任榮榮

當前在調控政策特別是行政性手段作用下的房地產(chǎn)市場穩(wěn)定運行基礎很脆弱。從基礎性制度和長效機制建設著力，解決三大結構性矛盾，是實現(xiàn)房地產(chǎn)市場長遠健康發(fā)展的根本。建議利用好通過短期調控政策穩(wěn)定市場的窗口期，加快推進房地產(chǎn)長效機制建設，完善房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的源頭——土地供應機制，強化住房資源有效配置的手段——稅收調節(jié)機制，搭建房地產(chǎn)市場風險爆發(fā)的防線——住房消費機制。

2019年以來，房地產(chǎn)調控取得積極成效，市場運行趨于平穩(wěn)。今年2季度以來房地產(chǎn)市場領先于總體經(jīng)濟實現(xiàn)了向正常水平的恢復。但這種在調控政策特別是行政性手段作用下的市場穩(wěn)定運行基礎很脆弱，并未從根本上解決房地產(chǎn)領域存在的關鍵問題。而且當下推行的戶籍制度改革和城市引進人才政策與住房限購之間的矛盾也越來越突出，對調控政策提出挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段房地產(chǎn)市場進入需要解決結構性矛盾的關鍵期。

一、土地供給與人口流向空間錯配的矛盾

經(jīng)過房改以來20年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)住房供給大幅增加，居民住房條件明顯改善。2018年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達到39平方米，人均住房間數(shù)超過1間，住房供給總量已基本充裕，但區(qū)域結構性矛盾突出。土地供給與人口流向的空間錯配是導致當前房地產(chǎn)市場總量充裕與區(qū)域結構性矛盾并存的主要原因。近十年，我國國有建設用地的空間配置與城鎮(zhèn)人口增加之間嚴重匹配不當。東部地區(qū)城鎮(zhèn)人口增長明顯高于建設用地供應的增加，而西部和東北地區(qū)則是建設用地供應的增加明顯高于城鎮(zhèn)人口的增長（見圖1）。

從城市層面看，人口流入量較大的熱點一二線城市土地供給嚴格受控，而人口增長明顯放緩甚至人口凈流出的三四線城市土地供給量較大。而目前優(yōu)質公共服務資源主要在大中城市和城市核心區(qū)域集中的現(xiàn)狀以及未來要增強中心城市和城市群經(jīng)濟和人口承載能力的發(fā)展思路，加劇了這些區(qū)域住房資源的壟斷與稀缺程度，強化了熱點城市和區(qū)域房價上漲的預期。土地供給與人口流向的空間錯配導致熱點城市泡沫風險與部分三四線城市住房供應過剩風險并存，制約了房地產(chǎn)市場自身的均值回歸修復能力，加大了市場整體風險。

二、不同群體間住房資源占有不均衡的矛盾

當前較低的住房持有成本和較強的房價上漲預期導致居民普遍傾向于從住房投資中獲益，導致住房資源占有結構不均衡問題日益突出，并成為經(jīng)濟社會矛盾的焦點。

較高的多套房擁有率與住房擁擠現(xiàn)象并存，加劇社會分化。根據(jù)中國家庭金融調查與研究中心的推算，2017年我國城鎮(zhèn)住房空置率高達21.4%，自2011年以來持續(xù)上升;城鎮(zhèn)家庭多套房擁有率達到22.1%，其中，收入最高的25%家庭多套房擁有率高達38.4%。而與之同時，國家統(tǒng)計局2015年1%人口抽樣調查數(shù)據(jù)顯示，全國仍有9.4%的城市家庭人均住房面積不足12平方米，其中，廣東、福建、浙江、上海、北京五個地區(qū)該比例更高，分別為19.7%、17.8%、16.3%、19.4%、16.4%，處于住房擁擠狀態(tài)。這種住房資源占有的不均衡隨著城市經(jīng)濟和住房市場的發(fā)展而加速擴大居民收入和財富差距，加劇社會分化。

較低的房改房流動性，影響城市運行效率。由于房改等特殊因素，我國城鎮(zhèn)居民家庭住房的獲取并不完全是市場配置的結果。但由于住房持有成本較低，早期分配的單位公房并沒有根據(jù)市場需求特點而進行再配置。根據(jù)國家統(tǒng)計局人口普查和1%人口抽樣調查數(shù)據(jù)，2010—2015年我國城市購買原公有住房的家庭占比僅由17.3%降至15.9%，2015年仍有2600多萬戶城鎮(zhèn)家庭住在房改房中。初步估算，這期間每年大約有34萬套房改房上市交易，僅相當于同期新建商品住宅銷售套數(shù)的3.4%。較低的房改房流動性導致城市中心區(qū)老齡化與年輕人住房郊區(qū)化現(xiàn)象，加大了城市的通勤成本，影響了城市運行效率。

三、住房潛在需求較大與有效需求不足的矛盾

從國際經(jīng)驗來看，美國、日本、香港地區(qū)房地產(chǎn)泡沫破裂時有一個共同的背景性因素，即均結束了快速的城鎮(zhèn)化進程。而我國2019年末城鎮(zhèn)化率剛達到60.6%，意味著我國未來一段時間仍處于城鎮(zhèn)化快速推進過程中，這是支撐城鎮(zhèn)新增住房需求仍將保持較高規(guī)模的一個重要因素。但經(jīng)過近十多年來房價的持續(xù)較快上漲，城鎮(zhèn)居民住房支付能力明顯下降，住房潛在需求較大與有效需求不足矛盾加劇。

住房支付能力中樞下移。包括農民工在內的城市新市民群體是我國未來城鎮(zhèn)新增住房需求的一大主力，但與本地居民家庭相比，該群體的住房支付能力明顯較低。根據(jù)中國家庭金融調查與研究中心數(shù)據(jù)，2017年城鎮(zhèn)本地居民家庭住房自有率高達86.8%，而新市民群體的住房自有率僅有40.8%，合租比例為18%。此外，當前收入差距大且分配不均的現(xiàn)實更是加劇了房價對普通居民支付能力的偏離。這在很大程度上制約住房潛在需求向有效需求轉化的能力。

住房市場的進入門檻越來越高。盡管我國目前住戶部門的杠桿率仍低于國際平均水平，但由于住房按揭貸款主要集中在新購房群體，實際上這部分群體的住房負擔已經(jīng)很重。初步估算，2018年末擁有尚未還清房貸家庭的按揭月供比已高達42.5%，明顯超出了30%的合理水平。該比例自2013年以來持續(xù)上升，2016年開始超過30%，意味著住房市場進入門檻不斷提高，住房潛在需求的實現(xiàn)難度越來越大。

四、政策建議

現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場進入需要著力解決結構性矛盾的關鍵時期，上述三大結構性矛盾是制約現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根本，也是房地產(chǎn)基礎性制度和長效機制建設的著力點。

（一）完善房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的源頭——土地供應機制

實現(xiàn)土地供給與人口流動的空間匹配，是房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎性條件。在農村集體土地改革尚在推進、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場尚未建立之前，建議通過土地供應機制的完善來解決房地產(chǎn)區(qū)域供需結構錯配的問題。一是改革現(xiàn)有建設用地指標的配置方式，建立國有建設用地供應與城鎮(zhèn)常住人口增加相協(xié)調的土地供應機制，緩解人口集中流入城市建設用地指標不足的矛盾。二是建立以需求為導向的土地供應計劃編制機制，加強對土地供應計劃完成情況的考核，發(fā)揮土地供應對市場的預期引導作用。可以成立跨部門的住房需求研究工作小組，加強對市場規(guī)律和住房需求變化的科學研究，為土地供應計劃的編制提供有力支撐。三是完善地方政府土地儲備和出讓制度，提高土地供給對住房需求變化的響應能力。

（二）強化住房資源有效配置的手段——稅收調節(jié)機制

稅收政策是調節(jié)住房資源配置和利用的最有效的市場手段，應作為房地產(chǎn)長效機制建設的重要考慮內容。完善的稅收體系設計涵蓋開發(fā)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)三個方面，其目標是提高土地和住房資源配置和利用效率。建議在開發(fā)環(huán)節(jié)，通過稅率設計引導開發(fā)企業(yè)建設普通商品住房和長期租賃型住房。在交易環(huán)節(jié)，以鼓勵住房流轉、促進二手房市場發(fā)展為導向，同時兼顧對投機性需求的調控，根據(jù)賣房者住房持有時間的長短而設置不同的流轉稅稅率，將差別化的稅收政策常態(tài)化。在持有環(huán)節(jié)，適時開征房地產(chǎn)稅，降低住房資源的過度占有與閑置，在房地產(chǎn)稅立法草案形成后，盡快向社會公布，對當前市場中存在的各種質疑給予正面解答，合理引導市場預期;同時開征土地閑置稅，加快已出讓土地的開發(fā)利用。

（三）搭建房地產(chǎn)市場風險爆發(fā)的防線——住房消費機制

較高的住房潛在需求規(guī)模，是我國現(xiàn)階段化解房地產(chǎn)市場風險的有利條件。建議通過住房消費機制的完善消除當前住房潛在需求向有效需求轉化過程中存在的諸多障礙。一是住房管理部門將城鄉(xiāng)范圍的住房納入統(tǒng)一的管理體系，加強住房存量管理，推進新建市場、存量市場和租賃市場三級市場的協(xié)同發(fā)展，落實租購并舉、租購同權的住房政策，引導梯級的住房消費模式。二是積極鼓勵農民工城鎮(zhèn)落戶，通過人口管理創(chuàng)新、戶籍制度改革以及賦予農民更多財產(chǎn)權利等改革措施的推進，提高農業(yè)轉移人口的住房消費能力和消費意愿。三是鼓勵住房金融創(chuàng)新，提高不同群體獲得住房金融支持的機會，為新市民群體的住房消費提供政策幫助;修改現(xiàn)行住房公積金管理條例，發(fā)揮公積金制度的政策性住房金融作用，支持新市民群體和中低收入群體的住房消費。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院投資所）