國家發(fā)展改革委體改所社會調(diào)查課題組

基層是承接頂層設計的“最后一公里”。近年來，隨著基層治理、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略的深入實施，基層工作越來越多、任務越來越重、標準越來越高，很多基層干部為此“白加黑”“5+2”地忙碌。與此同時，“文山會海”“痕跡主義”“任性問責”“一票否決”“頻繁檢查”等形式主義問題凸顯，增加了基層干部負擔、拖慢了基層工作效率。2019年3月11日中共中央辦公廳印發(fā)《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（中辦發(fā)〔2019〕16號），明確提出將2019年作為“基層減負年”。通知一經(jīng)發(fā)出，各地區(qū)各部門各單位積極響應，緊密圍繞中央改革要求，出臺了一系列整改措施。那么截至目前，“基層減負”效果到底如何？基層干部對“減負”又持何種態(tài)度、有何種反應呢？

2019年，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所社會調(diào)查課題組面向基層干部開展了專項問卷調(diào)查，旨在了解基層干部對目前我國發(fā)展改革有關問題的看法，尤其是對“減負”成效的評價。課題組在全國縣級以上城市中，以PPS方法隨機抽取24個城市，并在每個抽中城市問卷調(diào)查10位基層干部，由專門調(diào)查人員面訪，隨后將問卷回收并形成數(shù)據(jù)庫。本報告基于此次問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進行結果呈現(xiàn)。

一、基層干部工作身份組成較為復雜，有部分人員不具備正式編制、沒有相應級別。此外，基層干部的收入水平普遍較低，工作強度較大，其社會地位也有待進一步提高

本次調(diào)查問卷共采集了240個樣本。其中，年齡最小的受訪者為23歲，年齡最大的為59歲，平均年齡為39.3歲（見圖1）。從工作身份來看，有58.3%的受訪者在地方發(fā)改委部門擔任干部，33.3%的人在街道（鎮(zhèn)）擔任干部，8.3%的人在填寫問卷時選填了其他選項，包括：街道（鎮(zhèn)）職工、社區(qū)委員、社區(qū)工作者等。從行政級別來看，7.9%的受訪者為處級，35.8%為科級，40.0%為科級以下，16.3%為其他級別，如：事業(yè)人員、雇員、干事、借調(diào)等。

從收入來看，有超過六成（64.2%）的基層干部月收入低于5000元，僅約一成（10.4%）月收入在8000元以上（見圖2），且多集中在北京市及廣東省等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。從初步線性回歸結果來看，收入與行政級別存在明顯相關性。

從滿意度來看，受訪者對自身收入水平評價的均分僅為2.66分，介于“較低”和“一般”之間更偏向后者。相比之下，受訪者對其社會地位的滿意度略高，但整體評價仍“一般”，均分為3.01分。此外，他們普遍感覺基層工作強度大，偏向強度“較高”水平，均分達4.41分。

二、基層干部對過去我國發(fā)展和改革在各領域取得的輝煌成就，尤其是綜合國力和經(jīng)濟建設方面取得的巨大進步，給予了廣泛肯定。同時，他們也表達了對我國未來發(fā)展和改革的強烈信心，建議未來30年，應重點從提升教育水平、保護生態(tài)環(huán)境等領域入手，全面建設社會主義現(xiàn)代化強國

據(jù)統(tǒng)計，有近半數(shù)（46.0%）的受訪者認為在過去5年，我國在經(jīng)濟建設上取得的進步最為突出，遠超過于人民生活（17.2%）、民主法治（13.8%）、社會穩(wěn)定（9.2%）、精神文化（7.5%）和科技教育（6.3%）?？v觀新中國成立70年以來的發(fā)展和改革歷程，89.6%的受訪者都認為我國進步較大的方面是綜合國力，75.0%的人認為是經(jīng)濟建設，遠高于其他各分項。相比之下，被選最少的三項為教育水平（5.4%）、對外開放（5.0%）和維護祖國統(tǒng)一（4.6%）。

展望今后幾年我國發(fā)展，受訪者對國家政治穩(wěn)定最具信心，均分達到4.88分。緊隨其后的是國際地位提升、國家經(jīng)濟增長和人民生活改善，均分分別為4.78分、4.77分和4.75分，均偏向“非常有信心”。同時，他們還表達了對今后30年建設社會主義現(xiàn)代化強國，應該提升的方面的看法（見圖3）。進行交叉對比發(fā)現(xiàn)，基層干部認為，在全面建成小康社會后，今后30年的發(fā)展和改革重點應從經(jīng)濟建設、提高人民物質(zhì)生活水平等一些前70年已經(jīng)取得較大進步的領域，擴展到包括教育水平、生態(tài)保護、提升我國國際影響力等各項領域。這也印證了我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉化，下階段應著力解決發(fā)展不平衡、不充分的問題，以滿足人民日益增長的美好生活需要。

近八成基層干部認為，中美貿(mào)易爭端會影響我國普通老百姓的生活，但堅信我國能妥善應對。近年來，隨著中美經(jīng)貿(mào)關系的快速發(fā)展，雙邊貿(mào)易摩擦也呈現(xiàn)日益加劇的趨勢。本調(diào)查特別就中美貿(mào)易爭端問題，詢問了基層干部的看法。數(shù)據(jù)顯示，有近八成（77.9%）的受訪者都認為中美貿(mào)易爭端會影響我國普通老百姓的生活。但有總計超過九成（93.3%）的受訪者表達了對我國能夠妥善應對美國對我國遏制打壓的堅定信心。

三、基層干部認為當前“放管服”改革仍面臨很多挑戰(zhàn)。相比較而言，“放”的難度最大，主要體現(xiàn)在簡政放權不夠精準和承接主體能力不足上;“管”次之，問題在于如何加強事中事后監(jiān)管;“服”的困難是如何進一步優(yōu)化服務水平、提升服務效率

關于目前“放管服”改革面臨的最大挑戰(zhàn)，有15.7%的受訪者認為是“如何進一步有針對性地簡政放權”;分別有19.1%和6.4%的人認為是“權力和事項下放后，地方和基層難以承接”和“政府向社會放權后，社會組織無力承接”，這兩項都關乎于政府放權后，承接主體能力問題，與“如何進一步有針對性地簡政放權”可一起歸為“放”，共計41.1%，占比最高。此外，有30.5%的人認為是“簡政放權后，如何加強事中事后監(jiān)管”，屬于“管”的改革范疇。28.0%的人認為是“如何進一步優(yōu)化政府服務、提升服務效率”，隸屬于“服”。還有0.4%的受訪者在“其他”選項中提出目前“放管服”改革面臨的最大挑戰(zhàn)在于“政府數(shù)字化改造”和“精簡多余人員和機構”等。

四、據(jù)基層干部反饋，截止到目前，“基層減負”已經(jīng)取得了一定的成效，尤其是在“嚴格控制‘一票否決”“嚴肅查處誣告陷害行為”兩項上取得了較大的進步。然而，仍需下功夫加強對“文山會?！薄斑^度留痕”等問題的整改力度，并持續(xù)完善問責制度和激勵關懷機制。此外，數(shù)據(jù)顯示，基層工作難度大、難處多問題突出，基層干部最大的痛點在于“任務重、責任大，編制少、權力小”

如表1所示，受訪者評價“基層減負”成效的各分項指標的均分都達到3.00分以上。其中，得分最高的兩項是“嚴格控制‘一票否決”“嚴肅查處誣告陷害行為”，均分分別為3.97分與3.95分，明顯高于其他分項，接近“成效較大”水平;而“不隨意要求基層填表報數(shù)、層層報材料”這一分項在所有指標中得分最低，僅為3.07分，接近“成效一般”。綜合來看，“基層減負”在問責制度和激勵關懷機制方面改革成效（3.68分）好于計劃管理和監(jiān)督檢查（3.50分）與“文山會?！敝卫恚?.43分）。關于基層工作的最大難處，有79.2%的受訪者都選擇了“任務重、責任大，編制少、權力小”，在各個分項中占比最高。另外，還有46.3%的人認為是“基層干部待遇差，晉升困難，工作沒有干勁”。（見圖4）由此可見，基層人員工作任務重、責任大、壓力大、編制、待遇和晉升等問題較為突出，與上文呈現(xiàn)的基層干部對自身工作身份、收入水平和工作強度的反饋較為一致。

關于基層工作負擔較重的主要原因，受訪者給出了多種答案（見圖5）。據(jù)統(tǒng)計，除“上級工作作風、領導方法存在問題”占比較小，為22.9%外，其他各分項差異不大，占比均在50%左右;此外，還有2.5%的人選填了其他選項，包括：“屬地管理造成巨大工作壓力”“信訪維穩(wěn)壓力大”“人員不足”“基層干部年齡大，本領恐慌”“基層編制少、薪酬低、晉升困難”“形式主義，官僚主義嚴重等突出問題”“上級工作壓力傳導”等。由此可見，造成基層工作負擔較重的根源有很多，只有系統(tǒng)綜合整治，才能徹底為基層人員“減負松綁”。

五、基層干部對今后5年國家發(fā)展和改革的意見和建議

此次調(diào)研特采用開放式問題，詢問基層干部對今后5年國家發(fā)展和改革的具體建議，共有84位（占總數(shù)35.0%）受訪者予以作答。本報告力求能夠對基層干部的寶貴意見進行真實的呈現(xiàn)與反饋，經(jīng)分析，受訪者的建議主要集中在以下幾個方面。

（一）進一步深化機構和行政體制改革

受訪者提出了多項改革建議，如“頂層設計要接地氣”“改革應有持續(xù)性、規(guī)劃性、前瞻性，防止撤并改擴、反復”“因地制宜”“持之以恒，久久為功”?！安蛔霰砻嫖恼?，注重實際效果”，并大力提倡“上層政府對基層發(fā)展和改革給予政策意見和建議”“加強對地市級發(fā)改委的指導”。在具體施政措施上，要“加快‘放管服改革”“進一步簡政放權”“處理好政府和市場的關系”“加強和改善市場監(jiān)管”“優(yōu)化服務水平”等。

就“基層減負”問題，受訪者提出要“加大對基層的投入和關注”“給基層多一些優(yōu)惠支持政策”“將基層減負落到實處”。在工作內(nèi)容上，要“理順工作邊界”“少開會，多下基層，多做實事”“壓實責任落實”“改善推諉現(xiàn)象”;在基層干部隊伍建設上，建議“基層工作人員的工作量與工作報酬之間的比例再合適些”“高薪養(yǎng)廉以提高干部工作積極性”“提高基層工作人員待遇，完善省市區(qū)公職人員福利改革”“解決事業(yè)編制、政府雇員的晉升問題”“提高基層干部的政治地位、經(jīng)濟待遇、社會認可度”;在基層管理上，有受訪者提出屬地管理難度大、小區(qū)物業(yè)管理不到位、老舊小區(qū)改造難等問題，建議要盡快完善基層各項管理制度。

（二）繼續(xù)推動現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設

受訪者建議要“加強對宏觀經(jīng)濟趨勢研判”“做到對未來的良好預期，穩(wěn)定人民信心”;此外，還應“加大對基礎設施建設投入”“大力發(fā)展實體經(jīng)濟”“進一步優(yōu)化營商環(huán)境”“開啟直接稅改革”“完善市場化配置”“健全金融監(jiān)管體系”“嚴肅嚴厲打擊金融賣國行為”;同時，“加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的稅收等財政政策扶持”，堅決貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以“提高農(nóng)村居民收入，提升城鎮(zhèn)化水平”。

（三）著力保障和改善民生問題

“關愛老百姓，關注老百姓切身利益，為老百姓謀福利，讓老百姓得到更多實惠”。在教育方面，要“繼續(xù)加大教育投入”“切實保障教育公平城鄉(xiāng)公平”“讓孩子的書包做到真正的‘減負”等;在住房保障方面，要“加大力度調(diào)控房價，讓更多年輕人為夢想奮斗”“加大保障房建設，解決‘夾心層住房問題”;在養(yǎng)老方面，要“加大基本養(yǎng)老設施投入”“完善政策制定”;在醫(yī)療衛(wèi)生方面，繼續(xù)“深化醫(yī)療改革”。

此外，基層干部還指出，今后5年國家的發(fā)展和改革還應要持續(xù)深化科技創(chuàng)新，“支持科技企業(yè)發(fā)展”“重視人才培育，提高科研人員人才待遇”;繼續(xù)加強精神文明建設，“關注人民精神心理健康”“加強群眾精神文明道德建設”“豐富人民精神文化”;全面推進生態(tài)文明建設，“繼續(xù)加大環(huán)保整治力度”;著力發(fā)展社會主義民主政治，“完善民主法治”“促進公平”;推動形成全面開放格局，“提高對外開放水平”“加強與周邊國家經(jīng)濟聯(lián)系”“深化絲綢之路”“提高我國國際影響力”;堅定不移正風肅紀，“肅清干部隊伍”。

六、結論與建議

（一）研究結論

綜上所述，回顧新中國成立70年來的改革和發(fā)展歷程，我國在各個領域都取得了長足的進步。近5年來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中求進、人民生活顯著改善、民主法治建設水平不斷提高、社會大局持續(xù)穩(wěn)定、人民精神文化生活愈加豐富、科技教育水平蒸蒸日上。目前，在當前全球經(jīng)濟面臨下行壓力的背景下，基層干部對我國能妥善處理中美兩國經(jīng)貿(mào)關系信心十足。我國應積極應對，化挑戰(zhàn)為機遇，變外部壓力為發(fā)展動力。在未來30年中，著力滿足人民日益增長的美好生活需要，努力解決各領域間發(fā)展不平衡、不充分問題，砥礪前行，為建設社會主義現(xiàn)代化強國持續(xù)奮斗。

盡管當前“放管服”“基層減負”改革取得了一定的成效，但主要還存在以下四個方面的問題。

1、基層干部收入低、晉升難

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)（91.3%）受訪者認為基層干部目前收入水平不佳。從工作身份和行政級別來看，基層干部編制情況復雜，有部分編制內(nèi)人員，具備公務員編制或事業(yè)編制，還有部分人屬于編外人員，通過勞務派遣、人事代理和公益崗位等多種方式進行聘用。除公務員編制外，其他編制人員普遍存在晉升渠道不暢，晉升空間狹窄的問題，打擊了基層干部工作的積極性?！叭蝿眨ㄘ摀睅е坝捕取毕聛?，“待遇”的“溫度”仍在路上。

2、基層人少事多、權小責大

“任務重、責任大，編制少、權力小”已成為基層工作最大的痛點。行政管理體制改革不到位、當前改革發(fā)展穩(wěn)定工作任務重、政績觀錯位、層層加碼等問題致使基層干部重擔難解， 難以“減負松綁”。綜合來看，既有體制機制、工作方法、能力本領等方面的問題，也有形式主義、官僚主義等作風問題，真正為基層干部“減負松綁”任重而道遠。

3、“放管服”進入攻堅期

調(diào)查顯示，“放”的主要問題在于簡政放權不夠精準、承接主體能力不足;“管”短板突出，主要體現(xiàn)在事中事后監(jiān)管上;“服”的水平和效率也有待于進一步優(yōu)化和提升。由此可見，“放管服”改革已進入深水區(qū)，全面向縱深推進仍面臨多種制約性因素，涉及體制機制、工作方式、工作能力、理念等多方面的深刻變革，改革紅利有待進一步釋放。

4、“基層減負”不夠徹底

雖在“嚴格控制‘一票否決”“嚴肅查處誣告陷害行為”等個別指標上取得較好成果，但在其他一些指標，尤其是“不隨意要求基層填表報數(shù)、層層報材料”表現(xiàn)不好。綜合來看，在“文山會?！敝卫?、計劃管理和監(jiān)督檢查、問責制度和激勵關懷機制的各個分項上的“減負”成效有好有壞、各領域發(fā)展不均衡。

（二）對策建議

報告集中梳理總結了基層干部對今后5年我國未來發(fā)展和改革的建議。這些意見涵蓋領域廣泛、內(nèi)容樸實詳實，反映了基層干部內(nèi)心的真實訴求，具有極大的借鑒意義。因此，本報告不再贅述對我國宏觀發(fā)展和改革方向的政策建議，僅針對問卷呈現(xiàn)出的“放管服”“基層減負”改革的突出問題，提出幾點對策。

1、加強基層干部隊伍建設，精準施策，解決“后顧之憂”

一是提升工資待遇，完善保障機制。將工資調(diào)整重點向基層傾斜，落實基層工作補貼制度，建立激勵保障機制，穩(wěn)定基層工作隊伍;二是彌合編制壁壘，疏通晉升渠道。對編內(nèi)人員，要落實機關公務員職務與職級并行制度，完善基層事業(yè)編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策，堅持競爭性選拔、分類選拔，定期選拔，打破基層干部上升“天花板”，激發(fā)基層人才活力。對編外人員，可根據(jù)個人工作表現(xiàn)，參照事業(yè)編制標準提升編外人員待遇，或者探索穩(wěn)定的工資增長機制，使其能夠安心投入日常工作;三是傾聽基層心聲，及時回應關切。對基層干部所面臨的各類問題、難題換位思考，緩解“心理高壓”，減負賦能，將嚴管與厚愛結合，“讓敢擔當有作為的干部有干勁、有奔頭”。

2、深化“放管服”改革，“三管齊下”，破解痛點難點

一是在“放”上，要進一步下放行政權，用受訪的基層干部的話說，就是要“給抓改革的干部一定的權力，保護其改革熱情”。與此同時，加強對基層的戰(zhàn)略規(guī)劃和規(guī)范指導，以問題為導向提高簡政放權的針對性和有效性。同時，努力培育地方和基層以及社會組織等承接主體能力，確?！胺艡嗪蟆?，能“接得住”“做得好”;二是在“管”上，要創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，加快實現(xiàn)市場監(jiān)管領域“雙隨機、一公開”監(jiān)管全覆蓋，完善信用監(jiān)管機制，推進跨部門聯(lián)合監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等，全面提升事中事后監(jiān)管水平和效率，“管”出公平和秩序;三是在“服”上，要著力提升政府服務效能，提高服務質(zhì)量，持續(xù)開展減證便民行動，推進線上線下融合，完善“一窗辦理”服務模式，打造全國一體化政務服務平臺，以優(yōu)化服務“服”出便利和品質(zhì)，從更深層次更好滿足人民群眾對美好生活的需要。

3、進一步推進“基層減負”，靶向發(fā)力，切實減負松綁

一是持續(xù)加大力度整治形式主義、官僚主義，鞏固已取得的改革成果，并建立長效機制防止“文山會?！?、督查檢查考核過多過頻、“過度留痕”、干部不敢擔當作為等問題反彈回潮，針對日常工作中的具體表現(xiàn)對癥下藥、多措并舉、綜合施策;二是完善基層事務管理制度，及時對基層干部反映的“屬地管理難度大”“小區(qū)物業(yè)管理不到位”“老舊小區(qū)改造難”等一系列基層工作困難予以回應，并“明確責任、細化分工”，紓解基層單位行政事務和社會管理事務壓力;三是擴大公共服務市場開放。以“創(chuàng)新社區(qū)治理模式”為契機，比照社區(qū)工作事項“四張清單”，將“政府可向社區(qū)購買服務事項清單”中的服務內(nèi)容，通過購買服務方式，交由社會力量承辦，在打造共建共治共享的社會治理格局的同時，切實為基層“減負松綁”“加油增效”。

（課題負責人：銀溫泉、胡杰成;執(zhí)筆人：劉凡熙）