摘?要：從我國新市民住房保障現(xiàn)狀、影響問題解決的關(guān)鍵因素、新市民住房問題解決思路三個方面對現(xiàn)有研究進行系統(tǒng)地回顧。研究表明，我國新市民面臨住房“難、貴、差”的困境，現(xiàn)有制度因素與不完善的市場制約了相應(yīng)問題的解決。今后應(yīng)進一步推進住房保障體制機制建設(shè)，逐步完善住房市場，從供給側(cè)和需求側(cè)發(fā)力，保障新市民住有所居。

關(guān)鍵詞：新市民?住房保障?住房市場?住有所居

一、引言

2019年，我國城鎮(zhèn)化率已突破60%，伴隨著這一進程的推進，人口還會進一步向城市聚集。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國有2.8億人戶分離人口，其中流動人口2.36億，這表明我國經(jīng)濟社會活動中已經(jīng)出現(xiàn)了一個新的群體：新市民。

國家住建部2018年新市民調(diào)研文件規(guī)定，新市民是指在城鎮(zhèn)居住6個月以上，外市戶籍和本市農(nóng)村戶籍的常住人口。換言之，新市民包括進城務(wù)工的農(nóng)村人口以及外市的城鎮(zhèn)戶籍人口這兩大類群體，前者構(gòu)成了新市民的主體（秦司君，2019），這一論斷主要強調(diào)了新市民人戶分離的特征。謝海生（2019）、崔光燦（2020）等人則從新市民主要身份特征的角度指出該群體除了規(guī)模龐大的進城務(wù)工人員以外還包括新就業(yè)而未達到所在城市落戶條件的大學(xué)生。

大量新市民的涌入為城市發(fā)展帶來巨大紅利，在城市建設(shè)、推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，但同時也對當(dāng)?shù)毓操Y源的配置、住房保障、公共空間的建設(shè)等提出了前所未有的挑戰(zhàn)（譚金明，2019;劉帥2020）。作為最迫切的民生之一，切實保障新市民的居住權(quán)，使其在工作地能夠安居樂業(yè)，從而盡快融入城市生活、共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，是當(dāng)前的一項重要任務(wù)（劉衛(wèi)民，2017;李長安，2019）。

二、新市民住房保障現(xiàn)狀

雖然近幾年國家出臺了相關(guān)政策，以期解決新市民住房問題，但有相當(dāng)數(shù)量的新市民住房現(xiàn)狀依然不樂觀，主要體現(xiàn)為住房“難、貴、差”。

（一）住房難：住房擁有率低，合適房源難尋

對于新市民當(dāng)中龐大的農(nóng)民工群體來說，“住房難”的問題尤為明顯（劉娜，2019）。國家統(tǒng)計局2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進城農(nóng)民工購買商品房的僅占17.4%，租住房屋的占61.3%，其余由雇主提供住房。由此可見，大多農(nóng)民工的住房方式是租賃房屋。然而，近年來房價的節(jié)節(jié)攀升勢必會引領(lǐng)租金上漲，加之各地“城中村”改造等規(guī)劃的實施，導(dǎo)致農(nóng)民工很難在就業(yè)市場附近找到合適房源。對于新市民來說，他們的確可以考慮暫時不購房，這尚可接受，但拖家?guī)Э诘募彝ト绻B租房都變得困難就十分可悲，將導(dǎo)致生存瓶頸問題（譚金明，2019;姜雪梅，2019）。

（二）住房貴：住房支出帶來巨大經(jīng)濟負(fù)擔(dān)

對于普通民眾而言，大多數(shù)城市的房價上漲速度遠(yuǎn)超收入增長速度，使得房價收入比不斷攀升，很多新市民家庭因應(yīng)對住房問題而發(fā)生的負(fù)債位于首位，其購房/租房經(jīng)濟壓力明顯偏高（譚金明，2019）。按照國際慣例，房價收入比在3-6之間為合理區(qū)間。然而，我國各個城市的房價收入比千差萬別，但幾乎所有的一線、新一線城市房價都遠(yuǎn)超家庭年收入6倍，其中深圳、上海的比率甚至超過了20，這對于那部分即便能夠買得起住房的新市民來說，也帶來了巨大的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)（李長安，2019;劉娜，2019）。

（三）住房差：住房舒適度、私密度難以保證

新市民購房主要以二手房為主，租房的房源也大多是房齡20年以上的老房子，且地段多位于工業(yè)區(qū)周邊，居住地衛(wèi)生環(huán)境、居住設(shè)施等相對較差，其私密性更是無法滿足以家庭為單位的外來務(wù)工者需求（譚金明，2019）。根據(jù)統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年我國進城農(nóng)民工人均居住面積為20.4㎡，雖對比2018年有0.2㎡的進步，但與39㎡的城鎮(zhèn)人均住房面積、47.3㎡的農(nóng)村人均住房面積相比，仍有十分明顯的差距。在住房配套方面，農(nóng)民工住房集中供暖的僅占11.6%，自行取暖占40.6%，對這部分新市民而言，其住房安全性、舒適度難以保證（劉帥，2020）。

三、影響新市民住房問題解決的主要因素

（一）制度因素

1.戶籍制度。我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，極不利于城鎮(zhèn)化進程中人口的合理性流動，給新市民真正融入城市生活人為設(shè)置了障礙（譚金明，2019）。盡管我國正在大力推廣統(tǒng)一的流動人口居住證制度，但政策效果卻不理想，當(dāng)前對于新市民采取較為開放落戶政策的，大多是一些中小城市，而具有巨大吸引力的一線城市往往對新市民采取強制性的行政限制，設(shè)定了長期居留的較高門檻（李長安，2019;李怡晴，2019）。一方面，很多城市對新市民采取限購政策，必須落戶或繳納社保與個人所得稅滿規(guī)定年限才具備購房資格，這對于只具有初步勞動技能的務(wù)工人員或剛畢業(yè)的大學(xué)生來說是一道難以逾越的鴻溝。另一方面，新市民的各項福利待遇與當(dāng)?shù)鼐用裣啾却嬖谥黠@的差距，他們通常只能享受所進入城市的一部分公共服務(wù)，或者在同樣的情況下要被迫付出更多代價才能享受同等服務(wù)，涉及子女入學(xué)、醫(yī)療保險等各個方面。若新市民無法平等享受這些公共服務(wù)，往往產(chǎn)生更大的住房壓力（孫斌藝，2016）。

2.公共住房制度。與老市民相比，新市民常常沒有被納入所進入城市的住房保障體系?，F(xiàn)行的住房保障體系對于戶籍居民中住房和收入“雙困”家庭保障較好，而對于在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍無房常住人口的住房保障目前還十分欠缺，很大一部分新市民甚至根本不了解當(dāng)?shù)氐墓沧》恐贫龋ㄖx海生2019;嚴(yán)榮，2020）。另外，在城市住房保障目標(biāo)群體的認(rèn)定方面，目前仍將農(nóng)民工體排斥在保障體系之外，公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等對于農(nóng)民工的覆蓋面明顯不夠（譚金明，2019;姜雪梅，2019）。

3.公積金制度。我國的住房公積金在設(shè)定之初就界定了明確的目標(biāo)范圍，只在城鎮(zhèn)設(shè)立住房公積金制度，只有在職職工才享受住房公積金制度（蔡鵬，2020）。伴隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，新市民群體雖已被納入住房公積金的目標(biāo)群體，但公積金制度的內(nèi)部建設(shè)和外部發(fā)展環(huán)境還存在諸多不完善的地方：企業(yè)繳存意愿不足，目前面向新市民的公積金制度缺乏強制性;新市民收入低就業(yè)面窄，償債能力差，存在違約風(fēng)險;宣傳不到位，部分新市民對相關(guān)政策知之甚少;存在資金運用方式單一等問題（蘇倩，2019;秦司君，2019）。以上這些原因都導(dǎo)致新市民難以享受住房公積金的福利，進而影響了住房公積金效率的發(fā)揮及住房保障目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）市場因素

1.住房租賃市場不完善。以農(nóng)民工、剛就業(yè)大學(xué)生為主體新市民往往有著強烈的租房需求，而目前住房租賃市場的發(fā)展還十分不充分、不完善（蔡鵬，2020）。一是租賃關(guān)系不穩(wěn)定，新市民租戶通常處于弱勢地位，房東提前解約、頻繁調(diào)整房屋租金的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，導(dǎo)致新市民租賃權(quán)益沒有得到有效保障。二是中介服務(wù)不規(guī)范，存在不少“黑中介”“黑二房東”坑騙出租人或承租人的行為，嚴(yán)重破壞了租賃市場的正常運行（謝海生，2019）。三是租賃機構(gòu)建設(shè)尚處于起步階段加之政府扶持力度不夠，現(xiàn)實中土地供應(yīng)不足、成本回收周期長等問題影響市場主體開發(fā)建設(shè)租賃住房的積極性，并最終制約著住房租賃市場的成長（趙展慧，2020）。

2.金融支持力度不夠。新市民較低的融資水平限制了其住房和租房支付能力。新市民一般都是資信相對較差的一類人群，像農(nóng)民工群體沒有可靠的擔(dān)保人和價值較高的抵押產(chǎn)品，而畢業(yè)生剛進入工作崗位也沒有富有競爭力的工資，就算是能夠獲得信貸資格，也獲取不到較高的額度（劉帥，2020）。因此，以身份作為住房貸款重要指標(biāo)的金融機構(gòu)不愿承受較大的風(fēng)險，新市民在購買或者租賃住房時難以獲得金融支持（孫斌藝，2016）。

（三）收入因素

除了制度因素與市場因素，收入是影響新市民住房問題解決，導(dǎo)致新市民住房難、住房差的經(jīng)濟性原因（李長安，2019）。新市民一般收入不高，特別是對于身處一線、新一線城市的這一群體而言，高昂的房價、租金似乎讓他們的收入顯得捉襟見肘，對于住房支出感到“壓力山大”（姚勁波，2019），成為影響“新市民”購買/租賃住房這一消費預(yù)期轉(zhuǎn)化為實際消費行動的重大經(jīng)濟性阻礙。

四、新市民住房問題解決思路

2015年12月的中共中央政治局會議提出：“加快農(nóng)民工市民化，推進以滿足新市民為出發(fā)點的住房制度改革”，這甚至被外界稱為“二次房改”。2017年黨的十九大報告強調(diào)“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位……讓全體人民住有所居”，這就為我國未來房地產(chǎn)調(diào)控與住房制度改革奠定了總基調(diào)。通過梳理相關(guān)文獻，本文將新市民住房保障實現(xiàn)路徑分為基本原則、供給側(cè)與需求側(cè)三個方面。

（一）基本原則

1.堅持房住不炒的原則。今后應(yīng)采取有力措施抑制投機性購房，反對房地產(chǎn)業(yè)暴利。因此，必須加緊實施房產(chǎn)稅改革與立法，以實現(xiàn)提高住房的持有成本，讓房子回歸住的本質(zhì)，促進更多閑置住房流入市場（嚴(yán)榮，2016）。另一方面，征收房產(chǎn)稅也能夠在一定程度上優(yōu)化地方政府財政收入結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)資源在社會范圍內(nèi)再分配，從而為解決新市民住房困境起到助推作用（姜雪梅，2016）。

2.堅持分類施策的原則。根據(jù)城市層級和新市民身份特征構(gòu)建差別化的住房政策體系，做到分城施策、分類施策（蔡鵬，2020）。崔光燦（2020）提出根據(jù)新市民收入水平將住房政策分為住房保障政策、住房支持政策與住房激勵政策三個層次。對于通過“人才引進計劃”等方式進入城市的優(yōu)秀新市民人群，他們一般能享受到當(dāng)?shù)貎?yōu)惠的住房政策，或是能夠由市場來解決。針對剛就業(yè)大學(xué)生群體，他們在不同階段會面臨不同的住房問題，隨著時間推移和薪資水平的提高，在城市的購房需求與支付能力也會相應(yīng)提升。因此，對于這類群體要采用階段性住房支持手段，在其就業(yè)之初租賃住房及首次購房時給予信貸、財稅等方面的適當(dāng)優(yōu)惠，并加入人才偏好評價指標(biāo)，之后則要充分發(fā)揮市場作用，而不是長期性的住房保障（謝海生，2019）。

3.堅持完善住房市場與住房保障體系兩手抓的原則。社會對于租賃住房的需求呈現(xiàn)出多樣化、差異化的特征，市場力量能夠更精準(zhǔn)地滿足不同類別新市民群體的需要（李怡晴，2019）。因此，住房資源的供給與配置應(yīng)充分發(fā)揮市場的決定性作用，同時，政府也要盡力、量力提供托底保障，并且引導(dǎo)用人企業(yè)強化自身責(zé)任，努力解決本單位員工的住房需求（蔡鵬，2020）。例如，我國從2020年開始發(fā)展政策性租賃住房，這種政策性住房的特點在于既具有保障屬性，而又明顯區(qū)別于一般意義的保障性住房，是市場性與保障性結(jié)合的產(chǎn)物，服務(wù)的目標(biāo)群體為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)非戶籍常住人口和新就業(yè)大學(xué)生，同時也為支付能力下不及保障性住房購買標(biāo)準(zhǔn)、上不夠購買商品房的“夾心層”群體提供支持。

（二）供給側(cè)發(fā)力

1.積極推進我國住房保障制度與戶籍制度改革。加強中央財政支持，積極推進轉(zhuǎn)移人口的市民化進程，使稅收與福利保障結(jié)合在一起，將新市民納入工作所在地的住房保障體系以內(nèi)，促進公共住房的精準(zhǔn)化保障，這也是實現(xiàn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化的客觀要求（謝海生，2019）。主要表現(xiàn)為將目前的戶籍制度與公共服務(wù)制度分離，剔除公共服務(wù)的身份限制，依照人們的納稅情況享受相應(yīng)的公共服務(wù)，消除對新市民的身份歧視，使其住房決策只需考慮其經(jīng)濟承受能力和自身偏好（孫斌藝，2016;蔡鵬，2020）。最終，使符合條件的新市民也同樣享受到包括廉租房、公租房等在內(nèi)的各類保障性住房（孫斌藝，2016;劉帥，2020）。

2.盤活存量，租購并舉。國內(nèi)很多地區(qū)的住房市場已經(jīng)開始進入存量時代，尤其在一些一線城市，城市短期內(nèi)新增建設(shè)用地潛力十分有限，必須更加重視盤活存量用地與存量住房，以增加對新市民住房的供應(yīng)，為實現(xiàn)“租購并舉”的目標(biāo)創(chuàng)造相應(yīng)資源條件（甘犁，2019;劉衛(wèi)民，2019）?？梢酝ㄟ^盤活商辦物業(yè)、閑置企業(yè)用地等存量用地和存量住房進行“商改住”、“商改租”，以增加租賃房源供給，提高租賃市場的住房品質(zhì)（蔡鵬，2020）。

3.多主體合作供應(yīng)。租賃住房、政策性住房的供應(yīng)與配置絕不僅僅是政府的事情，還要積極進行多機制的設(shè)計，加強社會化力量的參與度，形成多主體供給格局（蔡鵬，2020）。通過吸引房地產(chǎn)開發(fā)商、房屋租賃機構(gòu)、社區(qū)股份合作公司和集體經(jīng)濟組織、具有存量土地或住宅的企事業(yè)單位、有關(guān)金融機構(gòu)、社會組織等主體參與進來，推動租賃機構(gòu)和中介服務(wù)變得精準(zhǔn)化、多樣化、規(guī)范化（劉衛(wèi)民，2019;謝海生，2019）。最終，通過充分發(fā)揮公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、政府與市場的合作、強制與自愿的合作，優(yōu)化租賃型住房供給結(jié)構(gòu)，提高保障性住房整體質(zhì)量，推動實現(xiàn)住房市場體系的平穩(wěn)、有序、健康發(fā)展（陳守彬，2018）。

4.發(fā)揮集體土地作用。原國土資源部與住建部于2017年8月聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，提出選擇13個典型城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，這不僅是農(nóng)村土地制度改革的深入，也是新型城鎮(zhèn)化大背景下住房供應(yīng)和配置體系的進步（劉衛(wèi)民，2017）。對于計劃在集體土地上新建的住房而言，應(yīng)注意幾大問題：首先，項目建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合未來國土空間規(guī)劃，盡量利用存量建設(shè)用地，不可觸碰“三條紅線”;其次，必須尊重農(nóng)民集體意愿，統(tǒng)籌考慮集體經(jīng)濟實力，合理設(shè)置項目運作模式，維護農(nóng)民合法權(quán)益;最后，項目開發(fā)建設(shè)要秉持以人文本的理念，合理規(guī)劃住房面積與選址，滿足新市民對“品質(zhì)住宅”的需求（王立彬2017;汪夏明，2019）。

（三）需求側(cè)保障

1.公積金制度改革。今后，需要加快推進住房公積金制度改革，進一步提高其“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，強化支付性與政策性雙重功能（姜雪梅，2016;蔡鵬，2020）。首先，應(yīng)逐步完善相關(guān)立法，擴大公積金覆蓋范圍，將繳存公積金納入勞動合同中作為強制性條款，提升企業(yè)的繳存積極性（嚴(yán)榮，2016）。其次，政策制定時可以適當(dāng)向新市民傾斜，由政府和單位提供必要的資金補貼，使新市民享受到較低利率的公積金貸款（蘇倩，2019）。再次，要簡化公積金辦理和使用手續(xù)，加大宣傳力度，充分調(diào)動新市民繳存公積金的主動性（汪夏明，2019）。最后，加強風(fēng)險管理和拓展資金運用方式，把連續(xù)繳存與貸款資質(zhì)、貸后風(fēng)險管控掛鉤，放寬公積金的資金運作空間以及在住房租賃等方向的適用范圍，提高利用效率（李長安，2019;秦司君，2019）。

2.金融體系支持。通過大力推進政策性住房金融改革，優(yōu)化運行機制，從金融體系上加大對新市民住房的保障力度（陳守彬，2018）。一是尋求政府支持，擴大資金運行規(guī)模，將政府有關(guān)部門管理的與住房有關(guān)的資金統(tǒng)一納入政策性住房金融管理;二是拓寬籌資渠道，為新市民提供更有力的住房金融支持，例如，房地產(chǎn)研究所所長郭松海（2017）提出可以通過設(shè)立住房儲蓄銀行，專門為新市民開設(shè)購房貸款賬戶，用以彌補當(dāng)前新市民住房貸款方面的空缺;三是擴大資金運用范圍，加大保障性住房，特別是公租房、廉租房建設(shè)的金融支持力度。四是通過個人所得稅減免、政府貼息等政策設(shè)計，逐步將政策性信貸資源向中低收入新市民家庭的基本住房需求傾斜，為陷入住房困境的家庭提供穩(wěn)定、長期、低息的住房貸款（譚金明，2019;李長安，2019）。

五、結(jié)語

妥善解決我國2億多新市民的住房困境，是當(dāng)前進一步做好民生工作、實現(xiàn)讓全體人民住有所居的關(guān)鍵任務(wù)之一。本研究表明，我國新市民普遍面臨住房“難、貴、差”的問題，這已經(jīng)成為新市民融入城市生活的首要障礙。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、尚不完善住房保障制度、發(fā)展不充分的住房租賃市場以及缺乏相應(yīng)的金融支持是影響新市民住房問題解決的重要原因。今后我國在推進住房制度改革的過程中要特別注重滿足新市民住房需求，繼續(xù)堅持“房住不炒”的總要求與分類施策的基本原則，做好供給側(cè)發(fā)力、需求側(cè)保障的工作，進一步完善住房租賃市場，發(fā)揮好地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機構(gòu)等各平臺主體的職能，讓新市民這一重要群體真正在城市安居樂業(yè)，從而共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，擁有更多的獲得感。

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（孔維龍，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）