汪 妍

（江蘇省灌云縣伊山鎮(zhèn)人民政府，江蘇 灌云 222200）

1 前言

農(nóng)民與土地的關(guān)系緊密相聯(lián)，這些年，為盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化老百姓物權(quán)保障意識(shí)，國(guó)內(nèi)各地陸續(xù)組織開(kāi)展土地確權(quán)工作，經(jīng)過(guò)這幾年的努力接近收尾。時(shí)下，民眾對(duì)土地確權(quán)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是清楚的，但是還有很多問(wèn)題有待了解、探索、完善，以保障老百姓的土地使用權(quán)，讓老百姓的生活有保障，減少土地權(quán)屬爭(zhēng)議而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公共秩序。

2 農(nóng)村土地確權(quán)存在的問(wèn)題

2.1 土地確權(quán)法律效力差

依據(jù)物權(quán)登記的相關(guān)要求，當(dāng)土地確權(quán)有效合法后，一旦遇到依法征用土地的情況，應(yīng)根據(jù)確權(quán)面積給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

但是，僅限在征用土地上的確權(quán)應(yīng)用，還不能體現(xiàn)土地確權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)。為此，將土地確權(quán)法律效力最大化，更應(yīng)嘗試將確權(quán)面積與種糧補(bǔ)貼、耕?；稹⒌盅嘿J款等掛鉤應(yīng)用。此外，確權(quán)證的有效時(shí)長(zhǎng)，與承包期的有效銜接等等，這些都急需國(guó)家統(tǒng)一做出政策調(diào)整。

2.2 對(duì)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用不明顯

當(dāng)前，城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張，土地市場(chǎng)價(jià)值越來(lái)越高，民眾對(duì)用地的呼聲不僅限在通過(guò)證書(shū)保護(hù)權(quán)益，更加期望以證書(shū)作為實(shí)現(xiàn)增收增產(chǎn)的憑證。但是，實(shí)際情況是，當(dāng)前土地確權(quán)的價(jià)值更多體現(xiàn)在對(duì)土地的占有、使用，根本體現(xiàn)不出對(duì)土地的收益、處置。而且，土地確權(quán)強(qiáng)化了民眾土地利益的保護(hù)意識(shí)，增加了征收老百姓土地的難度。

2.3 土地確權(quán)深入推進(jìn)難度大

據(jù)初步估算，全國(guó)宅基地和集體建設(shè)用地應(yīng)該發(fā)證2.6億宗，約為全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證宗數(shù)的40倍。特別是對(duì)“一戶(hù)多宅”、宅基地和集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)（變相出賣(mài)）、違法占地、華僑宅基地確權(quán)等政策難以把握。

2.4 土地確權(quán)面積證實(shí)不符

全國(guó)各地在上世紀(jì)九十年代普遍開(kāi)展了延長(zhǎng)土地承包期30年工作，但多數(shù)地方不同程度地普遍存在承包合同面積與實(shí)際耕種面積不符等問(wèn)題，這既不符合物權(quán)保護(hù)的要求，也給維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來(lái)不利影響。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院分別在四川省和遼寧省各選擇1個(gè)村開(kāi)展實(shí)地測(cè)量試點(diǎn)工作，相差最大的多出139.0%，最小也要多出5.6%。部分試點(diǎn)單位認(rèn)為，無(wú)論增減都應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際面積予以確認(rèn)；部分試點(diǎn)單位認(rèn)為，在確權(quán)登記時(shí)以合同面積為準(zhǔn)，實(shí)測(cè)面積記錄到登記簿，經(jīng)過(guò)該集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可后，再進(jìn)行變更登記。基層干部有兩個(gè)擔(dān)心：一是擔(dān)心暴露本地土地承包管理的矛盾，把“睡著的孩子拍醒了”；二是擔(dān)心確權(quán)后承包地面積差異較大，少地或者無(wú)地農(nóng)民要求重新調(diào)地而影響和諧穩(wěn)定，怕今后征收征用農(nóng)戶(hù)承包地麻煩。

2.5 土地確權(quán)權(quán)利人時(shí)有變動(dòng)

當(dāng)前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確到戶(hù)，是權(quán)屬劃分的重要依據(jù)。但是，存在“共有人”的問(wèn)題，對(duì)確權(quán)登記的統(tǒng)一性造成不利影響。對(duì)此，有按家庭戶(hù)登記、有按延包權(quán)利人登記、有按首輪土地承包人口登記，這些不一統(tǒng)一的登記意見(jiàn)，勢(shì)必會(huì)造成各種土地糾紛，嚴(yán)重影響到農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

3 做好農(nóng)村土地確權(quán)工作的對(duì)策和建議

3.1 加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)下家庭戶(hù)共用，并要經(jīng)承包戶(hù)戶(hù)籍人口確認(rèn)。一時(shí)不能確認(rèn)的，需經(jīng)家庭戶(hù)成員授權(quán)代表人所有。由此形成的確權(quán)登記成果，將成為各類(lèi)惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)，讓老百姓實(shí)實(shí)在在感受到土地確權(quán)帶來(lái)的好處。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)立法，明確組織內(nèi)法人地位，明細(xì)組織成員取得、退出機(jī)制，切實(shí)保障老百姓的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

3.2 加快土地確權(quán)相關(guān)管理，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系

做好集體用地的總體規(guī)劃，健全農(nóng)村土地管理制度，真正維護(hù)好依法用地、保護(hù)耕地的土地市場(chǎng)秩序。協(xié)調(diào)好土地獲益在老百姓、集體、國(guó)家之間的分配關(guān)系，做好土地流轉(zhuǎn)、土地增值相關(guān)稅費(fèi)的制度化管理。提高老百姓待遇與城鎮(zhèn)居民同等待遇，形成公平、平等、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社保體系。

3.3 加快土地確權(quán)成果應(yīng)用，讓老百姓能感受證書(shū)的有用

完善土地確權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處制度，切實(shí)解決好土地權(quán)屬問(wèn)題，明確對(duì)宅基地隱性流轉(zhuǎn)、違法占用集體用地、一戶(hù)多宅等問(wèn)題的處理建議。切實(shí)加快土地確權(quán)成果應(yīng)用，將證書(shū)融入到征地、補(bǔ)償、供地、用地等多環(huán)節(jié)，將確權(quán)登記全覆蓋到集體經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域，讓老百姓切實(shí)感受到土地確權(quán)的益處。進(jìn)一步完善土地登記薄內(nèi)容，做好全網(wǎng)信息的實(shí)時(shí)查詢(xún)，及時(shí)掌握土地產(chǎn)權(quán)變化的信息，健全完善不動(dòng)產(chǎn)登記管理制度。

3.4 完善集體土地所有權(quán)處置職能，切實(shí)保障老百姓的集體收益權(quán)

完善集體土地所有權(quán)處置職能，禁止任何人剝奪超出公共利益范圍內(nèi)的土地征用。對(duì)征收的農(nóng)村集體用地，要及時(shí)給予補(bǔ)償，確保老百姓的公共收益權(quán)。依法授權(quán)村集體處置土地的權(quán)利，細(xì)化土地用益物權(quán)的種類(lèi)，力爭(zhēng)與國(guó)有土地建設(shè)同等法律地位。明確規(guī)劃管控、用途管控的前提，集體建設(shè)用地的使用權(quán)可歸屬老百姓、集體所得，或歸屬到村集體外個(gè)人、企業(yè)所得。在保障村集體成員現(xiàn)有居住條件的基礎(chǔ)下，加快宅基地使用權(quán)的租售流轉(zhuǎn)。前期形成的超標(biāo)準(zhǔn)占地，應(yīng)由村集體收取一定的空置費(fèi)或使用費(fèi)。

3.5 探索多元化土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將土地確權(quán)的效益實(shí)現(xiàn)最大化

就基層老百姓而言，力爭(zhēng)土地確權(quán)效益最大化。最牽動(dòng)人心的，還在于如何實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極去探索土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的途徑，實(shí)現(xiàn)確權(quán)土地效益的最大化。

為此，如下幾個(gè)問(wèn)題應(yīng)注意：

就當(dāng)前農(nóng)村形式來(lái)看，實(shí)現(xiàn)土地長(zhǎng)期穩(wěn)定規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在避免土地有償流轉(zhuǎn)非糧化、非農(nóng)化的大背景下，最終經(jīng)營(yíng)效益的好壞還是取決于經(jīng)營(yíng)主體——新型職業(yè)農(nóng)民的成長(zhǎng)健康與否，取決于國(guó)內(nèi)大環(huán)境對(duì)多形式土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策利好。

土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的不穩(wěn)定性。受各利好政策的影響，國(guó)內(nèi)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展勢(shì)頭正猛，但同時(shí)存在諸多潛在不穩(wěn)定性。國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)不同其他國(guó)家，土地作為一種生產(chǎn)資料，非私有化所有，而為村集體所有。作為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)，其發(fā)展要?dú)w功于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)。為此，承包經(jīng)營(yíng)周期短、利好政策之后、流轉(zhuǎn)價(jià)格飆升等因素的存在，均給家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不利因素。就此，政府在宏觀調(diào)控方面應(yīng)作出調(diào)整，做到因勢(shì)利導(dǎo)、積極穩(wěn)妥、不失理智的去引導(dǎo)、促進(jìn)，避免跟風(fēng)壘大戶(hù)、追求政績(jī)指標(biāo)、泛家庭農(nóng)場(chǎng)化等問(wèn)題。同時(shí)，注意優(yōu)化社會(huì)服務(wù)，減少農(nóng)機(jī)設(shè)備的空置率，提高家庭農(nóng)場(chǎng)設(shè)施設(shè)備的利用率。

第三，追求土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的盲目性、泛政績(jī)性。各地情況不一，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式各有千秋，努力做到對(duì)癥給藥，揚(yáng)長(zhǎng)避短。根本上，離不開(kāi)實(shí)地的走訪調(diào)查，有賴(lài)于對(duì)各經(jīng)營(yíng)主體、方式、模式的利弊分析，最終有效整合資源、分類(lèi)指導(dǎo)、差異化發(fā)展。就各地經(jīng)營(yíng)實(shí)例來(lái)看，以土地股份合作經(jīng)營(yíng)的各類(lèi)型農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，具有穩(wěn)定性強(qiáng)、受益面廣、成功率高、影響力大等特點(diǎn)，同時(shí)也體現(xiàn)集約、統(tǒng)分的盈利效益，為新時(shí)期集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳形式，值得今后逐步推廣實(shí)踐。