寧 鑫， 傅慧芳

（福建師范大學 馬克思主義學院，福建 福州 350000）

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的標志之一，也是當前推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、解決好“三農(nóng)問題”的必經(jīng)之路。2017年黨的十九大確定了“治理有效”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，［1］作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理被提到了前所未有的高度。2018年11月，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）中明確規(guī)定不同領域的黨支部根據(jù)實際情況，承擔的任務各不相同，其中農(nóng)村黨支部的主要任務是全面領導隸屬本村的各類組織和各項工作，并圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展工作［2］?？梢娫卩l(xiāng)村治理中，作為黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，農(nóng)村基層黨組織是落實黨的思想、重大決定和部署的主體，也是帶領基層人民群眾，及各類經(jīng)濟社會組織，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心領導力量。2019年10月召開的黨的十九屆四中全會，系統(tǒng)總結了我國國家制度和治理體系所具有的十三個方面的優(yōu)勢，其中一個優(yōu)勢：“堅持黨的集中統(tǒng)一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優(yōu)勢?！保?］這里進一步明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進要在農(nóng)村基層黨組織的領導下進行，要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中農(nóng)村基層黨組織的功能定位

功能是一種內(nèi)在屬性，相較于作用，功能側重于事物的內(nèi)部屬性，是組織存在的重要根據(jù)，是組織滿足個人和社會需求的一種能力。不同層級的黨組織，具體的功能是不一樣的，作為馬克思主義政黨組織體系的末梢，農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的戰(zhàn)斗堡壘和領導核心，在發(fā)揮領導核心作用的同時，也具有服務群眾、推動發(fā)展等功能［4］。此外，農(nóng)村基層黨組織也具有利益表達功能、政治錄用功能等一般政黨所應該具有的功能。基層黨組織的各項功能不是相互獨立的，是一個有機的整體，各種功能的發(fā)揮進一步凸顯出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中堅持農(nóng)村基層黨組織領導這一顯著優(yōu)勢，進而更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目的和效果?？傮w上說，政治引領功能和服務群眾功能、推動發(fā)展功能以及組織是在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中較為主要的功能。將政治領導功能放在突出的位置，保證了中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理各項工作中的領導地位，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明正確的方向；突出服務群眾功能和發(fā)展功能，進一步明確鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是以人民群眾的根本利益出發(fā)，是以人民為中心，致力于人民群眾對美好生活的向往，通過為廣大基層群眾提供更加優(yōu)質的服務，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。

（一）政治引領功能

農(nóng)村基層黨組織的政治領導功能是其“靈魂”，是最核心、最本質的功能。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，農(nóng)村基層黨組織是扎根于農(nóng)村的黨的基層組織，因此在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中，居于核心領導地位的農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮著政治引領功能。一方面，農(nóng)村基層黨組織肩負著向農(nóng)村基層宣傳黨的路線、方針、政策，確保黨的各項政策在農(nóng)村落地的工作任務。通過政治引領功能的發(fā)揮確保鄉(xiāng)村治理各項工作的政治立場、政治方向及道路與黨中央保持高度的一致；［5］同時，通過宣傳、宣講、教育等實踐活動，把黨的意志融入到廣大農(nóng)民中，引導農(nóng)民的認識與黨組織保持基本的一致，積極主動地參與到鄉(xiāng)村治理之中［6］。另一方面，處于核心領導地位的農(nóng)村基層黨組織，其行為會對黨內(nèi)外各類群體產(chǎn)生一定的向心力。在當前構建自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系中，農(nóng)村基層黨組織作為領導力量以及黨在農(nóng)村的根基，領導鄉(xiāng)村治理的各類主體開展工作，根據(jù)黨中央的政策方針對農(nóng)村中各項事業(yè)進行指導，維護農(nóng)村基礎秩序，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。但政治領導功能的發(fā)揮并不意味著農(nóng)村基層黨組織是農(nóng)村治理的唯一主體，更不意味著黨權高于一切，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，治理主體是多元的，在農(nóng)村基層黨組織的帶領下，各自發(fā)揮其優(yōu)勢推動鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化。

（二）服務群眾功能

作為黨的神經(jīng)末梢農(nóng)村基層黨組織在突出政治功能的同時也要發(fā)揮好服務功能，要在服務功能中突顯政治功能。所謂的服務從廣義上說是滿足組織、法人或個體的物質性與非物質性質的需求，符合一定的要求，達到某種目標。狹義上說是指一定職責或承擔某項工作［7］。作為黨和基層群眾相互連接的橋梁和紐帶，農(nóng)村基層黨組織始終代表，并且維護廣大農(nóng)民的利益，這是立黨之本，是黨的性質和宗旨所在。在鄉(xiāng)村治理過程中，農(nóng)村基層黨組織除了要實現(xiàn)并加強在農(nóng)村社會各項工作中的領導，還需要積極主動地為群眾著想，為廣大群眾做好服務，因此農(nóng)村基層組織服務群眾的功能，是通過與群眾密切聯(lián)系來實現(xiàn)的。農(nóng)村基層黨組織需要尊重群眾、貼近群眾，深入到群眾中去，及時了解基層群眾的訴求與愿望，為基層群眾提供所需要的服務。通過搭建平臺對群眾的意見建議在有效期內(nèi)予以回應，做好上傳下達工作，對各方面意見進行民主討論，形成集體智慧。同時，作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的主體之一，農(nóng)村基層黨組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他的經(jīng)濟社會組織一起，為農(nóng)民提供各類優(yōu)質的服務，帶領所在地區(qū)的群眾改善基礎設施，推廣各類技術，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（三）推動發(fā)展功能

發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務，農(nóng)村基層黨組織治理推動發(fā)展的功能是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中不可缺少的一部分。建設中國特色社會主義要靠發(fā)展，實現(xiàn)人民對美好生活的需要也要靠發(fā)展。“中國特色社會主義進入新時代，我國社會矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”［8］。而不平衡不充分發(fā)展突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)村地區(qū)，因此，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村基層黨組織要肩負起引導鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重任。在一定意義上說，農(nóng)村基層黨組織在服務群眾、推動發(fā)展的這一過程，也是發(fā)揮基層黨組織政治引領功能的過程。以服務的不斷延伸來發(fā)揮黨組織的政治功能，在推動農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)發(fā)展的過程中凝聚人心，注重農(nóng)村基層的利益整合與協(xié)調(diào)，維持農(nóng)村社會的社會秩序。通過以創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享的新發(fā)展理念為指導，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中處理好眼前利益與長遠利益、經(jīng)濟利益與社會效益，以及個人與集體利益、資源開發(fā)與環(huán)境保護之間的關系，積極探索適合當?shù)氐陌l(fā)展模式，帶領廣大農(nóng)民發(fā)家致富。同時農(nóng)村基層黨組織始終從廣大農(nóng)民利益出發(fā)，處理好農(nóng)民與土地的關系，促進農(nóng)村資源要素合理配置。此外，農(nóng)村基層黨組織不僅需要具備引領農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展的能力，也要具有自我發(fā)展的能力，這是黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的需要，也是保持黨先進性的必然要求。

二、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中農(nóng)村基層黨組織整體功能建設與發(fā)揮的困境

鄉(xiāng)土社會總是會時時刻刻地對扎根于農(nóng)村的黨組織整體功能建設與發(fā)揮產(chǎn)生影響，既有積極因素，也時常對其功能發(fā)揮產(chǎn)生限制。例如農(nóng)村基層黨組織核心引領作用不明顯；工作方式老舊，難以將各項功能發(fā)揮其應有效果；覆蓋力有限往往也成為一個限制因素，再加上各個組織間的關系還不是特別明晰，使基層黨組織整體功能的建設與發(fā)揮受限。

（一）農(nóng)村基層黨組織渙散，核心引領作用不突出

農(nóng)村基層黨組織作為黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗的基礎，農(nóng)村基層黨組織是落實黨的政策、貫徹黨的方針、維護黨的權威的重要陣地和堡壘，在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中，基層黨組織的政治領導功能始終要放在突出的位置，才能更好地宣傳、貫徹黨的路線、方針政策和決定，但是當前，基層黨組織軟弱渙散，難以有效發(fā)揮其領導功能。一方面，在一些農(nóng)村黨組織過度強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，較少開展組織生活與思想交流活動，減弱了在各項工作中的思想政治的領導作用，即便有些基層組織定期開展活動，常常也是形式單一，基本上沒有對活動內(nèi)容和活動方式進行創(chuàng)新，缺乏吸引力，難以達到真正的交流與學習的效果；還有一些農(nóng)村基層黨組織內(nèi)部管理十分混亂，相應的民主活動無法展開，組織制度形同虛設。由于缺乏正確的思想引領和政治領導，使得部分地區(qū)的黨員干部中出現(xiàn)了為了個人利益，拉幫結派的現(xiàn)象，不僅損害了基層群眾的利益，也影響了農(nóng)村基層黨組織整體功能的發(fā)揮。另一方面，村霸、鄉(xiāng)村宗族勢力、農(nóng)村黑惡勢力在部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在，這使農(nóng)村基層黨組織權威受到巨大的沖擊，在鄉(xiāng)村治理各項事業(yè)中的核心領導地位受到威脅。一些地方出現(xiàn)的“書記鄉(xiāng)長不如族長，政策法規(guī)不如族規(guī)”“村霸入黨當村干”等情況時有發(fā)生，破壞并侵占了黨組織在農(nóng)村應有的核心地位。此外，集體經(jīng)濟的困境以及部分黨員干部先鋒模范作用不明顯，是農(nóng)村基層黨組織渙散的原因所在。

（二）工作方式老舊，整體功能效能不高

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化是在農(nóng)村基層黨組織領導下開展的，為了更好地推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，農(nóng)村基層黨組織的工作方式和活動方式都需要有所轉變。但是當前農(nóng)村基層黨組織的工作方法與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求還不相適應，不能很好地適應農(nóng)村新形勢、新變化，在與社會的互動中，時常出現(xiàn)困境。一是農(nóng)村基層黨組織行政化趨勢較為嚴重，導致其多數(shù)工作實踐被行政職務所占據(jù)，難以兼顧到群眾的利益和需要，［9］使得本應該向基層群眾提供服務，推動農(nóng)村發(fā)展的這一功能受到限制，基層黨組織對鄉(xiāng)村的影響力難以得到提升。二是官本位思想尚未消除，同時部分地區(qū)為了加快當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展速度，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化推進過程中，農(nóng)村基層黨組織在領導工作時，習慣于使用強制命令，以行政命令展開工作，缺乏服務意識，常出現(xiàn)忽略基層群眾意見的情況。使得群眾對基層黨組織產(chǎn)生了不信任和疏離感，服務功能發(fā)揮不到位，也影響到政治領導功能的發(fā)揮。此外，農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中，無論是政治引領還是服務群眾、推動發(fā)展方面，其工作方式方法較少會因新情況、新問題而作出調(diào)整，時常出現(xiàn)干部“能力與崗位要求脫節(jié)，綜合素養(yǎng)與新時代標準不匹配”的現(xiàn)象，使得在處理一些問題時常出現(xiàn)，“老辦法不管用，新辦法不會用”的情況，其整體功能發(fā)揮的效果受到限制。

（三）覆蓋力不夠，整體功能發(fā)揮范圍有限

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村中的非公有制經(jīng)濟和各類社會組織也越來越多，這在一定程度上拓寬了黨建的空間，但是傳統(tǒng)以行政村為單位設置的農(nóng)村基層黨組織形式單一，覆蓋面窄，在很多農(nóng)村新經(jīng)濟領域，以及參與鄉(xiāng)村治理的社會組織中，尚未實現(xiàn)黨組織的覆蓋［10］。農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心領導力量，農(nóng)村各領域工作的展開都應當在黨組織的帶領下進行，但由于一些領域和社會組織中缺少黨組織的覆蓋，對其領導并共同推動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展尚且有難度；同時，農(nóng)村黨支部對發(fā)展黨員問題不夠重視，再加上多數(shù)農(nóng)村都處于人口流出的狀態(tài)，村莊人口的“空心化”使得很多黨支部領導班子趨于“老齡化”，難以有效應對農(nóng)村日益繁雜的事務，也不適應鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求，基層黨組織隊伍亟待更新。此外，現(xiàn)有的黨員綜合素質跟不上，教育管理難落實；優(yōu)秀黨員易流出，高素質人才難引進、難維持等等困難的存在，農(nóng)村基層黨組織的覆蓋能力明顯不足，使得黨組織領導的范圍十分有限，進而影響到了整體功能的發(fā)揮范圍。

（四）與其他組織關系不協(xié)調(diào)，整體功能難以延伸

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村治理各個主體都具有各自的職能和作用，但是鄉(xiāng)村又是一個較為復雜的單元，需要進行各方關系的協(xié)調(diào)，讓農(nóng)村各個主體發(fā)揮其應有的作用，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目的和效果才能實現(xiàn)。因此，要處理好農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織、各類經(jīng)濟社會組織以及村民之間的關系。但是在現(xiàn)實中，農(nóng)村基層黨組織與各類組織之間關系的并不是十分協(xié)調(diào)，致使其整體功能的發(fā)揮受到限制。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中各個治理主體應該是在黨組織領導下相互配合，共同發(fā)揮作用的。但是在實際的工作過程中，農(nóng)村社會治理等事務基本由村委會包辦，這使得農(nóng)村基層黨組織的領導作用并不突出。同時，作為領導核心，農(nóng)村基層黨組織時常不被重視，很多村干部認為黨支部只需要做好黨建工作，無需插手鄉(xiāng)村治理的其他工作，這也就造成鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中村黨支部對村民委員及其他各類組織的領導作用不明顯，其政治引領、服務群眾、推動發(fā)展等一系列功能無法延伸。

三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中農(nóng)村基層黨組織整體功能提升途徑

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化離不開農(nóng)村基層黨組織的領導，對于當前影響基層黨組織整體功能發(fā)揮的一些情況，適時地進行一些調(diào)整和改善，有利于基層黨組織整體功能的提升。

（一）加強制度管理，發(fā)揮核心領導作用

針對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散的情況，需要加強制度管理，嚴肅黨內(nèi)政治生活，注重對基層黨員的思想理論武裝。要在注重農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，將政治引領功能放在突出位置，明確黨在農(nóng)村的核心領導地位。一要嚴格落實“三會一課”、民主生活會和組織生活制度，并經(jīng)常性地開展黨建理論教育，使農(nóng)村基層黨員牢固樹立“四個意識”，提升其學習本領和改革創(chuàng)新的本領，［11］發(fā)揮基層黨員在各個領域中的模范作用。二要在農(nóng)村基層黨組織領導的工作中落實好民主集中制，“以黨章為根本，以民主集中制為核心，健全法規(guī)制度的相關配套機制”［12］。要嚴格按照程序和規(guī)章制度辦事，消除個別黨員干部辦事不講政策、工作隨意性大、為了個人利益侵害群眾利益的現(xiàn)象，要堅守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，確保黨的各項路線方針政策在基層能夠不折不扣的得到落實。三是要健全自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代化治理體系，真正實現(xiàn)維護農(nóng)民合法權益，實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主。并且依據(jù)相關制度法規(guī)，依法對農(nóng)村宗族勢力、黑惡勢力進行懲治，加大力度打擊鄉(xiāng)村黑惡勢力，維護農(nóng)民的合法權益，維護黨在農(nóng)村的領導權威。

（二）優(yōu)化組織結構，擴大黨組織覆蓋面

農(nóng)村基層黨組織整體功能是否能夠延伸至各領域的工作中，與基層黨組織的覆蓋范圍有很大的關系。因此，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，一方面，要進一步強化在非公有制經(jīng)濟組織中建立起黨組織的工作，也就是說要在符合條件的各類經(jīng)濟組織、社會組織中設立黨組織，確保黨組織能夠有效覆蓋到農(nóng)村社會各類群體中，農(nóng)村黨員都能夠被納入到黨組織中，進一步擴大農(nóng)村基層黨組織覆蓋面，使黨組織整體功能的發(fā)揮輻射到各個領域；另一方面，也要善于開發(fā)利用新媒體、新技術，利用技術媒介拓寬黨對農(nóng)村各項工作的領導，拓寬基層黨組織的服務范圍，從而更好地開展服務群眾、教育黨員等工作。此外，提升組織結構的一個重要方面，不僅要提升已有黨員的綜合能力，更重要的是應該通過自薦、組織考察等方式選拔一批優(yōu)秀的后備人才，將其培養(yǎng)成為農(nóng)村基層黨組織所需要的領導人才。要以加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為基礎，提升農(nóng)民組織化程度，通過發(fā)揮中堅農(nóng)民的力量以及鄉(xiāng)賢的作用，來優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織中的人員結構。

（三）創(chuàng)新服務方式，適應鄉(xiāng)村治理新要求

農(nóng)村基層黨組織除了要有嚴肅正規(guī)的黨內(nèi)政治生活，還需要始終創(chuàng)新其服務群眾的方式，更新服務理念，完善服務流程來進一步提升服務發(fā)展功能。因此，一方面，要在以人民為中心的思想指導下，從人民的利益出發(fā)開展工作，摒棄以行政命令開展工作的方法，以全心全意為人民服務為宗旨，為農(nóng)村基層人民提供更好的服務，推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展；另一方面，利用互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等新的方式建立黨群交流平臺，鼓勵群眾向黨組織表達合理的意愿和要求，進一步了解基層群眾之所想。通過接地氣、貼民心的工作方式為農(nóng)民提供更有針對性和有效性的服務，進而激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性與主動性，實現(xiàn)共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理格局。此外，創(chuàng)新服務方式也需要對農(nóng)村黨員領導干部進行系統(tǒng)培訓，在提升政治素質的同時，使黨員干部更加熟練掌握為農(nóng)民服務的方式方法，通過問題的改正與經(jīng)驗的總結不斷提升為人民服務的本領，提供更加快捷有效的為民服務方式，以此適應鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求，使其整體功能得到更大程度的發(fā)揮。

（四）理順各類關系，形成良好工作格局

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中的規(guī)定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，村‘兩委’班子成員應當交叉任職?！保?3］這也就是說農(nóng)村基層黨組織要在各類組織間發(fā)揮其領導作用。因此，要進一步協(xié)調(diào)好村黨支部與村民委員會之間的關系，及其與其他各類社會組織間的關系，形成良好的基層組織治理格局。首先，要明確農(nóng)村黨組織總攬全局協(xié)調(diào)各方的核心領導作用，明確村黨支部對村委會在政治上的領導。同時，也要肯定村民委員會提供公共服務、實施社會管理的管理主導地位。其次，要分清主次，處理好與其他各類社會治理組織之間的關系，要消除農(nóng)村基層黨組織地位被擠占、侵蝕的現(xiàn)象，進一步確立農(nóng)村基層黨組織在其他組織中的領導地位，形成良性互動的工作格局，使各主體在黨組織的帶領下，不斷發(fā)揮自己的作用。最后，通過搭建交流平臺，建立相關機制實現(xiàn)好農(nóng)村群眾的民主權力和各類政治訴求，并且，對農(nóng)村中各社會組織和群眾的監(jiān)督與批判要虛心接受，不斷提升黨的領導權威，形成良好的鄉(xiāng)村治理格局［14］。