（中國(guó)人民銀行沈陽(yáng)分行，遼寧 110803）

一、引言

黨的十九大報(bào)告中將理順中央和地方財(cái)政關(guān)系、完善預(yù)算制度和深化稅收制度改革作為全面深化財(cái)稅體制改革的三項(xiàng)重要任務(wù)。并明確指出要加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。央、地兩級(jí)政府之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)是中央和地方兩級(jí)政府之間邊界的處理。在中國(guó)歷次的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和稅制改革中，兩級(jí)政府的邊界不斷變化，相互博弈，并反映出一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，那就是：如果把權(quán)力完全集中在中央政府，會(huì)削弱地方政府積極性；而如果完全下放給地方政府，也會(huì)導(dǎo)致不利于中央政府行使職能的地方保護(hù)主義和加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的不良后果。因此，解決問(wèn)題的關(guān)鍵是尋找到中央和地方政府之間的最優(yōu)“分權(quán)結(jié)構(gòu)”。

轉(zhuǎn)移支付制度既是中央政府財(cái)政調(diào)控的重要手段也是地方政府財(cái)力的重要組成部分，是連結(jié)央、地關(guān)系的紐帶。轉(zhuǎn)移支付分為橫向和縱向兩類，我國(guó)以縱向?yàn)橹?。縱向轉(zhuǎn)移支付分為中央對(duì)地方和省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)層次。其中，又以中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，各省比照中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的方法，構(gòu)建各自對(duì)下級(jí)轉(zhuǎn)移支付的辦法。橫向模式主要用于對(duì)口援建、生態(tài)補(bǔ)償，區(qū)域開發(fā)等方面，目前還處于個(gè)案探索階段。本文研究對(duì)象為縱向轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付又進(jìn)一步分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。它們的實(shí)質(zhì)都是財(cái)政資金在中央和地方兩級(jí)政府之間的再次分配。它伴隨著財(cái)政分權(quán)體制應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)加強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力，支持下級(jí)政府財(cái)政收支平衡，協(xié)調(diào)中央和地方政府財(cái)、事權(quán)關(guān)系起到重要作用。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展進(jìn)程及運(yùn)行特點(diǎn)

（一）我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展進(jìn)程

我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革是在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制下，逐步實(shí)行“放權(quán)讓利”、“分級(jí)包干”等方式形成的，因此轉(zhuǎn)移支付制度的建立也具有明顯的“增量”改革特色和路徑依賴性。新中國(guó)成立以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付制度的建立大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，統(tǒng)收統(tǒng)支體制下的轉(zhuǎn)移支付；第二階段，財(cái)政包干制下的轉(zhuǎn)移支付；第三階段，分稅制下的轉(zhuǎn)移支付。

（二）近年來(lái)各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行特點(diǎn)

1.轉(zhuǎn)移支付總量逐年上升，占地方財(cái)力比重呈“U”型走勢(shì)。從2011-2017年來(lái)看，全國(guó)GDP增速與公共預(yù)算收入增速波動(dòng)下行，GDP從2011年的9.5%下降至2017年的6.9%；公共預(yù)算收入從2012年的16.7%下降至2017年的4.9%。而轉(zhuǎn)移支付總量逐年增長(zhǎng)，年均增速8.3%。從2011-2017年平均情況來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)力比重整體呈“U”型走勢(shì)，2015年達(dá)最低值為39.8%。2011年最高值為43.4%。

2.西部①西部地區(qū)包括：內(nèi)蒙古、廣西、西川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區(qū)包括：遼寧、吉林、黑龍江；中部地區(qū)包括：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；東部地區(qū)包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南。地區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付最高、東北地區(qū)最低，且與西部差距逐步擴(kuò)大。從2011-2017年來(lái)看，人均轉(zhuǎn)移支付收入排名前五位的地區(qū)始終為西藏、廣西、青海、四川、寧夏幾個(gè)省份，均為西部地區(qū)。同時(shí)，人均轉(zhuǎn)移支付收入在不同區(qū)域存在較大差異。西部最高，東北地區(qū)最低，且差距逐步擴(kuò)大。兩者差距由2011年的2696.53元擴(kuò)大到2017年的4851.73元。

3.各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付增速整體運(yùn)行平穩(wěn)，北京波動(dòng)較大。從2011—2017年來(lái)看，全國(guó)轉(zhuǎn)移支付的年均增速為8.3%，其中，東、中、西、東北地區(qū)的年均增速分別為7.4%、8.3%、9.0%、7.1%。各省轉(zhuǎn)移支付增速整體較為平穩(wěn)，北京市增幅變化較大，最高增速為2016年的56.0%，最低增速為2015年的-7.5%。

隨著轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付還體現(xiàn)出一般轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付碎片化的趨勢(shì)。我國(guó)的一般性轉(zhuǎn)移支付并非完全按照均等化轉(zhuǎn)移支付的原則分配，有時(shí)候?yàn)榱吮ＷC國(guó)家出臺(tái)重大政策的順利實(shí)施，有部分一般性轉(zhuǎn)移支付也是由獨(dú)立的轉(zhuǎn)移支付子項(xiàng)目組成。這些子項(xiàng)目雖不做資金配套要求，但必須用于相關(guān)項(xiàng)目，呈現(xiàn)出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類越來(lái)越多，幾乎覆蓋了多有的預(yù)算支出科目，補(bǔ)助對(duì)象涉及各行各業(yè)，體現(xiàn)出一定的碎片化特征。

（三）各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付與GDP在發(fā)展協(xié)同度分析

首先從人均轉(zhuǎn)移支付金額來(lái)看，比較2011-2017年各地區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付金額排名和人均GDP的平均排名，中部地區(qū)和東北部地區(qū)，除遼寧相差了7個(gè)名次（轉(zhuǎn)移支付排名20，GDP排名13）外，其余地區(qū)相差均在4個(gè)名次之內(nèi)。東部上海（轉(zhuǎn)移支付排名30，GDP排名10）、浙江（轉(zhuǎn)移支付排名27、GDP排名7）相差了20個(gè)名次。西部西藏（轉(zhuǎn)移支付排名1，GDP排名23）相差22個(gè)名次；其次從轉(zhuǎn)移支付增速來(lái)看，中部和東北部地區(qū)各省份轉(zhuǎn)移支付增速與GDP增速排名差距均在6個(gè)名次以內(nèi)。而東部地區(qū)的北京兩者相差27名（轉(zhuǎn)移支付增速排名2，GDP增速29）、天津相差25名（轉(zhuǎn)移支付增速排名29，GDP增速排名4）。西部地區(qū)的陜西相差18名（轉(zhuǎn)移支付增速排名25，GDP增速排名7），青海相差16名（轉(zhuǎn)移支付增速排名28，GDP增速排名12）；最后，從轉(zhuǎn)移支付占比情況來(lái)看，中部和東北地區(qū)各省份的轉(zhuǎn)移支付占比排名與GDP排名差距均值分別在4個(gè)、13個(gè)名次，而東部地區(qū)差距均值為18個(gè)名次，西部地區(qū)為22個(gè)名次。因此：全國(guó)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付與GDP在發(fā)展協(xié)同度上存在一定差異，中部和東北協(xié)同度相對(duì)較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展處兩極的東部、西部協(xié)同性稍差。

表1 全國(guó)各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、GDP相關(guān)指標(biāo)排名表

三、相關(guān)建議

對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的提升遠(yuǎn)遠(yuǎn)重要于其量的增長(zhǎng)。中央政府更應(yīng)該對(duì)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付使用效率進(jìn)行引導(dǎo)，加快其轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的速率。同時(shí)，制定更為細(xì)致有效的轉(zhuǎn)移支付撥付細(xì)則和計(jì)算依據(jù)，減少地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。具體可考慮：

（一）更多的將資本性項(xiàng)目支出作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的投向以提升地方自有財(cái)力的發(fā)展能力

緊扣國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和地方實(shí)際需要，聚焦重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，以精準(zhǔn)投資確保項(xiàng)目實(shí)效，保證轉(zhuǎn)移支付資金形成有效支出，進(jìn)而提升地方自有財(cái)力發(fā)展后勁。

（二）做好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目整合，同時(shí)建立定期評(píng)估和退出機(jī)制

引入效能考核以提升轉(zhuǎn)移支付的使用效率。對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付做到項(xiàng)目必有資金管理辦法，但又要避免一個(gè)項(xiàng)目多個(gè)管理辦法。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立明確的績(jī)效目標(biāo)，切實(shí)解決財(cái)政資金重分配而輕管理的問(wèn)題。

（三）嘗試引入地方營(yíng)商環(huán)境等促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素作為轉(zhuǎn)移支付分配的衡量指標(biāo)

將轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)逐步向促進(jìn)地方發(fā)展傾斜。在資金分配上引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。從源頭上促進(jìn)地方政府在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，提升自身財(cái)力方面產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)力。