾種制度，讓行政相對(duì)人事前通知感受合理，事中執(zhí)法接受合理，事后補(bǔ)救使之合理，合理的保證又體現(xiàn)在公力救濟(jì)制度之中。

其次，合理的治安管理處罰，需要以理念為導(dǎo)向。這要求公安機(jī)關(guān)在法律的約束之外，要建立合理治安處罰的理念。傳統(tǒng)中國(guó)官本位的思想里，行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家管理者，其地位天然的要比行政相對(duì)人要高。但行政機(jī)關(guān)僅是作為權(quán)力的集合體，只是管理國(guó)家的工具。在我國(guó)，頂層建設(shè)又將人民群眾的呼聲，作為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的合理性的來源。所以，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)放下“官架子”，切實(shí)的為老百姓做事，讓群眾認(rèn)同其行政行為具有合理性。要把人民群眾答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意、贊成不贊成、擁護(hù)不擁護(hù)作為一切群眾工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，只有達(dá)到這樣才能真正做到合理。

四、合理與合法的關(guān)系

上述的六種制度現(xiàn)已落實(shí)到立法，也就是說行政機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行或者遵守上述制度中的某一環(huán)節(jié)，均屬違法。有關(guān)個(gè)體可以向法院提起訴訟申請(qǐng)救濟(jì)；有關(guān)單位可以對(duì)該行為予以撤銷，對(duì)受害的個(gè)體進(jìn)行賠償。筆者認(rèn)為，該六種規(guī)則均與行政行為的合理性相關(guān)，并且是將最低的合理性制定為法律，如同道德與法律之間的關(guān)系一般。據(jù)此行政行為的合理性與合法性的關(guān)系，尤其是處罰行為的合理性與合法性的關(guān)系應(yīng)該如下：

首先，法律具有強(qiáng)制力，有一些不能被行政相對(duì)人容忍的不合理行政行為，應(yīng)當(dāng)被規(guī)定為違法。在法律的強(qiáng)制力之下，其行為會(huì)被給予否定的評(píng)價(jià)，同時(shí)施以懲罰。從免于懲罰的角度上，對(duì)其行為加以規(guī)制，也就保障了其行為的最低合理性。使之結(jié)果更為行政相對(duì)人接受。在這個(gè)過程中，勢(shì)必要對(duì)其行為加以解釋，通過對(duì)其行為的解釋，才能正確引導(dǎo)和把握公眾的輿論導(dǎo)向，不至于讓其行為遭到誤解，進(jìn)而達(dá)不到讓行政相對(duì)人認(rèn)同，不被認(rèn)同的行政行為更不能談及到合理與否，所以如何正確地解釋自然與合理又合法相關(guān)聯(lián)，合理的解釋便是建立起合法與合理的橋梁。

其次，筆者認(rèn)為，正如前文所說合理性是一種理念，如同道德與法律的關(guān)系一般，其處罰行為的合理性不僅僅是作為工具，其行為的合理性應(yīng)當(dāng)作為公安機(jī)關(guān)作出治安處罰行為的原則，而不是僅僅是生硬的法律加以規(guī)制。以此為基礎(chǔ)，就要求其合理性不僅僅是達(dá)成目的的工具，更應(yīng)該是其公安機(jī)關(guān)的道德上的更高追求。這是要求公安機(jī)關(guān)在大前提環(huán)節(jié)，也即作出治安管理處罰行為時(shí)，一定要有法可依、有法必依，不能一味的追求行政管理的效率，而將合理與否暫時(shí)放置一邊，以至于行政相對(duì)人不能對(duì)其治安管理處罰行為予以理解。長(zhǎng)久以往，這將導(dǎo)致公眾對(duì)于法治理念的崩塌，不利于法治理念的建設(shè)，更不利于上層建筑中，建設(shè)法治國(guó)家的初心與愿景。

再次，合理性應(yīng)當(dāng)以合法作為限度，在法律限度之外的合理，不是合理。前文對(duì)合法作為最低的合理進(jìn)行了闡述，所以合理作為高于合法的行為準(zhǔn)則。但是有一些看似合理的情況，其實(shí)是概念的誤用。例如，有些個(gè)案中城管沒有對(duì)貧困的小商小販予以查處。遇到這種情況，我們要清楚的辨析，不是沒有按照法律予以管理，而是法律需要解釋，該行政行為的程序仍然在法律之下。城管對(duì)小商小販先予以警告，最終執(zhí)法者還是要依法進(jìn)行攤位的清理。我們不能以偏概全，要全面的思考事情的全過程，不能斷章取義。這種第一次予以警告，并不進(jìn)行直接的沒收的行為，正是體現(xiàn)了合理。合理不是縱容，合理不可以在法律之下。

最后，在法律的大前提上也要追求合理，即我們所運(yùn)用的法條也要合理，有些陳舊的法律出現(xiàn)不能調(diào)整現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系的時(shí)候，尤其是涉及治安處罰，要?jiǎng)儕Z個(gè)體的財(cái)產(chǎn)甚至自由的時(shí)候，要多進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、要多聽取群眾反映。隨著社會(huì)的發(fā)展與需要，我們的立法者們也要適時(shí)更新法條。因?yàn)榉删哂袦笮?，出現(xiàn)法條不能良好調(diào)整當(dāng)前的社會(huì)關(guān)系時(shí)，我們要及時(shí)地予以修改。要堅(jiān)守“良法善治”，才能實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記提出“法治社會(huì)是法治國(guó)家的基礎(chǔ)?！苯ㄔO(shè)法治社會(huì)需要法治政府的依法行政，在此基礎(chǔ)上，更要強(qiáng)調(diào)工作的方法、方式。很明顯更能為人民群眾接受的執(zhí)法，會(huì)使得法律的正義形象在民眾心中樹立，使得政府的權(quán)威屹立在人民心中，不僅是公安機(jī)關(guān)要合理的治安管理處罰，合理的行政行為應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在整個(gè)行政行為過程以及各個(gè)主體都應(yīng)當(dāng)在合法之上追求合理。