姚 明 /銅陵學(xué)院法學(xué)院

習(xí)近平總書記高度重視檔案工作，曾明確指出“檔案工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗(yàn)得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識(shí)，歷史得以延續(xù)，各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都離不開檔案”[1]。當(dāng)前，在全面建設(shè)法治中國(guó)的大背景下，如何進(jìn)一步推進(jìn)檔案工作法治化水平、提高檔案依法治理能力、提升各級(jí)檔案部門依法行政、依法管理和依法服務(wù)的能力，是做好新時(shí)代檔案工作的核心工作之一。本研究擬以對(duì)中國(guó)裁判文書網(wǎng)上的檔案行政訴訟案件實(shí)證考察為邏輯起點(diǎn)，對(duì)該類案件進(jìn)行研究，分析目前檔案行政訴訟的特點(diǎn)以及所暴露的問(wèn)題，提出預(yù)防化解檔案行政糾紛、提升檔案行政訴訟裁判質(zhì)量的可行路徑。

1 我國(guó)檔案行政訴訟案件基本特征分析

2020年1月，筆者登錄中國(guó)裁判文書網(wǎng)[2]查詢得知，2014年1月1日至2019年12月31日，全國(guó)各級(jí)法院審結(jié)的檔案行政訴訟案件共計(jì)545件（含二審、再審），對(duì)案件進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)有如下主要特征。

第一，2015年案件數(shù)達(dá)到峰值后開始出現(xiàn)大幅度回落。從案件數(shù)量來(lái)看，2014年審結(jié)23件、2015年審結(jié)218件、2016年審結(jié)73件、2017年審結(jié)71件、2018年審結(jié)86件、2019年審結(jié)74件。綜上可知，檔案行政訴訟案件在2015年達(dá)到了數(shù)量上的峰值，僅1年的收案數(shù)就占到近6年來(lái)收案總數(shù)的40%，而自2016年之后，全國(guó)檔案行政訴訟案件數(shù)量開始大幅回落且呈現(xiàn)出較為平穩(wěn)的特征。

第二，全國(guó)27個(gè)省級(jí)區(qū)域均出現(xiàn)了檔案行政訴訟案件。從案件的地域分布來(lái)看，北京市56件、天津市8件、河北省1件、山西省3件、內(nèi)蒙古自治區(qū)3件、遼寧省54件、吉林省5件、黑龍江省12件、上海市11件、江蘇省56件、浙江省15件、安徽省6件、福建省11件，江西省3件，山東省9件、河南省168件、湖北省9件、湖南省22件、廣東省14件、廣西壯族自治區(qū)6件、重慶市17件、四川省30件、貴州省5件、云南省9件、陜西省9件、甘肅省1件、新疆維吾爾自治區(qū)（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）2件。由上可知，河南省、北京市、江蘇省和遼寧省發(fā)生的檔案行政訴訟案件最多，均超過(guò)了50件，其中僅河南省就有168件。

第三，基層、中級(jí)和高級(jí)法院均有檔案行政訴訟案件。從案件審理的法院層級(jí)來(lái)看，其中基層法院受理360件、中級(jí)人民法院受理149件、高級(jí)法院共受理36件，這表明檔案行政訴訟案件在各級(jí)法院均有受理，但縣、區(qū)等基層法院是審理的主體，占比高達(dá)66.06%。

第四，“一把手”出庭參加法庭訴訟仍屬于個(gè)別現(xiàn)象。從出庭的行政負(fù)責(zé)人數(shù)量來(lái)看，僅40個(gè)案件中的行政負(fù)責(zé)人親自出庭參加庭審，其中只有周某林訴常熟市檔案局一審行政案件[3]、李某海訴徐州市泉山區(qū)檔案局一審行政案件[4]、陳某群訴贛州市南康區(qū)檔案局一審行政案件[5]、王某高訴彭水苗族土家族自治縣檔案館一審行政案件[6]等四個(gè)案件中分別由檔案局局長(zhǎng)、檔案館館長(zhǎng)等“一把手”出庭，而在諸如肖某春訴遂寧市船山區(qū)檔案局、遂寧市船山區(qū)人民政府一審行政案件[7]、姚某訴荊門市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案館一審行政案件[8]等案件中均由“副職”出庭。

第五，行政相對(duì)人在法庭審理中的勝訴率總體仍較低。從最終勝訴率來(lái)看，檔案行政訴訟案件勝訴率總體不高，不予受理、駁回起訴等詞匯在訴訟裁判文書中高頻度出現(xiàn)。其中僅不予受理和駁回起訴等原被告雙方未能面對(duì)面進(jìn)入法庭開展質(zhì)證、進(jìn)行辯論的不開庭審理案件就分別為16件和92件，二者占比高達(dá)19.82%。

2 我國(guó)檔案行政訴訟案件反映暴露的問(wèn)題探討

一是法院檔案行政訴訟裁判質(zhì)量不高。目前法院裁判中還存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、同案不同判的現(xiàn)象，裁判文書說(shuō)理過(guò)于簡(jiǎn)單、不夠清晰等問(wèn)題，有些裁判甚至在事實(shí)的認(rèn)定、法律關(guān)系的厘析以及法律的適用等基本方面還存在根本性錯(cuò)誤。如，在李某森、朱某群訴廣安市檔案局不履行法定職責(zé)一案中，雖歷經(jīng)了廣安市前鋒區(qū)人民法院一審[9]和廣安市中級(jí)人民法院二審[10]的兩級(jí)法院審理，但均未對(duì)該案法律關(guān)系和事實(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確把握和正確認(rèn)定，最終在當(dāng)事人堅(jiān)持不懈地努力之下，該案通過(guò)審判監(jiān)督程序被四川省高級(jí)人民法院予以糾正，四川省高級(jí)人民法院在再審裁定書中明確指出：“廣安市檔案局對(duì)李某森、朱某群的申請(qǐng)作出了答復(fù),現(xiàn)李林森、朱記群不服該答復(fù)，依法提起行政訴訟，符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件，一審法院以李某森、朱某群的起訴不屬于行政訴訟受案范圍為由，裁定駁回其起訴，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，二審法院予以維持亦屬不當(dāng)，依法應(yīng)予糾正。”[11]

二是一些行政相對(duì)人法治意識(shí)不強(qiáng)。不少行政相對(duì)人受到不予立案、駁回起訴或敗訴的結(jié)果，與他們?nèi)狈Ψㄖ我庾R(shí)，不懂法、不會(huì)用法有直接關(guān)系。如，在高某豐訴吉林省東遼縣檔案管理服務(wù)中心提供檔案信息一案中，原告高某豐提出了要被告為其找回1959年2月出生的原始檔案，或者為其補(bǔ)充證明1959年2月出生的檔案材料這種明顯不符合檔案法、檔案法實(shí)施辦法中關(guān)于檔案查詢、利用規(guī)定的要求，還超越了行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。本案原告高某豐極度缺乏對(duì)于檔案管理服務(wù)和行政訴訟相關(guān)法律法規(guī)的了解和掌握，最終東遼縣人民法院做出了駁回其起訴的裁定。

3 預(yù)防檔案行政糾紛和提升案件裁判質(zhì)量的對(duì)策建議

3.1 管理維度：增強(qiáng)檔案為民服務(wù)意識(shí)，減少糾紛摩擦發(fā)生

一是在矛盾糾紛發(fā)生的事前階段，即在日常工作中，各級(jí)檔案局、館要“牢固樹立以人為本，一切為公眾服務(wù)的理念，從市場(chǎng)角度出發(fā)，從高新科技出發(fā)，為公眾提供高質(zhì)量、高水平的檔案服務(wù)……拓寬服務(wù)方式，提高檔案管理水平，量化、細(xì)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，為公眾提供更多的便利”[12]，滿足當(dāng)前和未來(lái)社會(huì)各界查閱利用檔案需求持續(xù)增長(zhǎng)的新形勢(shì)。二是在矛盾糾紛發(fā)生的事中階段，要能做到換位思考、耐心向群眾做好相關(guān)檔案法律法規(guī)和工作程序的解釋，以實(shí)現(xiàn)雙方自行和解，同時(shí)亦要注重利用和發(fā)揮人民調(diào)解委員會(huì)等社會(huì)調(diào)解組織的作用，讓“第三人”居中調(diào)解，形成檔案行政糾紛的多元化解決格局，避免動(dòng)輒以“高成本”的行政復(fù)議或行政訴訟方式解決問(wèn)題。同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)的是，各級(jí)檔案部門“一把手”要對(duì)行政訴訟法所建構(gòu)的負(fù)責(zé)人出庭制度的正確認(rèn)識(shí)，在檔案行政訴訟發(fā)生后“應(yīng)出則出”，并將庭審作為本單位干部職工的普法課堂。三是在矛盾糾紛發(fā)生的事后階段，要做好回溯、反思工作，將矛盾糾紛的發(fā)生作為查找檔案管理服務(wù)工作不足的切入點(diǎn)，及時(shí)修正問(wèn)題、彌補(bǔ)漏洞。

3.2 立法維度：將困難群體檔案行政訴訟納入法援范圍

一是建議國(guó)家層面對(duì)已經(jīng)出臺(tái)十余年但從未修訂過(guò)的《法律援助條例》進(jìn)行修訂，將經(jīng)濟(jì)困難的行政相對(duì)人主張檔案權(quán)益納入援助范圍。二是建議有條件的地區(qū)充分利用好當(dāng)前地方立法權(quán)擴(kuò)容至設(shè)區(qū)市的重要契機(jī)，結(jié)合自身實(shí)際，通過(guò)出臺(tái)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式對(duì)該問(wèn)題予以回應(yīng)，特別是前文分析中提到的河南、北京、江蘇、遼寧等檔案行政訴訟案件高發(fā)區(qū)域。

3.3 司法維度：實(shí)施多種舉措，優(yōu)化檔案行政審判工作

一是加快行政訴訟案件集中管轄制度改革，盡快實(shí)現(xiàn)檔案行政訴訟案件集中異地審理，以更好地避免地方行政權(quán)的干預(yù)。二是通過(guò)出臺(tái)相關(guān)司法政策以及發(fā)布指導(dǎo)性案例、公報(bào)案例和參考案例等方式，規(guī)范、指導(dǎo)各地檔案行政審判工作，以統(tǒng)一裁判尺度，避免和消弭同案不同判以及妥善解決檔案行政訴訟中的疑難復(fù)雜問(wèn)題。以指導(dǎo)案例為例，自2012年1月至2020年1月，最高人民法院已經(jīng)發(fā)布了139個(gè)指導(dǎo)案例，但無(wú)一涉及檔案行政訴訟問(wèn)題，建議適時(shí)選取各地檔案行政審判中的典型案件向社會(huì)發(fā)布，以指導(dǎo)各地法院審判實(shí)務(wù)工作。三是各級(jí)法院根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，適時(shí)組建檔案行政訴訟審判團(tuán)隊(duì)，提升審理該類案件的專業(yè)化水平。審判團(tuán)隊(duì)改革是當(dāng)前全面落實(shí)司法責(zé)任制的核心內(nèi)容，各級(jí)法院特別是河南、北京、江蘇、遼寧等檔案行政訴訟案件高發(fā)地區(qū)，應(yīng)按照“審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)須突出專業(yè)化、滿足均衡化、符合扁平化、體現(xiàn)差別化的要求”[13]，適時(shí)組建較為固定的專司檔案行政訴訟審判團(tuán)隊(duì)。四是通過(guò)擴(kuò)大庭審直播數(shù)量，通過(guò)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)各界旁聽等形式，加大檔案行政訴訟案件的公開透明度，以公開促公正。