王文君 吳弘巧 康蘋 曾逸艷

[摘 要]2000年以來(lái)，健康問(wèn)題尤其是肥胖問(wèn)題成為世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。作為肥胖的元兇之一，許多國(guó)家主張通過(guò)征稅的手段對(duì)糖的消費(fèi)進(jìn)行控制。截至2018年，全球已有50個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行了“糖稅”制度。文章通過(guò)對(duì)國(guó)外現(xiàn)存有關(guān)“糖稅”的研究成果以及已經(jīng)開(kāi)征“糖稅”的各國(guó)相關(guān)文本內(nèi)容的研究，基于成本—效益分析法，分別從成本和效益角度對(duì)目前各國(guó)的“糖稅”政策效果進(jìn)行分析，并最終基于健康角度對(duì)成本和效益進(jìn)行對(duì)比，得出“糖稅”政策的實(shí)施雖然會(huì)產(chǎn)生一定的成本，但在促進(jìn)世界人民健康、減少相關(guān)慢性疾病方面發(fā)揮著積極作用的結(jié)論。

[關(guān)鍵詞]“糖稅”;含糖飲料;成本效益;肥胖;健康

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.019

1 引言

稅收作為一種非常重要的政策工具，是政府公共財(cái)政最主要的收入形式和來(lái)源。“糖稅”作為稅收的一類，是指對(duì)糖及含糖產(chǎn)品按照一定的稅率進(jìn)行征稅。對(duì)糖征稅，除了增加財(cái)政收入以外，也跟伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的健康問(wèn)題受到政府高度關(guān)注有關(guān)。眾多研究表明，糖的攝入過(guò)量是導(dǎo)致許多慢性疾病的罪魁禍?zhǔn)字弧?018年世界衛(wèi)生數(shù)據(jù)顯示，由于肥胖導(dǎo)致的二型糖尿病、心血管疾病、高血壓、高脂血癥等非傳染性疾病已成為導(dǎo)致死亡人口增加的重要原因。世界衛(wèi)生組織曾基于此提出倡議：對(duì)含糖飲料實(shí)施有效稅收。

2 全球“糖稅”實(shí)施現(xiàn)狀

第二次世界大戰(zhàn)后，世界進(jìn)入以和平和發(fā)展為兩大主題的歷史階段，積極關(guān)注國(guó)民的健康問(wèn)題成為大勢(shì)所趨。20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)外對(duì)于“糖稅”的相關(guān)研究如井噴式增長(zhǎng)，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，有關(guān)“糖稅”的研究文獻(xiàn)已經(jīng)突破35000余篇。

各國(guó)學(xué)者圍繞“糖稅”政策的多個(gè)方面進(jìn)行了深入研究，主要包括“糖稅”政策實(shí)施的可行性分析、“糖稅”的征稅范圍、稅率的制定、政策的影響等。據(jù)世界癌癥研究基金會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，全球先后已有50個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征“糖稅”，但不同的國(guó)家對(duì)“糖稅”的定義并不相同，征稅對(duì)象以及稅制也都存在顯著差異，如智利主要針對(duì)添加著色劑、香料或甜味劑的非酒精飲料征稅，對(duì)每100毫升（或同等比例）含糖量為6.25克或以上的飲料，稅率從13%提高到18%;墨西哥對(duì)生產(chǎn)商征收的1L/1 比索（相當(dāng)于增加10%）的SSB（Sugar-Sweetened Beverages）消費(fèi)稅;美國(guó)加利福尼亞州伯克利市對(duì)含糖飲料實(shí)行了每盎司1美分的SSB特別消費(fèi)稅。

3 對(duì)“糖稅”政策的效益分析

3.1 經(jīng)濟(jì)效益

第一，“糖稅”可以增加政府的財(cái)政收入?！疤嵌悺北旧碜鳛槎惙N之一，首先會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)財(cái)政收入。在許多已經(jīng)實(shí)施了“糖稅”政策的國(guó)家，因征收“糖稅”所帶來(lái)的稅收收入已經(jīng)非常顯著，另有各國(guó)學(xué)者通過(guò)搭建稅收模型的方法對(duì)“糖稅”所帶來(lái)的稅收收入進(jìn)行了預(yù)測(cè)。

澳大利亞研究所Grattan的模型顯示，根據(jù)稅收種類和稅率，SSB稅收每年將產(chǎn)生4億～5.5億美元的收入，其收入估計(jì)與英國(guó)議會(huì)預(yù)算辦公室和Veerman等人建立的征收20%的從價(jià)稅所產(chǎn)生的收入模型一致[1]。在美國(guó)的另一項(xiàng)研究中也預(yù)測(cè)對(duì)含糖飲料征收每盎司1美分的國(guó)家稅，僅第一年就能籌集149億美元。州一級(jí)的稅收也將產(chǎn)生可觀的收入，例如，佛羅里達(dá)州9.28億美元，紐約州9.37億美元，得克薩斯州12億美元，加利福尼亞州18億美元[2]。也曾有學(xué)者對(duì)南非“糖稅”政策產(chǎn)生的稅收收益作出預(yù)測(cè)：“在未來(lái)20年里，政府將每年增加60億扎拉（4.5億美元）的稅收收入。”匈牙利政府曾對(duì)SSB、能量飲料和高熱量食品征稅，這些稅收在2013年產(chǎn)生了約6150萬(wàn)歐元。

第二，“糖稅”可以減少因非傳染性疾病產(chǎn)生的醫(yī)療支出。近十年以來(lái)，因攝入過(guò)量糖分而導(dǎo)致的肥胖、糖尿病、齲齒等疾病每年給各國(guó)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，眾多國(guó)家實(shí)施“糖稅”的主要目的在于減少慢性病的危害。PWC曾于2015年發(fā)布報(bào)告稱：2011—2012年，澳大利亞因肥胖而承擔(dān)的費(fèi)用總成本為86億美元，包括了政府和個(gè)人承擔(dān)的成本。同期，成人肥胖給英聯(lián)邦政府造成了60.6億美元的直接和間接成本。在美國(guó)，成年人因肥胖而增加的醫(yī)療費(fèi)用高達(dá)2097億美元，占全部醫(yī)療費(fèi)用支出的21%。除此之外，美國(guó)糖尿病協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)，與糖尿病相關(guān)的醫(yī)療費(fèi)用自2007年以來(lái)增加了40%以上，2017年躍升至3270億美元（其中包括2370億美元的直接醫(yī)療費(fèi)用和因生產(chǎn)率下降帶來(lái)的900億美元損失），美國(guó)1/4的醫(yī)療開(kāi)支都用于糖尿病的治療[3]。

而眾多研究表明，“糖稅”政策通過(guò)以稅收的方式來(lái)控制國(guó)民對(duì)糖分的消費(fèi)行為，可以有效減少肥胖、二型糖尿病、齲齒等慢性病的發(fā)生率，從而降低相關(guān)疾病的醫(yī)療開(kāi)支。2015年，澳大利亞的相關(guān)研究人員開(kāi)發(fā)Ceri-Obesity模型的統(tǒng)計(jì)建模方法，該模型預(yù)測(cè)在2017年“糖稅”政策的實(shí)施將會(huì)減少17.33億澳元的醫(yī)療成本。美國(guó)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，基于現(xiàn)有的SSB稅，其產(chǎn)生的效果在降低肥胖癥和糖尿病的發(fā)病率的同時(shí)，意味著美國(guó)未來(lái)十年可能節(jié)省171億美元的成本[4]。南非的“糖稅”研究中也提到：在牙科護(hù)理開(kāi)支方面，這項(xiàng)措施共節(jié)省1.5901億元，在未來(lái)20年里，10%的SSB增稅將在20年內(nèi)為南非節(jié)省20億南非蘭特（1.4億美元）的醫(yī)療補(bǔ)貼[5]。

需要說(shuō)明的是，盡管肥胖、二型糖尿病、齲齒等疾病的病例增多以及醫(yī)療開(kāi)支的增加原因不僅僅在于“糖分”的攝入過(guò)量，但已有大量證據(jù)表明，糖的確是罪魁禍?zhǔn)字弧?/p>

3.2 社會(huì)效益

“糖稅”可以減少因肥胖引發(fā)的相關(guān)疾病及其健康危害。采用“控糖限糖”的稅收手段對(duì)國(guó)民的健康飲食進(jìn)行指導(dǎo)，不僅對(duì)減少經(jīng)濟(jì)損失具有重大意義，更重要的是對(duì)國(guó)民健康水平的提升產(chǎn)生了積極作用。根據(jù)世界衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示：2016年，估計(jì)有4100萬(wàn)人死于慢性疾病，占總死亡人數(shù)的71%。其中心血管疾病死亡人數(shù)1790萬(wàn)，占比44%;死于癌癥人數(shù)900萬(wàn)，占比22%;死于糖尿病人數(shù)160萬(wàn)，占比4%[6]。而肥胖則是引起心臟病、糖尿病、癌癥以及心血管疾病的原因之一。

目前，全球肥胖形勢(shì)嚴(yán)峻，WHO呼吁通過(guò)控糖來(lái)改善肥胖的健康問(wèn)題。通過(guò)設(shè)置“糖稅”的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，正確引導(dǎo)國(guó)民的消費(fèi)行為，對(duì)于改善因糖分?jǐn)z入過(guò)量而導(dǎo)致的肥胖具有重要意義。

有人估算了澳大利亞20%的“糖稅”對(duì)健康的益處，研究結(jié)果顯示，半調(diào)整壽命年（HALYs）隨著B(niǎo)MI的降低而增加，這說(shuō)明“糖稅”的確降低了肥胖的患病率。

菲律賓的一項(xiàng)研究結(jié)果顯示通過(guò)實(shí)施“糖稅”，可以避免5913例二型糖尿病、10339例缺血性心臟病、7950例中風(fēng)的相關(guān)死亡病例。

美國(guó)對(duì)SSB征收20%“糖稅”潛在影響的研究預(yù)測(cè)出一個(gè)中間估值是成年人的平均體重將會(huì)在第一年減少0.97千克，從而減少2.6%～5%的超重以及3%的肥胖。這項(xiàng)稅收還將使美國(guó)的肥胖癥患病率降低1.5%，糖尿病發(fā)病率降低2.6%。

英國(guó)一項(xiàng)研究也估計(jì)，對(duì)含糖飲料征收20%的稅將使英國(guó)成年人的肥胖人數(shù)減少1.3%（18萬(wàn)），超重人數(shù)減少0.9%（28.5萬(wàn)）。收入為1/3（最低收入）、2/3和3/3（最高收入）的人群的肥胖患病率預(yù)計(jì)分別下降1.3%（0.3%～2.0%）、0.9%（0.1%～1.6%）和2.1%（1.3%～2.9%）[7]。

4 對(duì)“糖稅”政策的成本分析

4.1 政府成本

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“糖稅”政策從政府的調(diào)研、制定、出臺(tái)到落地實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)，必然會(huì)產(chǎn)生巨額的稅收成本，從各國(guó)對(duì)于稅收制度的深入研究成果以及從不少國(guó)家已經(jīng)實(shí)施的“糖稅”產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)中，筆者收集了大量有關(guān)“糖稅”的制定帶來(lái)的成本數(shù)據(jù)。

澳大利亞對(duì)含糖飲料進(jìn)行建模的成本—效益分析研究中，對(duì)涵蓋了與稅收相關(guān)的執(zhí)行、管理和合規(guī)，通過(guò)立法的成本進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，總共需要花費(fèi)大約1.2億美元。

在美國(guó)，Longet等人估計(jì)，每盎司0.01美元的全國(guó)SSB稅將使美國(guó)政府在第一年就花費(fèi)5100萬(wàn)美元，在10年的實(shí)施過(guò)程中，將總共花費(fèi)4.3億美元[8]。迪肯大學(xué)對(duì)致力于解決澳大利亞肥胖問(wèn)題的政策進(jìn)行的分析表明，政府對(duì)含糖飲料征收健康稅的實(shí)施成本極低，約合118萬(wàn)美元[9]。

南非的研究表示對(duì)糖征收20%的“蛀牙稅”，會(huì)產(chǎn)生3730萬(wàn)美元的行政成本。

總的來(lái)說(shuō)，政府作為國(guó)家政策實(shí)施的主體，任何稅收政策的落地實(shí)施必然會(huì)產(chǎn)生政府的行政、人力等一系列成本，但無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)角度還是社會(huì)角度，因“糖稅”付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。這一點(diǎn)，筆者將在后文中詳細(xì)闡述。

4.2 企業(yè)成本

在“糖稅”政策實(shí)施過(guò)程中，很大程度上的推行阻力來(lái)源于企業(yè)。這是因?yàn)椤疤嵌悺苯o企業(yè)帶來(lái)的挑戰(zhàn)和壓力是最為直觀而明顯的。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，其中最大的影響就是生產(chǎn)成本的增加以及消費(fèi)者購(gòu)買量的下降帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的減少。

當(dāng)企業(yè)選擇為維持現(xiàn)有產(chǎn)品銷售量以獲取市場(chǎng)份額的手段時(shí)，就不得不自我消化由含糖產(chǎn)品帶來(lái)的稅收，但絕大多數(shù)的企業(yè)都會(huì)選擇將稅收轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，這必然會(huì)帶來(lái)銷售量的下降（這也正是“糖稅”制度用以健康保護(hù)存在的意義）。許多研究試圖估計(jì)稅收對(duì)SSB消費(fèi)的影響。對(duì)SSB稅影響的研究估計(jì)，SSB的價(jià)格彈性在-0.8～-1.26，意味著價(jià)格上漲10%將導(dǎo)致消費(fèi)下降8%～12.6%。墨西哥的一項(xiàng)研究證明，對(duì)含糖飲料征收消費(fèi)稅可以減少含糖飲料的消費(fèi)，如2014年（稅收實(shí)施的第一年）減少了6%，2015年銷售總額下降10%，低收入家庭、居住在城市地區(qū)的居民和有子女的家庭的消費(fèi)下降幅度更大。一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)加州伯克利市低收入社區(qū)居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在征收含糖飲料稅之后的幾個(gè)月里，含糖飲料的消費(fèi)量下降了21%，銷售額下降了9.6%。

另外，為有效規(guī)避“糖稅”制度帶來(lái)的額外生產(chǎn)成本，企業(yè)不得不在短時(shí)間內(nèi)重新研制新產(chǎn)品以減少含糖量從而降低稅費(fèi)，這就意味著企業(yè)需要投入大量的研發(fā)、人力、時(shí)間等成本。南非的研究者利用動(dòng)態(tài)CGE模型，預(yù)測(cè)出“糖稅”政策實(shí)施之后，SSB部門的產(chǎn)出分別顯著下降20.5%、22.0%和24.7%，同時(shí)提到隨著稅收增加，SSB消費(fèi)下降，勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化也可以預(yù)見(jiàn)。在這方面，SSB產(chǎn)品部門的裁員可能會(huì)增加22.5%（約3306人）。由于SSB消費(fèi)的減少，與SSB產(chǎn)品及其整個(gè)價(jià)值鏈直接相關(guān)的就業(yè)會(huì)繼續(xù)下降。

4.3 消費(fèi)者成本

“糖稅”給消費(fèi)者帶來(lái)的成本，主要可以分為兩個(gè)方面，即精神成本和物質(zhì)成本。

在物質(zhì)成本方面，作為“糖稅”政策的直接作用者，稅收導(dǎo)致生產(chǎn)者生產(chǎn)成本的增加，從而轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，必然會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)購(gòu)買成本的增加，迫使消費(fèi)者以更高的價(jià)格購(gòu)買含糖產(chǎn)品或放棄購(gòu)買，曾經(jīng)有過(guò)相關(guān)研究結(jié)果證明所有的SSB稅都轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。然而，也正是借助這一機(jī)制，“糖稅”才得以發(fā)揮“控糖限糖”的公共衛(wèi)生效益。

在精神成本方面，“糖稅”可能影響個(gè)人的選擇自由。糖可以帶來(lái)精神上的愉悅和放松類，人對(duì)“糖”的渴望根植于謀求生存的天性，是人類在長(zhǎng)期進(jìn)化過(guò)程中自然選擇的結(jié)果。國(guó)內(nèi)有學(xué)者分析：很多人吃糖過(guò)量不是不知糖的危害，而是有自己的權(quán)衡：寧要短期的愉悅，不妨犧牲長(zhǎng)期的健康[10]。政府通過(guò)“糖稅”政策強(qiáng)行干涉人們的自我選擇，也可以說(shuō)是給個(gè)人帶來(lái)了“精神成本”。

5 結(jié)論

從各國(guó)“糖稅”政策出臺(tái)至今，對(duì)于“糖稅”政策的爭(zhēng)論始終存在。稅收帶給生產(chǎn)者和消費(fèi)者額外的負(fù)擔(dān)，對(duì)消費(fèi)者“幸福感”的打壓等多個(gè)方面的影響難免會(huì)遭到相關(guān)群體的反感，但在促進(jìn)群體健康、減少慢性疾病的數(shù)量、增加國(guó)家稅收、減少醫(yī)療開(kāi)支等方面產(chǎn)生了積極作用。

總的來(lái)說(shuō)，盡管“糖稅”政策的出臺(tái)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一定的成本，但基于健康的問(wèn)題界定角度，其產(chǎn)生的效益是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于花費(fèi)的成本的。

目前，已經(jīng)實(shí)施了“糖稅”政策的國(guó)家大多數(shù)都獲得了成功，部分（例如丹麥）失敗。其失敗受到多方面因素的影響，例如稅率的設(shè)置、征稅的對(duì)象和范圍，以及征稅地之外的市場(chǎng)的影響等。各國(guó)的“糖稅”制度也正在逐漸完善和發(fā)展的過(guò)程中，如何通過(guò)完善“糖稅”體制從而有效發(fā)揮“糖稅”在減少相關(guān)疾病以及促進(jìn)國(guó)民健康方面發(fā)揮重要作用，需要更多的探索和總結(jié)。

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