楊延冰，藺艷娥

(1.陜西廣播電視大學(xué) 公共管理教學(xué)部，陜西 西安 710119；2.陜西工商職業(yè)學(xué)院 學(xué)前師范學(xué)院，陜西 西安 710119)

農(nóng)村基礎(chǔ)教育包括農(nóng)村學(xué)前教育、義務(wù)教育以及普通高中教育等階段，是國家國民教育體系的重要組成部分。隨著全球化和中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對人才需求質(zhì)量提出更高的要求，而基礎(chǔ)教育作為國民教育體系的第一階段，對于推動社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要作用。黨的十九大報(bào)告提出，建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，而陜西省基礎(chǔ)教育與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，仍然存在很大差異?；诖?，探討陜西省基礎(chǔ)教育政策價(jià)值供給、政策運(yùn)行方式、政策環(huán)境等問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、陜西省基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀

陜西省地處西北部，基礎(chǔ)教育問題突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，陜西省的10個(gè)地級市(其中一個(gè)副省級市)中，共有30個(gè)市轄區(qū)，6個(gè)縣級市和71個(gè)縣，常住人口數(shù)量約有3864萬人。其中，西安市人口約815萬，渭南市人口約556萬，咸陽市人口約527萬。我們通過學(xué)生高考成績對基礎(chǔ)教育學(xué)生質(zhì)量展開調(diào)研，發(fā)現(xiàn)近五年高考狀元均出自陜西省五所學(xué)校，且這些學(xué)生均來城市。以2019年高考統(tǒng)計(jì)為例，西北工業(yè)大學(xué)附中的高三畢業(yè)學(xué)生中，全省理科前10名學(xué)生中有6人，且該校97%的畢業(yè)生超過一本線，位居全省第一；北大清華等名校錄取的學(xué)生有88人，位居全省第一位。西安市高新一中的高三畢業(yè)學(xué)生中，全省理科前5名中有3人。全省文科前10名有3人。北大清華等名校錄取學(xué)生65人，位居全省第二位；鐵一中2019屆高三學(xué)生中，文理科全省前10名中有4人，北大清華等名校共錄取學(xué)生50人，位居全省第三位；2019年，理科狀元來自交大，該校理科有7名學(xué)生進(jìn)入全省前60，文科有3名學(xué)生進(jìn)入全省前60。北大清華等名校錄取24名學(xué)生，位居全省第四位；漢中市龍崗中學(xué)作為后起之秀，2019屆高三畢業(yè)學(xué)生中，一本學(xué)生上線率達(dá)到92.9%，位居全省第五位。對五所學(xué)校地理位置等條件進(jìn)行綜合分析，除龍崗中學(xué)位于陜西省漢中市外，其他四所中學(xué)均位于西安市。且從師資水平、信息化資源，硬件設(shè)施以及教師收入等方面均居于全省前列。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，如何促進(jìn)陜西農(nóng)村地區(qū)尤其是陜北陜南等地區(qū)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育條件差異，實(shí)現(xiàn)教育公平，提高農(nóng)村地區(qū)學(xué)生教育質(zhì)量，成為陜西省基礎(chǔ)教育發(fā)展關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、陜西省農(nóng)村基礎(chǔ)教育困境

1.教學(xué)設(shè)施保障不到位

農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校的教育管理、設(shè)施保障與城市學(xué)校的發(fā)展建設(shè)還存在較大差距。根據(jù)對陜西省寧陜縣等貧困縣的調(diào)研，一些地區(qū)剛完成脫貧攻堅(jiān)，另一些地區(qū)尚未按成。例如，寧陜縣公辦幼兒園的硬件設(shè)施明顯高于私立幼兒園，導(dǎo)致家長爭著搶著要進(jìn)入公辦幼兒園。而相比較東部等一些發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)校，可以依靠強(qiáng)進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，對基礎(chǔ)教育學(xué)校的設(shè)備等可以繼續(xù)進(jìn)行投入，對提升學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，完善學(xué)校信息化水平等作用十分明顯。加之，農(nóng)村一些學(xué)校安全保障條件不夠健全，缺乏相應(yīng)的制度保障。

2.師資力量薄弱

良好的師資隊(duì)伍對于推動農(nóng)村基礎(chǔ)教育振興有重要作用。目前，我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育在師資力量方面，還存在很大差距。陜西省陜北地區(qū)的府谷縣等一些經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)縣，在2011年之后，陸續(xù)到陜師大招聘優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生、甚至研究生，但是，這些優(yōu)秀人才的引進(jìn)，并沒有整體改善和提高現(xiàn)有的學(xué)校教學(xué)水平，反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)學(xué)校、重點(diǎn)學(xué)校和普通學(xué)校、名校和一般學(xué)校之間的差距，農(nóng)村學(xué)校高水平教師逐漸向城市等條件較好的學(xué)校涌入，農(nóng)村教師往往是一些年齡偏大或者教學(xué)經(jīng)驗(yàn)不足的教師擔(dān)任教學(xué)任務(wù)。這類教師往往在信息化水平、教學(xué)能力、教學(xué)水平等方面不足，造成教師資源分配不均衡。[1]

3.學(xué)生流失率比較高

雖然國家為了實(shí)現(xiàn)我國基礎(chǔ)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展出臺了一系列制度，以此推動農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育、義務(wù)教育及普通高中教育的發(fā)展。但是，尤其是近年來，農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校學(xué)生流失比例仍然較高，主要集中在農(nóng)村初中與普通高中階段。有些家長對于“擇?！眴栴}已經(jīng)出現(xiàn)了非理性的行為，免費(fèi)教育政策實(shí)施后這一問題不但沒有解決，表現(xiàn)更加明顯。根據(jù)對陜西省府谷縣等經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣的調(diào)研，經(jīng)濟(jì)條件好的家庭為了給孩子選擇更滿意的學(xué)校，不惜一切代價(jià)，甚至家長放棄工作，學(xué)生放棄府谷縣免費(fèi)教育政策，學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)去教育條件較好的榆林、西安等地就讀；而一些流失的學(xué)生，尚且沒有完成農(nóng)村基礎(chǔ)教育，便進(jìn)入到社會，一方面不利于其今后發(fā)展，另一方面這些中途流失學(xué)生過早進(jìn)入社會，缺少甚至尚未形成對外界環(huán)境綜合判斷的能力，很容易被社會某些不良環(huán)境誤導(dǎo)，引發(fā)一些社會問題。

三、陜西省農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展制約因素分析

1.政策發(fā)展經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約

教育部在《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等一系列文件中明確提出要將“義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”。[2]雖然這些文件為農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展提供了前所未有的發(fā)展空間，但是地方政府在實(shí)際的經(jīng)費(fèi)投入工作上還有所欠缺。一方面，不同區(qū)域經(jīng)費(fèi)投入的差異性依然較大，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)和貧困地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間在農(nóng)村基礎(chǔ)教育上的投入差距依然比較明顯。這種狀況，有可能進(jìn)一步加劇農(nóng)村基礎(chǔ)教育區(qū)域發(fā)展不平衡，甚至滋生教育非公平發(fā)展的矛盾，對社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展帶來影響。[3]以府谷縣為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)居民收入差距較大。根據(jù)府谷縣第六次人口普查，全縣共有26萬常駐人口，人均 GDP16.7 萬元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 30392 元，增長 4.5%；農(nóng)村居民人均純收入 13001 元，增長 10.3%。且府谷縣的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入差距也比較明顯。[1]西部地區(qū)，近年來由于發(fā)展煤礦、金屬鎂企、電廠等行業(yè)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入大幅度提高，而東部、南部地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)村居民仍然主要以農(nóng)業(yè)為主，人均收入較低。另一方面，投入資金的發(fā)展實(shí)效性較低。例如為一些基礎(chǔ)教育區(qū)域投入，很多集中用于解決歷史欠賬問題甚至挪作他用，造成事實(shí)上的發(fā)展過程瓶頸，進(jìn)一步導(dǎo)致某些地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展無力。

2.教育政策價(jià)值供給與學(xué)生對教育的追求存在一定差距

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育觀念的逐步變化，我國農(nóng)村大部分家庭認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校不能向其子女提供優(yōu)質(zhì)教育資源，甚至無法產(chǎn)生較高的教學(xué)效果。在這種思想的影響下，農(nóng)村條件好的家長便將其子女從農(nóng)村學(xué)校轉(zhuǎn)向城市學(xué)校，以此來幫助他們接受到更好的教育資源，但是卻加劇了農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校學(xué)生的流失。究其原因，一是由于對于教育政策價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識不統(tǒng)一。例如，免費(fèi)對象存在差異。地方政府認(rèn)為，免費(fèi)教育應(yīng)該惠及當(dāng)?shù)厮羞m齡人員，但是居民卻認(rèn)為，這樣會擠占當(dāng)?shù)亟逃Y源，造成對當(dāng)?shù)睾⒆硬焕挠绊憽６菗裥栴}產(chǎn)生的負(fù)面影響。由于傳統(tǒng)觀念以及名校效應(yīng)，絕大多數(shù)家長認(rèn)為好的學(xué)校對孩子一生很重要，由此滋生出變相收費(fèi)問題。三是基礎(chǔ)教育免費(fèi)的階段沒有全覆蓋。國家2006 年制定并頒布了《義務(wù)教育法》，規(guī)定免除學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)教育階段包含小學(xué)與初中階段，而基礎(chǔ)教育高中階段與學(xué)前教育階段并沒有納入到義務(wù)教育當(dāng)中。

3.政策配套的教育管理機(jī)制不完善

振興和完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國家宏觀政策和地方政府的支持和管理。但實(shí)際工作中，地方政府的管理往往欠缺。一方面，基礎(chǔ)教育在人才培養(yǎng)方面過于行政化，忽略人才自身發(fā)展需求，導(dǎo)致優(yōu)秀教師流失。另一方面，人才引進(jìn)的地方保護(hù)主義影響，導(dǎo)致一些非本地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育教師喪失積極性，人才獲取斷層問題比較突出，對振興農(nóng)村教育大有損害。最后，教育行政部門在日常教學(xué)管理中不作為，導(dǎo)致一些農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校需要依賴課外輔導(dǎo)，擾亂了農(nóng)村基礎(chǔ)教育教學(xué)秩序，增加了農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)。

四、振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略下的陜西省農(nóng)村基礎(chǔ)教育保障路徑

1.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源共享發(fā)展

為了提升農(nóng)村基礎(chǔ)教育教學(xué)質(zhì)量，必須做好農(nóng)村基礎(chǔ)教育教學(xué)資源共享發(fā)展。首先，建立系統(tǒng)的優(yōu)秀教師共享機(jī)制。改變基礎(chǔ)教育教師人才單位所有制的格局，為農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)科建設(shè)構(gòu)建發(fā)展平臺。另采取各種鼓勵政策和措施，留住現(xiàn)有優(yōu)秀教師，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育合理、均衡、持續(xù)發(fā)展。其次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育教學(xué)資源共享發(fā)展。教育行政主管部門可以充分利用城市基礎(chǔ)教育學(xué)校的教學(xué)資源幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育相對較弱的地區(qū)學(xué)校之間教學(xué)幫扶、交流、協(xié)同發(fā)展。構(gòu)建有地方特色的應(yīng)用模式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育教學(xué)服務(wù)。最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)教學(xué)設(shè)施共享發(fā)展。各級政府要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施建設(shè)的資金支持。[4]

2．加強(qiáng)教育財(cái)政資金投入

為了農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)振興發(fā)展，地方政府要加強(qiáng)財(cái)政資金對基礎(chǔ)教育的科學(xué)投入，實(shí)現(xiàn)合理使用。首先，逐步加大財(cái)政資金投入的數(shù)量。在對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村基礎(chǔ)教育進(jìn)行合理規(guī)劃與政策協(xié)調(diào)，改變農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的面貌，提升農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平。其次，加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)教育資金的合力運(yùn)作的監(jiān)管，有效合理使用。同時(shí)，鼓勵社會力量積極投入，共同促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育振興發(fā)展。

3.為農(nóng)村基礎(chǔ)教育貧困學(xué)生提供資助

為了減輕貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)壓力，做好對困難學(xué)生的資助，補(bǔ)齊基礎(chǔ)教育政策的現(xiàn)實(shí)短板，提升學(xué)生受教育的獲得感。首先，在幼兒園階段，建立普惠制幼兒園，解決農(nóng)村貧困家庭兒童入園。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，陜西省有幼兒園7810所，其中普惠性幼兒園數(shù)量5114所，普惠制幼兒園發(fā)展亟待推進(jìn)。其次，在義務(wù)教育階段，對困難家庭學(xué)生給予更多的生活幫助，保障學(xué)生日常學(xué)習(xí)生活用品，努力幫助他們成長成才。[5]第三，在中等教育的高中階段，面向農(nóng)村貧困學(xué)生實(shí)施“國家助學(xué)金“等政策項(xiàng)目，吸引社會資源，科學(xué)改善學(xué)生學(xué)習(xí)環(huán)境的同時(shí)，提高其學(xué)習(xí)和生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生順利完成高中階段學(xué)習(xí)。

4.構(gòu)建科學(xué)合理的教學(xué)管理體系

為了提升教師職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)，必須為其提供科學(xué)合理的教學(xué)管理體系，不斷增強(qiáng)教師的職業(yè)素養(yǎng)。一方面，通過教育行政部門和學(xué)校結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，積極構(gòu)建科學(xué)化、合理化的教學(xué)管理體系，對日常教學(xué)活動做好全面保障，化解風(fēng)險(xiǎn)，提高教學(xué)時(shí)效性。另一方面，提高教師職業(yè)道德修養(yǎng)。樹立愛崗敬業(yè)的優(yōu)秀教師代表，并在教師群體中認(rèn)真做好教育宣傳。在此基礎(chǔ)上，教師在課堂教學(xué)活動中轉(zhuǎn)變教學(xué)方式，凸顯“以學(xué)生為中心”的教育主體理念，關(guān)心學(xué)生的日常學(xué)習(xí)生活，成為學(xué)生的知心朋友，為其切實(shí)解決學(xué)習(xí)與生活困難，增強(qiáng)學(xué)生的學(xué)習(xí)信心，減少農(nóng)村學(xué)生流失率。

總之，由于陜西省基礎(chǔ)教育條件差異，長期以來城鄉(xiāng)之間存在事實(shí)上的教育資源不均衡，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生對于優(yōu)質(zhì)教育資源的需求長時(shí)間得不到滿足，只有通過不斷加大基礎(chǔ)教育政策覆蓋面，推進(jìn)城鄉(xiāng)教學(xué)資源均衡化，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，為免費(fèi)教學(xué)政策的實(shí)施提供良好的環(huán)境等多種途徑方能夠?qū)崿F(xiàn)。