井珊 李興開

摘 要：城市市容環(huán)境衛(wèi)生是衡量一個(gè)城市文明程度的重要標(biāo)志，不僅影響著城市的形象，也直接關(guān)乎城市居民的生活質(zhì)量，更是旅游城市的名片。延安是我國三大紅色旅游城市之一，旅游業(yè)是重要支柱產(chǎn)業(yè)，城市市容環(huán)境衛(wèi)生狀況直接影響著其在游客心目中的形象，進(jìn)而會(huì)影響到旅游業(yè)的發(fā)展。本文基于2016年以來延安市圍繞城市中心區(qū)寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理改革展開研究，介紹了取得的改革成效，分析了依然存在的諸多問題，提出了進(jìn)一步提升延安市寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理水平的對策。

關(guān)鍵詞：延安市寶塔區(qū);城市市容;環(huán)境衛(wèi)生

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.042

延安是我國三大紅色旅游城市之一，紅色旅游資源大都集中在城市中心區(qū)寶塔區(qū)主城區(qū)內(nèi)，因獨(dú)特的紅色旅游資源以及壺口瀑布、黃帝陵等自然和人文旅游資源優(yōu)勢，旅游業(yè)一直作為延安市重要支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育和發(fā)展。然而由于經(jīng)濟(jì)落后、體制不順、觀念陳舊等原因，延安市寶塔區(qū)主城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境衛(wèi)生狀況一直比較差，旅游城市形象不佳，曾經(jīng)在全國50個(gè)主要旅游城市排名中處在倒數(shù)位置。2016年以來，延安市委、市政府以中、省有關(guān)城市管理體制管理改革為契機(jī)，下定決心進(jìn)行城市管理體制改革，全面加強(qiáng)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理，改變城市市容環(huán)境衛(wèi)生面貌，提升延安作為旅游城市的形象。經(jīng)過三年多的改革，取得了顯著的改革成效，但因改革的大幕才剛剛拉開，也依然存在一些改革不到位等不足的方面，為此，有必要對相關(guān)改革過程、取得的成效和存在的不足進(jìn)行研究總結(jié)，以便進(jìn)一步提出深化改革的對策，以期全面提升延安市城市管理和城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理水平。

1 延安寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理改革成效

2016年以來，延安市委、市政府根據(jù)中共中央國務(wù)院關(guān)于《深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號(hào)）和陜西省委、省政府關(guān)于《深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作實(shí)施方案》（陜發(fā)〔2016〕22號(hào)）文件精神和具體要求，迅速開展改革措施，及時(shí)出臺(tái)了《延安市深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作實(shí)施方案》和《延安市城市管理行政執(zhí)法權(quán)限劃分事項(xiàng)》等重要決策性活動(dòng)文件，推開了延安市和寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理及相關(guān)城市管理改革措施。經(jīng)過三年多的努力，改革措施順利、深入推進(jìn)，取得了顯著改革成效。

1.1 基本理順了城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理體制

根據(jù)中、省文件精神，延安市委、市政府出臺(tái)相應(yīng)操作性文件，按照重心下移、力量下沉、屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，成立了延安市城市管理執(zhí)法局（原城市管理局）和寶塔區(qū)城市管理執(zhí)法局（原寶塔區(qū)環(huán)衛(wèi)局），將城市市容環(huán)境衛(wèi)生等日常管理職能下沉到寶塔區(qū)政府，具體包括臨時(shí)便民市場、小型戶外廣告管理和住建、規(guī)劃、房產(chǎn)、環(huán)保、工商、交通、水務(wù)、食藥以及大氣污染治理12類146項(xiàng)行政處罰權(quán)，延安市政府一級(jí)僅保留了城市市政公用設(shè)施和園林、綠化設(shè)施建設(shè)、管理和執(zhí)法2類33項(xiàng)行政處罰權(quán)。經(jīng)過改革，基本理順了市、區(qū)兩級(jí)政府多年來存在的城市管理職責(zé)不清、體制不順的問題，避免了市、區(qū)兩級(jí)政府在城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面存在的權(quán)責(zé)不一致以及推諉、扯皮現(xiàn)象，開創(chuàng)了市、區(qū)兩級(jí)政府在城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理等領(lǐng)域的新局面。

1.2 夯實(shí)了屬地管理責(zé)任

按照屬地管理的原則，由寶塔區(qū)城市管理執(zhí)法局負(fù)責(zé)全區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生等事項(xiàng)的管理與執(zhí)法。執(zhí)法局科室配置齊全，下設(shè)垃圾清運(yùn)所、公廁辦、城市管理執(zhí)法大隊(duì)（大氣辦）等機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在寶塔區(qū)內(nèi)將屬地管理責(zé)任進(jìn)一步下沉夯實(shí)，以原寶塔區(qū)五辦六鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，相應(yīng)成立了11個(gè)城市管理執(zhí)法中隊(duì)，在寶塔區(qū)內(nèi)，形成了區(qū)、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理體系。

1.3 引入“市場化運(yùn)營、契約化管理”機(jī)制

作為改革成果，出臺(tái)了《寶塔區(qū)環(huán)境衛(wèi)生市場化運(yùn)行方案》，引進(jìn)浙江波普環(huán)境服務(wù)有限公司和深圳玉禾田環(huán)境事業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司兩家企業(yè)，通過發(fā)包的方式全面承擔(dān)寶塔區(qū)建成區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生清掃保潔、垃圾清運(yùn)、公廁管理等工作，實(shí)現(xiàn)了城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的“五個(gè)降低”和“五個(gè)提高”?！拔鍌€(gè)降低”方面：一是降低了財(cái)政投入成本;二是降低了環(huán)衛(wèi)管理風(fēng)險(xiǎn);三是降低了環(huán)衛(wèi)工人年齡;四是降低了環(huán)衛(wèi)工人勞動(dòng)強(qiáng)度;五是降低了衛(wèi)生反彈亂象?！拔鍌€(gè)提高”方面：一是提高了環(huán)衛(wèi)工作活力;二是提高了專業(yè)化保潔水平;三是提高了精細(xì)化管理水平;四是提高了機(jī)械化作業(yè)水平;五是提高了常態(tài)化監(jiān)管水平。

1.4 轉(zhuǎn)變政府職能，提高了管理服務(wù)水平

引入“市場化運(yùn)營、契約化管理”機(jī)制之后，徹底改變了過去環(huán)衛(wèi)部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，政府管干不分離，政府“既養(yǎng)人，又干事”，以人海戰(zhàn)、突擊戰(zhàn)、運(yùn)動(dòng)式管理為主，沒有建立起長效監(jiān)管機(jī)制的狀況。實(shí)現(xiàn)了管干分離，從花錢養(yǎng)人到花錢辦事，即企業(yè)干活、政府監(jiān)管，政府職能得以徹底轉(zhuǎn)變，環(huán)衛(wèi)管理人員得以從日常環(huán)衛(wèi)作業(yè)中解脫出來，專職從事環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管和服務(wù)工作，監(jiān)管和服務(wù)水平不斷提升。

1.5 城市市容環(huán)境衛(wèi)生狀況逐步好轉(zhuǎn)

2016年改革開始以后，特別是近兩年以來，寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，城市面貌越來越靚麗，市民整體滿意度不斷提高。根據(jù)課題組在寶塔區(qū)主城區(qū)四個(gè)不同街道問卷調(diào)查結(jié)果顯示，市民滿意度達(dá)到了72.24%，說明大部分市民對寶塔區(qū)主城區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生狀況的變化是持肯定態(tài)度的。

2 延安寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理中存在的問題

從三年多來的實(shí)踐看，延安市在寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的改革是成功的，成效是顯著的，然而延安市和寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理及其他城市管理方面實(shí)質(zhì)性改革才剛剛開始，這也就必然導(dǎo)致寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面依然會(huì)存在一些問題。

2.1 管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革不到位

目前，盡管城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理中的環(huán)境衛(wèi)生保潔、垃圾清運(yùn)、公廁管理三方面的管理權(quán)限下沉到了寶塔區(qū)，實(shí)現(xiàn)了屬地管理和權(quán)責(zé)一致。但因涉及到規(guī)劃、資金、利益等多方面的問題，園林、綠化、垃圾場建設(shè)和管理體制沒有依然沒有理順，給城市市容環(huán)境衛(wèi)生面貌徹底改觀帶來一定困難。例如，垃圾場由市上統(tǒng)一管理，而垃圾清運(yùn)由寶塔區(qū)負(fù)責(zé)，這種管理和運(yùn)行機(jī)制下，一旦天氣出現(xiàn)異常，如雨天、雪天等，或是出現(xiàn)其他異常情況，垃圾不能按時(shí)清運(yùn)進(jìn)場的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)垃圾清運(yùn)車到達(dá)垃圾場，而垃圾場已經(jīng)下班、垃圾無法進(jìn)場的情況，從而影響垃圾清運(yùn)工作，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)垃圾清運(yùn)司機(jī)在車上過夜等待垃圾進(jìn)場的情況，這對寶塔區(qū)垃圾清運(yùn)工作帶來諸多不便并影響垃圾清運(yùn)工作。

2.2 配套改革和管理沒有及時(shí)跟進(jìn)

在寶塔區(qū)內(nèi)，盡管已經(jīng)形成區(qū)、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理體系，但在調(diào)查中也反映出了一些問題，如局機(jī)關(guān)核定編制人數(shù)太少，難以完成相應(yīng)管理工作，執(zhí)法中隊(duì)人員沒有配備到位，執(zhí)法人員不固定，沒有執(zhí)法資質(zhì)等。對執(zhí)法人員教育培訓(xùn)較少，執(zhí)法人員執(zhí)法水平有待提高，執(zhí)法中隊(duì)中依然存在管理和執(zhí)法混為一體的情況。

2.3 “市場化運(yùn)行、契約化管理”機(jī)制有待完善

在引入“市場化運(yùn)行、契約化管理”機(jī)制后，取得的成績是值得肯定的，也建立起了相應(yīng)考核和競爭機(jī)制，然而競爭機(jī)制有待于進(jìn)一步完善，競爭機(jī)制帶來的效率和效果也有待于進(jìn)一步提高。專業(yè)化的環(huán)境衛(wèi)生管理和保潔公司，能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境衛(wèi)生管理和保潔的專業(yè)化和高效率，但在設(shè)備、設(shè)施維護(hù)等方面卻因?yàn)槭艿焦竟芾眢w制和具體管理制度制約，管理效率反而更低，影響了保潔和管理的效果。另外，兩家公司負(fù)責(zé)的清掃保潔區(qū)域面積是固定的，沒有真正建立起競爭機(jī)制。

2.4 軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施有待完善

一方面寶塔區(qū)城市管理執(zhí)法局?jǐn)?shù)字化平臺(tái)建設(shè)緩慢，不能盡早投入使用，對城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理效率和效果帶來了一定影響。另一方面，寶塔區(qū)主城區(qū)內(nèi)街道、道路基礎(chǔ)設(shè)施方面存在突出問題，具體表現(xiàn)為有些路段路面破損、不平整，有些路段路面井蓋“坑”和一些安裝交通燈的十字路口埋設(shè)相關(guān)設(shè)施時(shí)留下的“梁”的問題比較突出。人行道上的問題也比較多，表現(xiàn)為多處人行道磚面破損嚴(yán)重，磚塊活動(dòng)，人行道樹木根部鼓起問題較多，既影響市容，又影響行人安全。

2.5 人民城市人民管的“氣候”沒有形成

人民城市人民管，這是城市管理的基本原則。目前，寶塔區(qū)在商鋪、門店方面的宣傳和具體工作做得比較多，“門前四包”責(zé)任都已經(jīng)建立起來。但課題組通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前寶塔區(qū)在“人民城市人民管”宣傳教育方面工作整體不到位，調(diào)查問卷顯示，48%的市民反映沒有看到過有關(guān)宣傳教育方面的報(bào)道或具體宣傳教育活動(dòng)，市民參與到日常城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理中的熱情沒有被點(diǎn)燃，市民有關(guān)參與城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的認(rèn)識(shí)不到位，市民和司乘人員隨意亂丟垃圾的現(xiàn)象比較普遍。

2.6 其他方面

除以上主要問題外，其他方面也有一些問題，如有些山體部分沒有發(fā)包給兩家公司，然而環(huán)衛(wèi)工人卻全部交給了兩家公司，就出現(xiàn)了這些山體部分環(huán)境衛(wèi)生較之之前更差的情況;市民、媒體、政府官員參與城市市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管的機(jī)制沒有形成;路面垃圾不能及時(shí)清理，“一五一十保潔標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行不徹底;城市市容環(huán)境盡管有很大改觀，但畢竟有20%左右的市民覺得城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理狀況一般，更有8%左右的市民對城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理不太滿意或很不滿意;財(cái)政資金緊張，給兩家公司的發(fā)包費(fèi)較低，市容環(huán)境衛(wèi)生管理沒有完全走“市場化”運(yùn)營的路子，而是在一定程度上走了“政治化”的路子。

3 延安寶塔區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理提升對策

綜上分析，目前延安市與寶塔區(qū)在有關(guān)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面存在的問題是多層面的，既有管理體制方面的問題，也有運(yùn)行機(jī)制方面的問題，既有市政建設(shè)方面的問題，也有宣傳教育方面的問題。因此，應(yīng)該在現(xiàn)有改革成果的基礎(chǔ)上，針對存在的問題，多方面、多角度出發(fā)，全面提升寶塔區(qū)建成區(qū)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理水平。

3.1 進(jìn)一步深化管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革

針對管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面存在的問題，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，徹底解決體制、機(jī)制的制約。一是要進(jìn)一步深化園林和綠化市、區(qū)兩級(jí)政府管理體制，逐步將園林、綠化的管理工作下沉到寶塔區(qū)，形成市一級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃，或市一級(jí)政府與寶塔區(qū)共同負(fù)責(zé)規(guī)劃，寶塔區(qū)政府負(fù)責(zé)建設(shè)、管理、保潔等新型雙重管理體制，從而調(diào)動(dòng)寶塔區(qū)政府的積極性，更好地做好建設(shè)和保潔工作。二是對于城市道路隔離欄建管體制改革，也可以參照園林和綠化兩項(xiàng)逐步深化改革。三是關(guān)于市管垃圾場建設(shè)和管理、區(qū)管垃圾清運(yùn)，從而出現(xiàn)不能協(xié)調(diào)一致的問題，應(yīng)向市、區(qū)共同負(fù)責(zé)規(guī)劃、寶塔區(qū)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理方向改革發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步完善“市場化運(yùn)行、契約化管理”機(jī)制

在現(xiàn)有“市場化運(yùn)行、契約化管理”機(jī)制成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革完善。一是將地下通道、山體部分也一并進(jìn)行發(fā)包，不留衛(wèi)生死角。二是至少再引入一家企業(yè)參與城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理，進(jìn)一步強(qiáng)化競爭機(jī)制。三是以保潔面積、公廁管理數(shù)量為指揮棒，引導(dǎo)發(fā)包企業(yè)進(jìn)一步提高城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理質(zhì)量，管理質(zhì)量不斷提高的企業(yè)，可以增加清掃保潔面積和公廁管理數(shù)量，特別是要改變目前公廁管理由一家企業(yè)負(fù)責(zé)的狀況。四是對管理質(zhì)量下降，達(dá)不到市場化運(yùn)行效率和效果的企業(yè)要堅(jiān)決清理出局。

3.3 加大配套管理改革力度

進(jìn)一步研究機(jī)構(gòu)編制的先進(jìn)性和合理性，根據(jù)各街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）管轄面積大小，核定管理人中與執(zhí)法人員編制，特別是要盡快將各類人員配備到位。應(yīng)盡快解決執(zhí)法人員的執(zhí)法資質(zhì)問題，實(shí)現(xiàn)合法執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。將管理和執(zhí)法分離，實(shí)現(xiàn)各司其職。應(yīng)引進(jìn)專門從事城市管理的人才，加大對執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)力度，將集中培訓(xùn)與專題培訓(xùn)相結(jié)合，開展定期與不定期培訓(xùn)，提高管理人才與執(zhí)法人員素質(zhì)，提升城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理與執(zhí)法水平。

3.4 加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，徹底改變城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，從而影響市容環(huán)境的局面。鑒于市財(cái)政緊張的情況，可進(jìn)一步深化“市場化運(yùn)行、契約化管理”機(jī)制改革，參照深圳、?？诘鹊湫统鞘械南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步向PPP模式和混合所有制模式改革深化，吸引當(dāng)?shù)睾屯獠棵駹I資本投資城市市政建設(shè)，全面改善城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的軟硬件設(shè)施，從根本上改變市容市貌。

3.5 加大城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理考核和獎(jiǎng)懲力度

在現(xiàn)行區(qū)、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)考核的基礎(chǔ)上，引入社會(huì)化考核機(jī)制，以及市、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制，加大對城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理考核力度。社會(huì)化考核機(jī)制方面，應(yīng)引入市民、媒體、人大代表考核管理，擴(kuò)大影響面，保證考核公開、公正程度和公信度。引入市、區(qū)兩級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制，目的是引起市、區(qū)兩級(jí)政府對城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的重視程度，也會(huì)在全社會(huì)范圍內(nèi)營造一種重視城市市容環(huán)境衛(wèi)生的氛圍，特別是能提高市民參加城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的積極性，使每一位市民成為城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的一分子，對做好城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理大有裨益。通過考核，一方面對專業(yè)化保潔公司進(jìn)行獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)外，也要對全體市民、各類機(jī)構(gòu)、各類單位在城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理過程中的行為進(jìn)行獎(jiǎng)懲，通過獎(jiǎng)懲形成明確的引導(dǎo)作用，以利于做好城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理。

3.6 開創(chuàng)“萬人城管”新局面

除通過上述考核環(huán)節(jié)加大全體市民在城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理中的參與度和積極性外，應(yīng)多層面、多角度加大宣傳教育力度，不僅提高全體市民在城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的素養(yǎng)，更要提高其參與度和積極性，改變城市市容環(huán)境與我無關(guān)的認(rèn)識(shí)以及亂丟垃圾的現(xiàn)象，并轉(zhuǎn)變成為城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的維護(hù)者和管理者，形成全社會(huì)共同關(guān)注和管理城市市容環(huán)境衛(wèi)生的新局面，真正實(shí)現(xiàn)人民城市人民管。為此，應(yīng)建立“萬人城管”系統(tǒng)，市民和游客可通過手機(jī)很容易登錄系統(tǒng)，上傳發(fā)現(xiàn)的城市市容環(huán)境衛(wèi)生問題和管理建議，一旦反映情況屬實(shí)，或建議被采納，就直接通過“萬人城管”系統(tǒng)通過發(fā)紅包等多種形式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

參考文獻(xiàn)

[1]趙曉明.從花錢養(yǎng)人到花錢辦事 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)如何突破這“最后一公里”[J].中國社會(huì)組織，2017，（06）：2223.

[2]珠三角探路人民城市人民管[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2010，（09）：18.

[3]葉鋒，于登才.運(yùn)用PPP助推宿遷構(gòu)建“大環(huán)衛(wèi)”格局[J].中國財(cái)政，2017，（12）：4849.