崔 野

(中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266100)

伴隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的加速推進(jìn)和國(guó)際海洋競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，海洋在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的地位愈加顯著，受到黨和政府的高度關(guān)注。2018年進(jìn)行的新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革大幅優(yōu)化了我國(guó)的海洋管理體制，必將助推國(guó)家海洋治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。但綜觀此次改革的內(nèi)容，似乎仍有一個(gè)問題未能得到明確的解決，即“國(guó)家海洋委員會(huì)”這一機(jī)構(gòu)的存廢與地位問題，其依舊處于“名義上存在”和“實(shí)際上虛化”的尷尬處境，這不得不說是此次改革遺留的一個(gè)遺憾。為進(jìn)一步推動(dòng)海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)進(jìn)程，有效化解我國(guó)面臨的各種海洋問題與挑戰(zhàn)，有必要盡快將國(guó)家海洋委員會(huì)實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

一、國(guó)家海洋委員會(huì)的發(fā)展歷程

國(guó)家海洋委員會(huì)的發(fā)展歷程并不算長(zhǎng)，從其產(chǎn)生至今也不過七年多的時(shí)間。在2013年進(jìn)行的上一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，十二屆全國(guó)人大決定設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)這一高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)，并規(guī)定其具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。在隨后修訂的國(guó)家海洋局“三定方案”中，也將“承擔(dān)國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作”列為其十項(xiàng)基本職責(zé)之一，并規(guī)定由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司來承擔(dān)國(guó)家海洋委員會(huì)辦公室的日常工作。然而，通過查閱公開可考的政策文本發(fā)現(xiàn)，上述兩項(xiàng)內(nèi)容已成為有關(guān)該機(jī)構(gòu)的全部說明，后續(xù)未能出臺(tái)更加細(xì)化、更具針對(duì)性的文件。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)上以“國(guó)家海洋委員會(huì)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，也未能查詢到有關(guān)這一機(jī)構(gòu)的任何實(shí)質(zhì)性信息，國(guó)家海洋委員會(huì)似乎“消失”了。2018年的機(jī)構(gòu)改革不僅沒有強(qiáng)化國(guó)家海洋委員會(huì)的地位，反而使其遭遇了更為嚴(yán)重的身份危機(jī)。一方面，作為國(guó)家海洋委員會(huì)組織載體和實(shí)際承擔(dān)者的國(guó)家海洋局在此次改革中被撤銷，相關(guān)職能納入到新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部中，特別是戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司已整體劃入至自然資源部中并更名為“海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司”；另一方面，此次機(jī)構(gòu)改革并未提及國(guó)家海洋委員會(huì)，全國(guó)人大也沒有通過任何決定來取消這一機(jī)構(gòu)，其仍然在法律上列于我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)序列之中。換句話說，法理上的“存在”與事實(shí)上的“虛化”，是國(guó)家海洋委員會(huì)在當(dāng)前面臨的最大困境。

二、運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的必要性

國(guó)家海洋委員會(huì)為何未能實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來，這其中的原因有很多，可能涉及政府注意力的調(diào)整、與中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)的職能重疊、部門間的利益掣肘或協(xié)調(diào)難度等諸多因素。這種情況或許是在當(dāng)時(shí)特定條件下不可避免的結(jié)果，但在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，我國(guó)的海洋事業(yè)面臨著更加復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)與國(guó)際、發(fā)展與保護(hù)、維權(quán)與維穩(wěn)、爭(zhēng)端與合作等多重矛盾相互交織，這些都迫切需要由一個(gè)具有較高層級(jí)的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起國(guó)家海洋委員會(huì)刻不容緩。

(一)運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)是強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)、形成治理合力的現(xiàn)實(shí)需要

從國(guó)內(nèi)視角來看，此次機(jī)構(gòu)改革不再保留國(guó)家海洋行政主管機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋局，將其承擔(dān)的職能重新配置在多個(gè)部門中，這在實(shí)際上使得我國(guó)的海洋管理體制在一定程度上走向了分散。根據(jù)以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)某一治理客體或治理領(lǐng)域同時(shí)對(duì)應(yīng)多個(gè)治理主體時(shí)，便必然會(huì)產(chǎn)生治理邊界模糊不清的問題。例如，針對(duì)圍填海管控這一事項(xiàng)，新組建的自然資源部與生態(tài)環(huán)境部均履行著審批和監(jiān)管的職責(zé)，不同機(jī)構(gòu)間的職能越位、缺位或錯(cuò)位等現(xiàn)象或多或少地存在著，由此凸顯出強(qiáng)化部門間協(xié)作配合的重要性。國(guó)家海洋委員會(huì)從其成立之初，其基本職責(zé)便是“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)”，即以國(guó)家的名義和中央的權(quán)威將各地區(qū)、各層級(jí)、各領(lǐng)域的多方主體召集起來，共同直面那些重大海洋問題或彼此間的矛盾紛爭(zhēng)，從而有效化解沖突，凝聚合作共識(shí)，明晰治理方向，推動(dòng)形成海洋治理的多方合力，而這亦彰顯出國(guó)家海洋委員會(huì)的價(jià)值與功能。

(二)運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)是參與全球海洋治理、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的必然要求

從國(guó)際視角來看，中國(guó)的海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)不僅著眼于國(guó)內(nèi)海洋事業(yè)的發(fā)展，更要統(tǒng)籌兼顧國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)大局，深度參與全球海洋治理、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體亦是中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要目標(biāo)。參與全球海洋治理和國(guó)際海洋競(jìng)爭(zhēng)，迫切需要中國(guó)制定出系統(tǒng)完整的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，從而為治理行動(dòng)的實(shí)施提供明確的指導(dǎo)，而“研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略”正是國(guó)家海洋委員會(huì)的首要職責(zé)。此外，綜觀全球，美國(guó)、澳大利亞、日本、俄羅斯等傳統(tǒng)的海洋強(qiáng)國(guó)均早已設(shè)立了國(guó)家海洋委員會(huì)、海洋戰(zhàn)略管理委員會(huì)、綜合海洋政策本部等類似的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，甚至我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也已在2018年4月掛牌成立了“海洋委員會(huì)”。上述機(jī)構(gòu)的設(shè)立，有力地支撐了這些國(guó)家或地區(qū)在全球海洋治理中的地位提升與影響增強(qiáng)。日益走近全球海洋舞臺(tái)中心的中國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒這些做法與經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮國(guó)家海洋委員會(huì)在戰(zhàn)略制定與行動(dòng)落實(shí)等方面的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)中國(guó)參與全球海洋治理和建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程。

(三)運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)是降低行政成本、方便操作實(shí)施的最佳方案

任何一個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，都需要經(jīng)過前期調(diào)研、方案設(shè)計(jì)、審核通過、職能設(shè)定、人員配置、掛牌成立等多個(gè)環(huán)節(jié)，也需要投入相當(dāng)大的人力、資金、時(shí)間、政策等多種成本，必須審慎為之。既然設(shè)立一個(gè)高層次的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有其現(xiàn)實(shí)價(jià)值，那么，在具體的操作路徑上，便應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)性和時(shí)效性為導(dǎo)向，盡量在現(xiàn)有的行政體系框架內(nèi)加以優(yōu)化和完善。無疑，將已經(jīng)在名義上存在的國(guó)家海洋委員會(huì)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來具有其他方案無可比擬的優(yōu)越性：一是國(guó)家海洋委員會(huì)已經(jīng)完成了法定的成立程序，可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)履職，以回應(yīng)社會(huì)各界的迫切需求；二是運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)并不涉及大范圍的職能調(diào)整和利益重構(gòu)，可以避免因“大拆大建”或劇烈變革而產(chǎn)生的資源損耗或?qū)嵤┳枇?。也就是說，正是由于這一方案兼具時(shí)間上和成本上的節(jié)約性，才使其成為一個(gè)相對(duì)最優(yōu)的選項(xiàng)。

三、運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的可行性

將國(guó)家海洋委員會(huì)實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來不僅是現(xiàn)實(shí)所需，更具備充足的可行性。概括而言，這種可行性主要集中在下述三個(gè)層面。

(一)運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)具備堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)

雖然國(guó)家海洋委員會(huì)遲遲沒有在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)轉(zhuǎn)起來，但這并不表明其不存在。事實(shí)上，十二屆全國(guó)人大于2013年通過的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》便是國(guó)家海洋委員會(huì)得以存在并運(yùn)行的法理基礎(chǔ)。之所以這么說，可從以下三個(gè)角度來理解：一是在內(nèi)容上，雖然該份文件中關(guān)于國(guó)家海洋委員會(huì)的表述不足百字，但卻清晰規(guī)定了這一機(jī)構(gòu)的名稱、職責(zé)、層次、組織形式、承擔(dān)部門等核心問題。二是在程序上，該方案先由黨內(nèi)全會(huì)審議通過，后由全國(guó)人大全體會(huì)議以決定的形式批準(zhǔn)并頒布，這就賦予其以極高的合法性與權(quán)威性。三是在效力上，全國(guó)人大所做出的決定只能由其自身來修訂或廢止，行政機(jī)關(guān)所制定的任何規(guī)范性文件或?qū)嶋H操作方式都不得與其相抵觸。而截至目前，全國(guó)人大并未做出任何新的決定來修改或終止與國(guó)家海洋委員會(huì)有關(guān)的內(nèi)容，這就說明前述條款依然具有法律效力。正是基于這三方面的原因，才為國(guó)家海洋委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)掃清了法律上的障礙，使其具備堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

(二)運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)具備豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒

如何將國(guó)家海洋委員會(huì)盡快且高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，對(duì)我國(guó)來說是一個(gè)全新的課題。在這方面可以參考借鑒多方的有益經(jīng)驗(yàn)。首先，可以借鑒其他國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)做法?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》簽署及生效后，各沿海國(guó)紛紛進(jìn)行適應(yīng)公約規(guī)定的國(guó)內(nèi)體制機(jī)制改革，成立內(nèi)閣級(jí)別的國(guó)家海洋委員會(huì)。[1]如日本成立了受《海洋基本法》保障的高層級(jí)機(jī)構(gòu)——綜合海洋政策本部，該機(jī)構(gòu)由首相、官房長(zhǎng)官、海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣和全體內(nèi)閣成員共同參加，負(fù)責(zé)定期擬定日本的《海洋基本計(jì)劃》。[2]美國(guó)在聯(lián)邦政府層面和地方政府層面均設(shè)立了海洋委員會(huì)，并在總統(tǒng)與聯(lián)邦部門之間、聯(lián)邦各部門之間、聯(lián)邦與地方之間、產(chǎn)業(yè)界之間及科技界之間建立起協(xié)調(diào)一致的針對(duì)海洋活動(dòng)的管理制度，以保證國(guó)家海洋管理在中央和地方之間能夠保持統(tǒng)一協(xié)調(diào)。[3]甚至我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也通過制定“海委會(huì)四法”來為“海洋委員會(huì)”的成立奠定法律基礎(chǔ)，并充實(shí)了其內(nèi)設(shè)部門和下屬機(jī)構(gòu)。[4]這些國(guó)家或地區(qū)在法治保障、地位層級(jí)、人員組成、權(quán)責(zé)設(shè)定等方面的做法無疑會(huì)對(duì)我國(guó)具有一定的啟發(fā)意義。其次，可以借鑒我國(guó)其他類似機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，如國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)、國(guó)家禁毒委員會(huì)等。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》等文件，這些機(jī)構(gòu)與國(guó)家海洋委員會(huì)相似，均為國(guó)家級(jí)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，且經(jīng)過多年的運(yùn)轉(zhuǎn)后取得了顯著的實(shí)踐效果，形成了比較成熟的運(yùn)行機(jī)制，這些都可以為國(guó)家海洋委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供參照。最后，可以借鑒部分沿海地區(qū)的自主探索。近年來，多地在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、建設(shè)海洋強(qiáng)省方面進(jìn)行了有益的嘗試，形成了多樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，比較有代表性的做法包括山東省在黨委工作序列中組建了海洋發(fā)展委員會(huì)，浙江省成立了海洋港口發(fā)展委員會(huì)和“一打三整治”協(xié)調(diào)小組辦公室，等等。這些具有創(chuàng)新性、自主性、試驗(yàn)性的探索雖是著眼于地方層面，但其取得的成效和經(jīng)驗(yàn)也同樣會(huì)對(duì)中央層面有所啟示?？傊?，國(guó)家海洋委員會(huì)可以參考借鑒內(nèi)部與外部、橫向與縱向的諸多經(jīng)驗(yàn)，通過取長(zhǎng)補(bǔ)短來實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，而這亦是推動(dòng)其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的一大有利條件。

(三)運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)具備成熟的現(xiàn)實(shí)條件

存在法理基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)借鑒只是將國(guó)家海洋委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來的基本前提，更為根本的則是在當(dāng)前的背景下，這一設(shè)想的實(shí)施具備成熟的現(xiàn)實(shí)條件。其一，我國(guó)新一輪自上而下的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，海洋管理體制在此次改革中得到極大的優(yōu)化，也將在未來的一段時(shí)間內(nèi)保持總體穩(wěn)定。如果說國(guó)家海洋委員會(huì)在之前未能實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來的原因之一是彼時(shí)正處于機(jī)構(gòu)改革的醞釀期和過渡期，那么，改革的完成、新設(shè)機(jī)構(gòu)的履職以及管理職能的重新配置，則為國(guó)家海洋委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了體制上的保障。其二，自海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提出以來，我國(guó)相繼建立了黃?？鐓^(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制、自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會(huì)議制度、國(guó)家海上搜救和重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議、打擊走私犯罪工作聯(lián)席會(huì)議等若干針對(duì)具體議題的協(xié)調(diào)機(jī)制，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)改委等部門也多次聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)涉海文件。這些制度、機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的存在，意味著目前已經(jīng)具備運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的前期積累。下一步，只要在這一基礎(chǔ)上加以聚合、擴(kuò)展和完善，便可以初步勾勒出國(guó)家海洋委員會(huì)的輪廓和體系。其三，近年來，社會(huì)各界呼吁運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的呼聲日漸強(qiáng)烈，特別是在不再保留國(guó)家海洋局的改革背景下，越來越多的新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和學(xué)術(shù)研究不斷提出類似建議。這在側(cè)面上印證了將國(guó)家海洋委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來具有良好的民意基礎(chǔ)和輿論環(huán)境，是順應(yīng)社會(huì)期待的大勢(shì)所趨。

四、運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的具體路徑

綜合考量各方面因素，筆者建議，實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從以下六個(gè)維度共同著手，兼顧推進(jìn)。

在性質(zhì)定位上，應(yīng)繼續(xù)明確將國(guó)家海洋委員會(huì)定位為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而非承擔(dān)具體行政職能的機(jī)構(gòu)。國(guó)家海洋委員會(huì)的設(shè)立與運(yùn)轉(zhuǎn)，作用在于激活和優(yōu)化我國(guó)的海洋管理體制與機(jī)制，而不是打破、取代或束縛現(xiàn)有的行政體系，實(shí)現(xiàn)各種治理目標(biāo)的關(guān)鍵仍然在于各個(gè)職能部門的充分履職，這應(yīng)當(dāng)是運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的基本出發(fā)點(diǎn)。

在組建原則上，應(yīng)堅(jiān)持注重時(shí)效、廣泛參與、動(dòng)態(tài)調(diào)整等若干基本原則。一方面，當(dāng)下國(guó)內(nèi)外海洋形勢(shì)發(fā)展迅猛，組建國(guó)家海洋委員會(huì)的有利時(shí)機(jī)時(shí)不我待，必須在盡量短的時(shí)間內(nèi)將其四梁八柱搭建起來；另一方面，海洋具有連通性、復(fù)合性、跨域性等自然屬性，海洋治理也同樣涵蓋多個(gè)部門和組織，因而應(yīng)當(dāng)盡可能全面地將承擔(dān)涉海管理職能的主體都吸納到該委員會(huì)中，以體現(xiàn)其廣泛的代表性。同時(shí)，受到內(nèi)外部環(huán)境變化的影響，國(guó)家海洋委員會(huì)的人員構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制、組織體系等內(nèi)容也需要隨著機(jī)構(gòu)改革、職能重置、國(guó)家政策變更等因素而不斷更新或調(diào)整，保證其與現(xiàn)實(shí)狀況相契合。

在職能范圍上，應(yīng)至少賦予國(guó)家海洋委員會(huì)四項(xiàng)基本職能：第一，戰(zhàn)略擬定職能。即牽頭制定國(guó)家層面宏觀的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、綜合的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，參與制定具有重大國(guó)際影響的涉外海洋政策，指導(dǎo)、審核或備案由各部門制定的專項(xiàng)海洋發(fā)展規(guī)劃與方案。第二，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。即協(xié)調(diào)各涉海管理部門及執(zhí)法隊(duì)伍之間的理念分歧、利益沖突或職責(zé)爭(zhēng)端，統(tǒng)籌謀劃各部門的治理重心與工作要點(diǎn)，構(gòu)建起以解決海洋問題為導(dǎo)向、以形成治理合力為目標(biāo)的協(xié)調(diào)機(jī)制。第三，危機(jī)應(yīng)對(duì)職能。即在發(fā)生海上溢油、船只傾覆、風(fēng)暴災(zāi)害等重特大海上突發(fā)事件時(shí)，統(tǒng)籌調(diào)配各方資源，實(shí)施緊急預(yù)案，指揮救援行動(dòng)，建立高效且長(zhǎng)效的海上應(yīng)急管理體系。第四，政策咨詢職能。即扮演“智庫(kù)”、“參謀”、“監(jiān)督者”等角色，從事理論研究與形勢(shì)研判，評(píng)估已有政策的實(shí)施效果，為國(guó)家海洋事業(yè)的發(fā)展提供高質(zhì)量的對(duì)策建議報(bào)告。

在組織體系上，顧名思義，國(guó)家海洋委員會(huì)需采用“委員會(huì)”的組織形式，實(shí)行扁平化管理。具體而言，一是建議由國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員等高級(jí)別行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任國(guó)家海洋委員會(huì)主任，并配備若干副主任和委員。二是設(shè)置國(guó)家海洋委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常工作。鑒于自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，可考慮將辦公室設(shè)置于自然資源部中。三是針對(duì)海上執(zhí)法、海洋維權(quán)、海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等重大治理議題建立專門委員會(huì)或工作專班，負(fù)責(zé)處理各自領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)調(diào)事務(wù)。四是成立專家委員會(huì)，廣泛吸納專家學(xué)者、學(xué)會(huì)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、前國(guó)際組織官員等多方力量，承擔(dān)政策評(píng)估與資政建議等工作。需要注意的是，應(yīng)當(dāng)合理控制國(guó)家海洋委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)與組成人員的編制規(guī)模及經(jīng)費(fèi)支出，以符合黨和國(guó)家有關(guān)編制管理的要求。

在運(yùn)行方式上，國(guó)家海洋委員會(huì)需建立系統(tǒng)的機(jī)制與制度體系，包括定期會(huì)議制度、業(yè)務(wù)研討制度、信息共享制度、爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制、應(yīng)急管理機(jī)制、與地方有關(guān)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。此外，還應(yīng)在以下兩個(gè)方面重點(diǎn)強(qiáng)化：一是加強(qiáng)與中央外事工作委員會(huì)辦公室內(nèi)的維護(hù)海洋權(quán)益工作辦公室的協(xié)調(diào)配合，確定雙方的職責(zé)分工，共同就制定海洋外交政策、海洋維權(quán)維穩(wěn)等重大問題展開商討。二是建議經(jīng)由一定程序，將國(guó)家海洋委員會(huì)加掛“中央海洋工作委員會(huì)”等類似牌子，使其在身份性質(zhì)上兼具行政機(jī)構(gòu)和黨內(nèi)工作機(jī)構(gòu)的雙重屬性。這主要是因?yàn)樵诖舜螜C(jī)構(gòu)改革后，承擔(dān)海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)的海警隊(duì)伍整體轉(zhuǎn)隸至武警部隊(duì)，由中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮，不再列于國(guó)務(wù)院序列中。顯然，海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)離不開海警隊(duì)伍的積極參與，倘若使國(guó)家海洋委員會(huì)同時(shí)具有黨內(nèi)工作機(jī)構(gòu)的身份，則有助于其更加名正言順地將黨、政、軍、檢察等多方主體都吸納進(jìn)來，提升協(xié)調(diào)效果。

在法治保障上，應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)家海洋委員會(huì)的“三定方案”，明確規(guī)定其結(jié)構(gòu)框架等基本問題，并可借鑒山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)的做法，在其成立后著手制定《國(guó)家海洋委員會(huì)工作細(xì)則》《國(guó)家海洋委員會(huì)辦公室工作細(xì)則》等操作規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)通過修改法律法規(guī)的方式完善海洋治理機(jī)構(gòu)行政立法，[5]將國(guó)家海洋委員會(huì)的職能嵌入至相關(guān)規(guī)范性文件之中，以為國(guó)家海洋委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)提供法治保障，將其納入法治化軌道。

五、運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的關(guān)鍵問題

在建立起國(guó)家海洋委員會(huì)的組織實(shí)體和基本框架之后，應(yīng)進(jìn)一步思考如何使其順利運(yùn)轉(zhuǎn)起來，真正發(fā)揮其預(yù)期功效。為此，有必要探討運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家海洋委員會(huì)的幾個(gè)關(guān)鍵問題。

(一)明晰界定國(guó)家海洋委員會(huì)的協(xié)調(diào)范圍

組建國(guó)家海洋委員會(huì)的目的之一是協(xié)調(diào)不同部門之間的職能爭(zhēng)議或利益沖突，然而，職能爭(zhēng)議不僅存在于各部門之間，國(guó)家海洋委員會(huì)自身也面臨著這一難題。換言之，應(yīng)當(dāng)明晰界定國(guó)家海洋委員會(huì)的協(xié)調(diào)范圍，妥善處理好與其他機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)工作上的職能劃分問題。

在國(guó)家海洋委員會(huì)與其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)系層面，國(guó)家邊海防委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)辦公室、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也在一定程度上涉及海洋治理議題。這些機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和牽頭部門各不相同，且其部分職責(zé)與國(guó)家海洋委員會(huì)有所交叉，如國(guó)家邊海防委員會(huì)與中央外事工作委員會(huì)辦公室的維護(hù)海洋權(quán)益職責(zé)、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)的應(yīng)對(duì)海洋自然災(zāi)害職責(zé)等。這一現(xiàn)狀要求針對(duì)不同的協(xié)調(diào)事項(xiàng)盡量清晰規(guī)定各部門的職權(quán)邊界，或重新設(shè)定各自的職責(zé)體系，這是國(guó)家海洋委員會(huì)在運(yùn)轉(zhuǎn)后需要從快解決的任務(wù)之一。如有學(xué)者指出，“為避免職能交叉與雙重協(xié)調(diào)等問題，應(yīng)重新界定國(guó)家海洋委員會(huì)與國(guó)家邊海防委員會(huì)的職責(zé)關(guān)系，將國(guó)家邊海防委員會(huì)更名為國(guó)家邊防委員會(huì)，使其只負(fù)責(zé)陸疆邊防統(tǒng)管事務(wù)，而把其有關(guān)海防協(xié)調(diào)職責(zé)移交給國(guó)家海洋委員會(huì)”[6]。

在國(guó)家海洋委員會(huì)與各涉海行政機(jī)關(guān)的關(guān)系層面，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“國(guó)家海洋委員會(huì)不得取代各行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)”這一基本原則下著重關(guān)注兩大問題，即協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)的讓渡與協(xié)調(diào)事項(xiàng)的控制。協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)的讓渡是指對(duì)于那些具有區(qū)域性或全國(guó)性影響、治理關(guān)系復(fù)雜的海洋議題，應(yīng)將主導(dǎo)協(xié)調(diào)的權(quán)限由某一職能部門轉(zhuǎn)移到國(guó)家海洋委員會(huì)上，如建議將由自然資源部牽頭的黃海跨區(qū)域滸苔綠潮災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制改由國(guó)家海洋委員會(huì)主導(dǎo)。這是由于這類海洋問題牽涉到中央和地方的多方主體，治理難度巨大，僅由某一行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的治理效果并不盡如人意。例如，經(jīng)過十余年的治理，黃海海域的滸苔問題不僅沒有得到根治，反而在2019年創(chuàng)造了持續(xù)時(shí)間歷史最長(zhǎng)、分布面積歷史第三大等負(fù)面記錄。[7]相較于單一行政機(jī)關(guān)，國(guó)家海洋委員會(huì)具備更充足的權(quán)威、資源與能力來統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)這類海洋問題，治理效果也必然更佳。因而，將一些重大海洋問題的協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)限由職能部門轉(zhuǎn)移到國(guó)家海洋委員會(huì)具有一定的合理性。而協(xié)調(diào)事項(xiàng)的控制則是指國(guó)家海洋委員會(huì)的協(xié)調(diào)內(nèi)容不得盲目擴(kuò)張或吸并，必須堅(jiān)持有所為有所不為，應(yīng)當(dāng)以跨部門、跨區(qū)域或跨層級(jí)為擇取標(biāo)準(zhǔn)，凡是可以由單一行政機(jī)關(guān)自行有效處理的事項(xiàng)，則不應(yīng)納入到國(guó)家海洋委員會(huì)的工作范圍之中，以便其能夠?qū)⒅饕Ψ旁诤诵闹卫碜h題上，提高協(xié)調(diào)效率。概言之，協(xié)調(diào)范圍的明晰界定與合理增減，是高效發(fā)揮國(guó)家海洋委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的先決條件。

(二)合理設(shè)定央地海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系

海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)離不開中央和地方的共同努力。在此次機(jī)構(gòu)改革前后，部分沿海地區(qū)也自主設(shè)立了一些海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如山東省委海洋發(fā)展委員會(huì)、廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、浙江省海洋港口發(fā)展委員會(huì)、海南省委自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作委員會(huì)等?？梢灶A(yù)見的是，在沿海地區(qū)加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和涉海事務(wù)迅速增多的背景下，這種省級(jí)甚至地市級(jí)的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將會(huì)更多，由此便產(chǎn)生了另一重關(guān)系維度，即國(guó)家海洋委員會(huì)與地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題。

央地海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系包括職務(wù)關(guān)系與業(yè)務(wù)關(guān)系兩種。所謂職務(wù)關(guān)系，是指不同行政主體在行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的過程中所形成的相互之間的關(guān)系。一般來說，這種關(guān)系主要有三種類型：領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系、公務(wù)協(xié)助關(guān)系。[8]其中，前兩種關(guān)系只能發(fā)生在行政體制上構(gòu)成上下級(jí)關(guān)系的行政主體之間，公務(wù)協(xié)助關(guān)系則只能發(fā)生在行政上不具有隸屬關(guān)系的行政主體之間。[9]使用這一劃分標(biāo)準(zhǔn)需首先明確央地海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各自性質(zhì)。國(guó)家海洋委員會(huì)是由全國(guó)人大《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》批準(zhǔn)建立的，直接隸屬于國(guó)務(wù)院；而地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則是根據(jù)地方機(jī)構(gòu)改革方案而自主設(shè)立的，隸屬于地方的各級(jí)黨委或政府。鑒于此，筆者認(rèn)為國(guó)家海洋委員會(huì)與地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系，二者之間的職務(wù)關(guān)系只能定位于公務(wù)協(xié)助關(guān)系，即“兩個(gè)沒有隸屬關(guān)系的行政主體，無論是否處于同一行政級(jí)別，因管理社會(huì)、行使行政職權(quán)而發(fā)生的職務(wù)上的關(guān)系”[10]。明晰這一問題的價(jià)值在于，為地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的自主履職提供了法理上的保障，有助于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

就業(yè)務(wù)關(guān)系而言，國(guó)家海洋委員會(huì)與地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間必然會(huì)產(chǎn)生某些業(yè)務(wù)交叉，特別是在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、擬定海洋政策規(guī)劃等方面。因而，為保證央地海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)各自的工作業(yè)務(wù)得以順利推進(jìn)，需要合理劃分雙方事權(quán)。在我國(guó)過往的海洋治理實(shí)踐中，通常以12海里的領(lǐng)海邊界線作為區(qū)分央地事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即在領(lǐng)海范圍之內(nèi)的海洋事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)，領(lǐng)海之外的則由中央政府負(fù)責(zé)。但這種劃分標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對(duì)的，某些發(fā)生在領(lǐng)海之內(nèi)的事項(xiàng)由于其特殊的性質(zhì)，也需要由中央政府來主導(dǎo)，繼而引出了央地海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)系上的一個(gè)重大問題，即哪些海洋事務(wù)應(yīng)由國(guó)家海洋委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)或?qū)嵤拷y(tǒng)籌考慮治理客體的性質(zhì)與治理主體的能力，建議國(guó)家海洋委員會(huì)在下列海洋議題中適度介入：一是跨域性議題，如黃海海域的滸苔問題、渤海綜合治理等。這類議題涉及多個(gè)地區(qū)，協(xié)調(diào)難度大，利益關(guān)系復(fù)雜，需要國(guó)家海洋委員會(huì)憑借其權(quán)威性加以引導(dǎo)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》便明確提出“適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)”。二是突發(fā)性議題，如海上石油泄漏、船只傾覆事故等。這類議題的時(shí)效性很強(qiáng)，通常要求在短時(shí)間內(nèi)集聚起較多的行政資源，而地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)很難具備這樣的能力，需要國(guó)家海洋委員會(huì)來統(tǒng)籌資源調(diào)配。三是核心利益性議題，以海上維權(quán)為代表。海洋權(quán)益事關(guān)中華民族的核心利益，各地自行處理容易造成尺度不一或力量分散。因此，對(duì)于海上維權(quán)等具有核心利益屬性的議題，即便其發(fā)生在地方管轄海域內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)由國(guó)家海洋委員會(huì)聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一指揮，以集中力量、步調(diào)一致，有效捍衛(wèi)我國(guó)正當(dāng)?shù)暮Ｑ髾?quán)益。

總而言之，職務(wù)關(guān)系與業(yè)務(wù)關(guān)系是相輔相成的兩個(gè)方面，它要求國(guó)家海洋委員會(huì)既要尊重并保障地方海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)限，又要適度介入到一些重大海洋議題的治理過程中，這對(duì)國(guó)家海洋委員會(huì)的自身能力提出了更高的要求。如何把握并平衡職務(wù)關(guān)系與業(yè)務(wù)關(guān)系之間的張力，是擺在國(guó)家海洋委員會(huì)面前的現(xiàn)實(shí)難題之一。

(三)科學(xué)確定國(guó)家海洋委員會(huì)的近期工作

開展具體工作是國(guó)家海洋委員會(huì)的使命所在，也是其價(jià)值的直觀體現(xiàn)。在國(guó)家海洋委員會(huì)組建完成后，應(yīng)圍繞其法定職能科學(xué)確定工作重點(diǎn)與目標(biāo)。具體來說，國(guó)家海洋委員會(huì)在近期內(nèi)的工作應(yīng)以制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和治理重大海洋生態(tài)環(huán)境問題為核心。

一方面，國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)盡快制定全局性的海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這是其首要任務(wù)，也是國(guó)家的急切之需。在海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)加速推進(jìn)和全球海洋治理深刻變革的時(shí)代背景下，國(guó)家海洋委員會(huì)必須盡快制定出關(guān)于這兩大領(lǐng)域的全局性戰(zhàn)略規(guī)劃。這是因?yàn)槌Ｑ髲?qiáng)國(guó)之外，我國(guó)也提出了多個(gè)“強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，且這些強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略多數(shù)已有各自的發(fā)展規(guī)劃，如《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》《中國(guó)制造2025》等。與之相比，海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略雖已提出近八年，卻至今仍未出臺(tái)專門性發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)重制約了現(xiàn)實(shí)中的建設(shè)進(jìn)程。此外，參與全球海洋治理、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體是新時(shí)代我國(guó)海洋外交的主要方向，也是中國(guó)對(duì)全球海洋和國(guó)際社會(huì)的突出貢獻(xiàn)。制定系統(tǒng)完備的戰(zhàn)略規(guī)劃是促進(jìn)我國(guó)參與全球海洋治理的必要保障，但就現(xiàn)今的情況來看，綜合規(guī)劃缺失與專項(xiàng)規(guī)劃零散制約了我國(guó)在全球海洋治理中發(fā)揮更大作用。[11]基于此，國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)以這兩大領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，從快制定并頒布《海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》及《中國(guó)的全球海洋治理政策》等類似的全局性規(guī)劃，并輔之以必要的補(bǔ)充方案，以切實(shí)發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)引導(dǎo)與過程控制等功能。

另一方面，國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)著力統(tǒng)籌治理重大海洋生態(tài)環(huán)境問題。近年來，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況雖在整體上有所改善，但治理形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，局部海域污染程度不降反升。特別是以渤海環(huán)境問題、滸苔問題、圍填海問題與海洋垃圾問題為代表的重大海洋生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重威脅著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因而應(yīng)當(dāng)列入國(guó)家海洋委員會(huì)的治理議程之中?？傮w上看，這四大問題分屬環(huán)境、生態(tài)、資源、國(guó)際合作等諸多領(lǐng)域，涉及國(guó)際、地區(qū)、中央政府、地方政府、非政府組織、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、民眾等多方主體，具有典型的跨地域性、跨層級(jí)性、復(fù)合性等特征。為此，國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)針對(duì)這些問題的不同屬性與成因，開展有針對(duì)性的治理行動(dòng)。首先，渤海環(huán)境問題與滸苔問題均為區(qū)域性問題，分別涉及環(huán)渤?！叭∫皇小焙吞K魯兩省。國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)更加重視地方政府的作用，以橫向協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，并積極吸納科學(xué)界、企業(yè)界和沿海社區(qū)的代表進(jìn)入到治理主體之中。其次，圍填海問題涵蓋了從中央至地方的各個(gè)層級(jí)，是一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在的共性問題。國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)充分利用其高權(quán)威性的體制優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)縱向協(xié)調(diào)，督促地方政府嚴(yán)格落實(shí)整改任務(wù)并適時(shí)開展專項(xiàng)督察。最后，海洋垃圾問題是一個(gè)新興的全球性議題，有關(guān)的治理機(jī)制尚不完善。國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)代表中國(guó)加入到相應(yīng)的國(guó)際治理議程中，或提出中國(guó)的治理方案，在地區(qū)及全球?qū)用孢M(jìn)行國(guó)家間的協(xié)調(diào)。

除上述兩項(xiàng)重點(diǎn)工作之外，國(guó)家海洋委員會(huì)還有很多其他工作需要同步推進(jìn)，如配合中央外事工作委員會(huì)辦公室維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、指導(dǎo)地方政府制定地方性海洋政策等。一言以蔽之，在紛繁復(fù)雜的諸多工作之中，國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)突出重點(diǎn)，有所側(cè)重，將其制度與組織優(yōu)勢(shì)在最適合、最需要的領(lǐng)域展現(xiàn)出來。

六、結(jié) 語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)提出“優(yōu)化政府職責(zé)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，這為包括海洋治理領(lǐng)域在內(nèi)的政府治理指明了前進(jìn)的方向。國(guó)家海洋委員會(huì)的組建與運(yùn)轉(zhuǎn)，正是推進(jìn)國(guó)家海洋治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，有利于匯聚各部門、各層級(jí)、各地區(qū)的多方力量，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。與此同時(shí)也要看到，任何一個(gè)新生事物的成長(zhǎng)都不會(huì)一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸，國(guó)家海洋委員會(huì)在其建立的過程中必須妥善處理好目標(biāo)規(guī)劃、層級(jí)設(shè)定、職能劃分、人員配置、工作重心等多種挑戰(zhàn)和難題。本文所提出的觀點(diǎn)僅是對(duì)這些問題的初步思考，更為深入的分析和論證有待于學(xué)術(shù)界的持續(xù)研究與實(shí)務(wù)界的積極探索。