溫貴能

【關注焦點】

保障戶有所居是行政機關補償安置所應遵循的原則，避免被征收人流離失所也是其應予考慮的因素。就“外嫁女”而言，她們通常表現為出嫁后戶籍仍然留在娘家，抑或離婚后戶籍重遷回娘家。具體包括“外嫁女”嫁農村男、“外嫁女”嫁城市男以及離婚等情形。無論何種情形，其家庭或者離婚后本人享有的“在農村或者城鎮(zhèn)享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施征地拆遷過程中，對“外嫁女”的居住權勢必產生直接影響，行政機關有責任保障其基本居住權益不受侵害。因此，在處理“外嫁女”的安置補償問題時，不能單純以婚姻或者戶籍情況作為是否給予安置補償的條件，而應在綜合考量多種因素的同時作區(qū)分處理，以其基本居住權益是否得到保障作為衡量和判斷的原則。

【基本案情】

原告：王某某

被告：商河縣人民政府

商河縣商河許商綜合片區(qū)（四期）棚戶區(qū)改造項目拆遷土地的實施主體和商河縣許商街道辦事處蘇家村土地的征收主體均為商河縣人民政府。2017年4月，商河縣城中村棚改指揮部發(fā)布《西城區(qū)搬遷補償方案》，載明：“根據我縣城市規(guī)劃，西城區(qū)不再安置宅基地，也不建設安置房，而是實行貨幣補償，由村民自行購置商品住房。貨幣補償及獎勵標準如下：（一）房屋安置補償費：對于宅基地房屋，按照每人（本村集體經濟組織成員）安置面積47平方米的標準給予貨幣安置補償……”與此同時，該指揮部發(fā)布《許商綜合片區(qū)（四期）房屋拆遷明白紙》，其中在拆遷安置人口界定及標準中規(guī)定，給予安置的人員包括11種情形；不予安置的人員包括2種情形，具體為：“已婚嫁外村（有女無兒安置戶除外）的、非本村集體經濟組織成員在本村購房或建房的，不予安置?！?017年11月15日，商河縣許商街道靠城蘇村民委員會及蘇家第一村民小組出具證明，載明：“王某某原屬我村第一小組成員，出嫁后一直不在我村生活居住，2016年小組調地時其原有的責任田已有村民小組村民一致表決同意，另行承包給本小組其他成員，王某某不再承擔小組成員應承擔的義務，現在已不屬于我村民小組成員?！?017年11月28日，商河縣城中村棚改指揮部與王某某之父王興存簽訂許商綜合片區(qū)（四期）棚戶區(qū)改造項目按人口安置貨幣補償協(xié)議、許商綜合片區(qū)（四期）棚戶區(qū)改造項目房屋拆遷貨幣補償協(xié)議，載明：“根據《西城區(qū)搬遷補償方案》，按人口安置補償達成如下協(xié)議：乙方在本村集體經濟組織成員6人……”并約定了房屋拆遷貨幣補償，但未對王某某按人口進行安置補償。王某某不服，提起本案行政訴訟，請求判令被告對原告作出補償和安置決定。

【裁判結果】

山東省濟南市中級人民法院一審認為，王某某因要求商河縣人民政府履行對其安置補償的職責而提起本案訴訟。依據現有證據材料，《西城區(qū)搬遷補償方案》載明，對于宅基地房屋的補償，應當對本村的集體經濟組織成員按照每人安置面積47平方米的標準給予貨幣補償。根據上述方案的要求，涉案片區(qū)相關征收安置補償事項的對象系符合條件的農村集體經濟組織成員。王某某主張其系蘇家村集體經濟組織成員，應當對其進行安置補償，但其僅提交了戶口本復印件，并未提交相關證據證實其在蘇家村形成較為固定的生產、生活關系，系該村集體經濟組織成員。而且被告商河縣人民政府提交了商河縣許商街道靠城蘇村民委員會及蘇家第一村民小組出具的證明：“王某某不再承擔小組成員應承擔的義務，現在已不屬于我村民小組成員?！弊C實王某某在涉案棚戶區(qū)改造項目進行時并不具有蘇家村村集體經濟組織成員資格，不符合《西城區(qū)搬遷補償方案》限定的安置補償條件。在此情形下，人民法院不宜逕行對原告王某某是否具有蘇家村村集體經濟組織成員資格作出認定。但現有證據材料，王某某提交的證據無法證實其具有蘇家村村集體經濟組織成員資格，符合《西城區(qū)搬遷補償方案》限定的安置補償條件。因此，王某某要求商河縣人民政府履行對其安置補償的法定職責，主要理由不成立，對其訴訟請求，不予支持。據此，判決駁回王某某的訴訟請求。宣判后，王某某不服，向山東省高級人民法院提起上訴。

山東省高級人民法院二審認為，第一，關于商河縣人民政府應否對王某某作出補償和安置決定的問題。本案中，王某某起訴要求商河縣人民政府對其作出補償和安置決定，除此之外，還有其他三名“外嫁女”同時提起訴訟，要求享受與其他村民同等的安置補償待遇。這些“外嫁女”戶籍雖都在娘家村，但有的長期在外打工，有的外嫁給城市居民，有的離婚后又重新回到娘家生活，每人的生產生活以及宅基地分配使用、福利性購房等情況都不盡相同，應加以區(qū)分處理。具體到本案，王某某婚前系蘇家村集體經濟組織成員，婚后戶籍并未遷出，至2017年4月拆遷時其戶籍仍然在蘇家村。雖然王某某父親代表家庭簽訂了安置補償協(xié)議，但該家庭安置人員中并不包括王某某，故該事實不能證明王某某已經得到了安置或者不應享有安置補償權利。商河縣人民政府作為涉案棚戶區(qū)改造項目的征收主體，具有補償安置的法定職責，王某某以其作為村民為由要求享受安置補償待遇，商河縣人民政府本應在安置補償工作中查清王某某是否仍在原集體經濟組織實際生產生活，是否仍以原集體經濟組織的土地為基本生活保障，是否在其他集體經濟組織已享受村民待遇等情況，確保王某某住有所居，保障其“在農村或者城鎮(zhèn)享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益不受侵害，進而履行對王某某作出補償和安置決定的職責，決定是否給予其安置補償以及如何補償，但商河縣人民政府未能查清相關事實并依法履責。因此，對王某某要求作出“補償和安置決定”的主張，理應予以支持。

第二，關于商河縣人民政府對王某某不予安置的理由是否正當的問題。與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價所作出的村民會議決定，不能作為否認“外嫁女”能否享受與其他村民同等獲得安置補償待遇的依據。行政機關以村民自治為由制定補償安置方案，將“外嫁女”群體一概排除在農村集體組織成員資格之外，違反《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國婦女權益保障法》相關法律規(guī)定，顯屬不當。同時，在商河縣人民政府提交的《許商綜合片區(qū)（四期）房屋拆遷明白紙》中，商河縣城中村棚改指揮部對涉案片區(qū)拆遷安置人口界定及標準作出細化，商河縣人民政府規(guī)定的補償安置對象并非僅限于是否具有該農村集體經濟組織成員資格，還應結合“外嫁女”自身的現實情況進行綜合判斷。商河縣人民政府和一審法院將是否具有農村集體經濟組織成員資格作為認定王某某是否符合安置補償條件的唯一判斷標準，在事實認定和問題處理上確有不當，依法應予糾正。綜上，一審法院判決認定事實錯誤，應予撤銷；商河縣人民政府應當依法據實對王某某作出補償和安置決定。

【裁判解析】

隨著我國城市化建設的推進，社會傳統(tǒng)觀念與現代法治理念的相互交融碰撞，落實“外嫁女”征地拆遷安置補償待遇引發(fā)的糾紛日漸增多?！巴饧夼辈⒎菄栏褚饬x上的法律用語，而是農村根據婚俗慣例而來的習慣性稱謂。由于“外嫁女”糾紛在司法實踐中有著各種各樣的表現樣態(tài)，各地農村又有著不同的風土民情和鄉(xiāng)規(guī)民約。因此，如何公平、理性、穩(wěn)妥地解決“外嫁女”糾紛問題，在我國社會轉型的較長時期內，將是政府和法院需要共同應對的難點問題。該案例梳理了“外嫁女”能否享受與其他村民同等安置補償待遇的審理思路，構建了“原則把握+綜合考量+違法排除+裁判應對”的裁判規(guī)則。在原則把握上，確立了處理“外嫁女”安置補償待遇問題所應遵循的基本原則，即“外嫁女”享有“在農村或者城鎮(zhèn)享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益應得到保障。在綜合考量上，通過六要素分析，將“外嫁女”享受村民安置補償待遇的條件歸納為“戶籍在娘家村集體+在娘家村集體生產生活（或者存在以農民工身份外出務工等情形）+在娘家村集體之外沒有分得土地+在娘家村集體之外沒有享受安置補償待遇+無證據證明其未履行村民義務”。在違法排除上，明確與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價作出的補償安置方案和村民會議決定，不能作為判斷“外嫁女”能否享受村民安置補償待遇的證據或依據。在裁判應對上，從人民法院和行政機關兩個維度探索如何選擇適當的裁判方式保障“外嫁女”的合法權益。

一、原則把握：處理“外嫁女”安置補償待遇問題所應遵循的基本原則

住房作為家庭的一項重大財產，是維持家人共同生活的基本需要?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農村村民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農村村民實現戶有所居?！秶鴦赵宏P于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）中明確，“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房?！庇纱瞬浑y看出，保障戶有所居是行政機關補償安置所應遵循的原則，避免被征收人流離失所也是其應予考慮的因素。就“外嫁女”而言，她們通常表現為出嫁后戶籍仍然留在娘家，抑或離婚后戶籍重遷回娘家，具體包括“外嫁女”嫁農村男、“外嫁女”嫁城市男以及離婚等情形。無論何種情形，其家庭或者離婚后本人享有的“在農村或者城鎮(zhèn)只能享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施征地拆遷活動中，對“外嫁女”的居住權勢必產生直接影響，行政機關有責任也有義務保障其基本居住權益不受侵害。因此，行政機關在處理“外嫁女”的安置補償問題時，不能單純以婚姻或者戶籍情況作為是否給予安置補償的條件，而是應在綜合考量多種因素基礎上，根據“外嫁女”自身的實際情況，以其基本居住權益是否得到保障作為衡量和判斷的基本原則。行政機關只有調查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村集體或其他農村集體經濟組織以及城鎮(zhèn)中的宅基地分配使用、安置補償、福利性購房情況，才能使“外嫁女”的基本居住權得到有效保障，同時也避免出現重復獲得安置補償的情況。

二、綜合考量：外嫁女”能否享受村民安置補償待遇的考量標準

目前，我國法律對于所謂“外嫁女”是否享有農村集體經濟組織成員資格以及能否享受與普通村民同等獲得安置補償待遇的問題，并未作出不同于普通村民的特殊規(guī)定。根據最高人民法院和山東省高級人民法院處理類似案件的裁判情況，對這一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生問題，一般應從以下幾方面予以綜合考量：一是“外嫁女”的戶籍在征地拆遷完成前是否仍然在原集體經濟組織，這是“外嫁女”是否享受娘家村民安置補償待遇必須具備的前提要素。二是“外嫁女”是否仍然在原集體經濟組織實際生產生活，這是“外嫁女”是否享受娘家村民安置補償待遇的基本要素。如果“外嫁女”不在娘家居住生活，則很難與娘家村集體形成固定的生產生活關系，但也要區(qū)分“外嫁女”是否存在外出務工的情形。對于戶口仍在原籍的農村外出務工人員，各級黨委、政府一直以來都高度重視，制定了一系列保障性政策和措施。其中，國務院于2006年出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農民工依法享有的民主政治權利，農民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農民工權益的重大事務時，應及時通知農民工，并通過適當方式行使民主權利。該意見雖非行政法規(guī)，但其明確傳遞出，即使“外嫁女”長期在外務工，也不能因此以非“常住”為由剝奪其所應享有的村民待遇的政策導向。①參見劉紅俠訴淮北市烈山區(qū)人民政府土地行政征收安置補償案，最高人民法院（2018）最高法行再46號行政判決書。三是“外嫁女”是否仍然以原集體經濟組織的土地為基本生活保障，這是“外嫁女”是否享受娘家村民安置補償待遇的顯著表征。土地是農村集體組織成員的重要生產資源和基本生活保障，如果“外嫁女”在娘家村集體之外沒有分得土地，則不能簡單以其在娘家有無土地作為認定其安置補償待遇的因素。四是“外嫁女”是否在其他集體經濟組織享受過村民待遇。村民待遇倡導村民之間分配利益的標準要公平，如果“外嫁女”在娘家村集體之外沒有享受過安置補償待遇，則其在原集體經濟組織的安置補償地位應予保障。五是原集體經濟組織村民會議的討論意見。鑒于本村村民對“外嫁女”的實際情況相對比較了解，因此對村民會議涉及“外嫁女”的安置補償問題應當予以關注并就相關情況調查核實。六是“外嫁女”在原集體經濟組織所應履行的村民義務。村民義務是一個寬泛的概念，一般與村民權利相對應，如果“外嫁女”被排除在安置補償待遇之外，則需要有充分證據證明其無正當理由沒有履行村民義務，但基于“外嫁女”人身和居住權益保障所享有的村民待遇不應被剝奪。綜合以上因素分析，就是要判斷“外嫁女”是否與其戶籍所在地的農村集體經濟組織形成了較為穩(wěn)定的生產生活關系，是否出現了有別于其他村民不應予以安置補償的事實狀態(tài)，獲得的安置補償權益能夠符合前述處理原則以及與其他村民相比是否減損或增加?；诖耍巴饧夼毕碛写迕癜仓醚a償待遇的條件可以理解歸納為“戶籍在娘家村集體+在娘家村集體生產生活（或者存在以農民工身份外出務工等情形）+在娘家村集體之外沒有分得土地+在娘家村集體之外沒有享受安置補償待遇+無證據證明其未履行村民義務”。

本案中，王某某的戶籍一直在原集體經濟組織，其已具備了戶籍在娘家村集體這一必要條件，那么其是否在原集體組織實際生產生活、是否在外務工、其婆家是否屬于農村、在婆家村莊是否分得土地、是否已經享受過安置補償待遇等問題就成為其是否具有原集體經濟組村民安置補償待遇的充分條件。商河縣人民政府作為征收主體，在征地拆遷工作中本應對上述問題進行調查處理，但其沒有調查，一審法院也沒有進行查證，僅以村民小組出具的證明認定王某某不具有蘇家村村集體經濟組織成員資格，不符合《西城區(qū)搬遷補償方案》限定的安置補償條件，顯屬不當。二審法院對此予以糾正，有利于保障“外嫁女”可獲得的安置補償權益。

三、違法排除：如何識別對“外嫁女”享受村民安置補償待遇的不當限制

實踐中，行政機關經常以村民自治為由，在征地補償安置方案中設定諸如“外嫁女”不具有農村集體組織成員資格、“外嫁女”不能享受安置補償待遇等條款，這種不對“外嫁女”實際情況作區(qū)分處理，僅以“外嫁女”身份問題，將其一律排除在農村集體組織成員資格之外的做法，違反法律法規(guī)的相關規(guī)定，不符合社會主義法治理念。這是因為，法律層面對落實保障“外嫁女”的安置補償權益問題導向比較明確，保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策，村民自治內容不得與法律法規(guī)和國家政策相抵觸。①參見中山市石岐區(qū)員峰股份合作經濟聯合社訴中山市人民政府及第三人中山市人民政府石岐區(qū)辦事處、龐錦強行政復議糾決定案，最高人民法院（2017）最高法行申2853號行政裁定書?！吨腥A人民共和國婦女權益保障法》第32、33條規(guī)定，婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第27條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》第31條規(guī)定，承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。另外，最高人民法院2018年發(fā)布的行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例之五認為，《溫嶺市個人建房用地管理辦法》《溫嶺市工業(yè)城二期用地范圍房屋遷建補償安置辦法》將“應遷出未遷出的人口”及“已經出嫁的婦女及其子女”排除在申請個人建房用地和安置人口之外與《中華人民共和國婦女權益保障法》等上位法規(guī)定精神不符。由此可見，與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價作出的補償安置方案和村民會議決定，均不能作為判斷“外嫁女”是否享受與其他村民同等安置補償待遇的證據或依據。本案中，商河縣人民政府不能違法對“外嫁女”正當權益的行使進行不當限制，并以此剝奪“外嫁女”的村民待遇。商河縣人民政府在征收補償文件中將“外嫁女”一概排除在農村集體組織成員資格之外，違反法律規(guī)定，依法應予糾正。

四、裁判應對：如何有效保障“外嫁女”的安置補償權益

首先，作為人民法院一方。《中華人民共和國行政訴訟法》第72條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。該條規(guī)定的是課予義務判決，該判決方式主要是在行政相對人對行政機關不作為情形下的一種救濟途徑。①參見張富揚訴遼寧省沈陽市渾南區(qū)人民政府履行征收補償職責案，最高人民法院（2019）最高法行申1240號行政裁定書?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第73條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務。該條規(guī)定的是一般給付判決，該判決方式主要是判決行政主體給付具體特定的內容。選擇適用何種裁判方式，要看裁判時機是否成熟。如果裁判時機尚未成熟，尚需行政機關調查處理，那么在行政機關不履行法定職責之時，人民法院得依相對人訴請判決其履行法定職責即可。如果裁判時機已經成熟，而且給付內容具體明確的情況下，人民法院在行政機關不履行法定職責時，可以直接判決其履行具體給付義務。本案中，由于“外嫁女”安置補償問題需要行政機關在征收工作中調查核實，如果行政機關前期調查工作不到位，相關安置補償標準不明確，法院很難直接作出給付內容的判決。而判決行政機關課以作為的義務，既是根據案件情形和法律規(guī)定作出的選擇，也是基于人民法院對行政機關裁量權和判斷權的尊重，故此，商河縣人民政府對“外嫁女”安置補償標準的適用以及王某某能否享受安置補償待遇的調查存在“自由裁量”的空間，二審法院在明確處理原則和審查標準的基礎上，改判商河縣人民政府限期作出補償和安置決定，較為恰當。

其次，作為行政機關一方。被訴行政機關應當從依法保障“外嫁女”基本居住權益的角度出發(fā)，把握和珍惜其“自由裁量”的機會，對照人民法院處理此類案件時所明確的審查標準，協(xié)調各方查清相關事實，并盡可能以協(xié)商方式化解爭議，如果協(xié)商不成，應及時作出補償和安置決定，以確定對“外嫁女”是否安置補償以及如何安置補償，切實保障“外嫁女”享受的村民安置補償待遇不受侵害。“外嫁女”一方如對行政機關作出的補償和安置決定不服，仍有權通過行政復議或行政訴訟的途徑尋求救濟。

面對“外嫁女”糾紛這一治理難題，司法能動主義價值需要更加凸顯。其實，透過現象看本質，在“外嫁女”糾紛領域，最高人民法院的司法政策及其倡導的司法案例已經隱含著現階段處理“外嫁女”糾紛的傾向性答案：其一，村民自治應當在法律框架內行動；其二，當“外嫁女”的合法權益受到侵害時，政府具有干預和解決的法定職責與義務；其三，發(fā)揮司法治理的能動性，切實保障外嫁女的合法權益不受侵害。①參見趙貴龍：《外嫁女糾紛：面臨治理難題的司法避讓》，載《法律適用》2020年第7期。比如，在“楊小麗等訴增城市人民政府不履行補償安置職責案”中，最高人民法院闡明了“‘外嫁女’安置方案不得與法律相抵觸”的司法態(tài)度。在“趙星、程雨嘉訴湘潭縣人民政府、湘潭縣國土局房屋征收補償安置案”中，最高人民法院明確了“‘外嫁女’只要戶籍未遷出、并繼續(xù)履行村民義務，則享有與原村村民同等權利”。如何創(chuàng)制“外嫁女”案件的審查規(guī)則，各地法院也在不斷進行探索，建議在借鑒相關司法判例合理性因素的基礎上，盡快出臺相關的指導性案例和法官會議紀要，以填補“外嫁女”糾紛領域的立法和政策空白。隨著國家治理體系和治理能力現代化的提倡，通過立法、執(zhí)法和司法全方位努力，必將走出一條適合中國國情的“外嫁女”糾紛治理難題破解之路。