邵 帥

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

一、引 言

“小智治事，中智治人，大智立法”。如何科學(xué)合理地配置黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，對(duì)于新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持和深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨至關(guān)重要。2019年9月，中共中央印發(fā)新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)，其中于第10條第2款設(shè)置“中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款”，首次規(guī)定“確有必要的，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)”。根據(jù)該條款，特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委經(jīng)過黨中央批準(zhǔn)，依規(guī)將可以行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，成為除黨的中央組織、中央紀(jì)委、黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委這四類制定主體以外新的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。

一般來說，依規(guī)治黨實(shí)踐的科學(xué)發(fā)展離不開黨內(nèi)法規(guī)理論研究的智識(shí)保障，然而對(duì)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委這一新的黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，目前學(xué)術(shù)界普遍缺乏及時(shí)的關(guān)注和研究?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》為何會(huì)賦予特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委以黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？如何理解中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款之規(guī)范內(nèi)涵，特別是對(duì)該條款本身包含的“確有必要”、“有關(guān)”、“特定事項(xiàng)”等不明確概念應(yīng)如何做出規(guī)范界定？以及如何回應(yīng)和厘清中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)所面臨的效力位階、形式特征、規(guī)范監(jiān)督等現(xiàn)實(shí)性問題？這些問題既涉及黨內(nèi)法規(guī)制定主體、制定權(quán)限劃分、授權(quán)立規(guī)等黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論問題，同時(shí)也關(guān)乎特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委未來應(yīng)當(dāng)如何做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作等實(shí)踐問題。為了從理論上回應(yīng)上述諸多問題，本文將從規(guī)范角度對(duì)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第10條第2款進(jìn)行分析，依次闡述中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的生成機(jī)理、規(guī)范意涵和實(shí)施舉措。

二、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的生成機(jī)理

合理分解和劃分立法權(quán)限，是立法制度改革和完善過程中最為核心的問題。[1]《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》增設(shè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍進(jìn)一步向國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委延伸。中央辦公廳法規(guī)局指出，此舉“主要是考慮部門黨委在本系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任上任務(wù)重、要求高、責(zé)任大，賦予其一定的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，有利于履行好系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”[2]。進(jìn)一步理解中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款背后的生成機(jī)理，需要從實(shí)踐之需、法治考量、技術(shù)實(shí)現(xiàn)三方面來系統(tǒng)把握。

首先，從實(shí)踐維度來說，該條款是對(duì)特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)之制度需求的積極回應(yīng)?，F(xiàn)行黨章第50條規(guī)定：“對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門可以建立黨委。”中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委正是黨中央在特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門批準(zhǔn)設(shè)立的“黨組性質(zhì)黨委”，其不同于一般黨組之處是，在本系統(tǒng)中對(duì)下屬單位具有集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。黨的十九大以來，全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展，向基層延伸。2019年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)的意見》，對(duì)部門黨委堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任提出了一系列任務(wù)和要求。2020年3月，中央辦公廳印發(fā)《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》，以黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)部門黨委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的內(nèi)容、方式以及監(jiān)督追責(zé)等做出了細(xì)化規(guī)定。面對(duì)黨內(nèi)治理形勢(shì)復(fù)雜化、任務(wù)艱巨化、領(lǐng)導(dǎo)具體化、標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)化等趨勢(shì)要求，特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委由于系統(tǒng)規(guī)模較大、部門地位較為特殊，全面從嚴(yán)治黨職責(zé)更加繁重，因而其在履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的過程中更加注重領(lǐng)導(dǎo)方式的科學(xué)化改進(jìn)，愈來愈依賴依規(guī)治黨方式。這在客觀上催生出迫切的制度建設(shè)需求，特別是對(duì)于制定黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在動(dòng)力。長(zhǎng)期以來，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委的制度建設(shè)主要限定在制發(fā)“紅頭文件”，其中既包括段落形式表述的通知、意見等一般意義上的黨內(nèi)規(guī)范性文件，也包括條款形式表述的規(guī)定、辦法等特殊黨內(nèi)規(guī)范性文件(類黨內(nèi)法規(guī))。[3]然而，黨內(nèi)規(guī)范性文件由于制定主體廣泛、涉及內(nèi)容寬泛以及制定程序缺乏等因素，容易削弱自身的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)范效力的消解。[4]從這個(gè)意義上來說，作為黨內(nèi)高級(jí)法的黨內(nèi)法規(guī)較于黨內(nèi)規(guī)范性文件更加成熟、更加穩(wěn)定、更加規(guī)范、更加權(quán)威，具有不可比擬的制度優(yōu)勢(shì)。更為關(guān)鍵的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第4條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定事項(xiàng)已經(jīng)明確做出內(nèi)容劃分，特別是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)做出規(guī)定，而黨內(nèi)規(guī)范性文件無權(quán)規(guī)定。由此必然導(dǎo)致，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)過程中，對(duì)于一些必須涉及系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的事項(xiàng)，不能再以過去制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的方式做出規(guī)定，而需要另外獲得相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，這亦反映了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的限權(quán)與授權(quán)之供給均衡。

其次，從法治維度來說，該條款是基于黨內(nèi)法規(guī)制定主體不斷擴(kuò)容趨勢(shì)的發(fā)展性制度考量。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》作為黨內(nèi)“立法法”，其修訂不僅僅是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的黨內(nèi)法規(guī)文本更新，更重要的是深化黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)律性認(rèn)識(shí)，提升黨內(nèi)法規(guī)制定工作的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，“從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮做出相關(guān)制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)預(yù)見性、適應(yīng)性，更好發(fā)揮《條例》對(duì)于新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的引領(lǐng)和保障作用”[5]。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須要在適應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜形勢(shì)要求中與時(shí)俱進(jìn)。依此黨建邏輯發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制定工作必將由“被動(dòng)立規(guī)”、“粗放立規(guī)”逐漸進(jìn)入到“主動(dòng)立規(guī)”、“精細(xì)立規(guī)”時(shí)代，以構(gòu)建形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。這在黨內(nèi)法規(guī)制定主體方面通常表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的多元化訴求和擴(kuò)容發(fā)展趨勢(shì)。中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款便是繼賦予副省級(jí)和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)之后，黨中央為進(jìn)一步適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制定主體擴(kuò)容需要而預(yù)設(shè)的制度接口。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂前的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定主體明確只包括黨的中央組織、中央紀(jì)委、中央各部門和省級(jí)黨委，以及“附則”中授權(quán)規(guī)定的中央軍事委員會(huì)及其總政治部，此外再無其他授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的開放性規(guī)定。2016年12月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，其中為鼓勵(lì)地方黨委先行先試，積極探索依規(guī)治黨基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，首次提出“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。2017年5月，黨中央做出決定，在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個(gè)副省級(jí)城市和省會(huì)城市開展黨內(nèi)法規(guī)制定試點(diǎn)，為期1年。其中需要關(guān)注的是，當(dāng)時(shí)的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍明確做出限定，在此情況下黨中央以決定方式直接賦予副省級(jí)和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，這是否有違“法無授權(quán)不可為”的公法原則？對(duì)此有學(xué)者解釋認(rèn)為，該授權(quán)來自中共中央文件，可以理解為因中央委員會(huì)授權(quán)而取得，具有充分的制度和法理依據(jù)。[6]98然而不論如何解釋該授權(quán)決定的正當(dāng)性基礎(chǔ)，其在客觀上與當(dāng)時(shí)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定并不相符，授權(quán)實(shí)踐在一定程度上會(huì)有損“黨內(nèi)立法法”的制度權(quán)威?！胺傻慕鹱炙⒉槐憩F(xiàn)為人所組成的機(jī)構(gòu)之間的上下級(jí)關(guān)系，而是表現(xiàn)為規(guī)范之間的等級(jí)關(guān)系。”[7]依規(guī)治黨所蘊(yùn)含的法治思維和法治方式，內(nèi)在要求加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度之間的協(xié)調(diào)和銜接，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一和權(quán)威。因而，黨中央此次適應(yīng)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的形勢(shì)要求，完全不同于過去直接以決定授權(quán)的方式，而是在切實(shí)維護(hù)“黨內(nèi)立法法”權(quán)威的基礎(chǔ)上，通過借助《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂契機(jī)，增設(shè)中央國(guó)家部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款，提前為后續(xù)相關(guān)授權(quán)行為提供了正當(dāng)依據(jù)。而這充分體現(xiàn)出黨中央在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的法治進(jìn)步。

最后，從立規(guī)技術(shù)維度來說，該條款是穩(wěn)妥有序賦予特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的科學(xué)安排。“理性的黨規(guī)，其制度變革應(yīng)當(dāng)合乎規(guī)律，制度安排應(yīng)當(dāng)合乎共識(shí)，制度要求應(yīng)當(dāng)合乎比例?！盵8]這說明好的制度不僅取決于人們對(duì)制度內(nèi)容及其規(guī)律性的深刻把握，還取決于立規(guī)技術(shù)層面的科學(xué)操作。對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款進(jìn)行技術(shù)性分析，首先，該條款內(nèi)容上并非是具體的授權(quán)決定，而是做出授權(quán)決定的上位規(guī)范依據(jù)。這種制度預(yù)設(shè)和過渡性安排是基于現(xiàn)階段黨中央對(duì)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際情況并不充分把握，為避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)“一放就亂，一收就死”問題，有必要在深化部門黨委實(shí)際工作認(rèn)識(shí)的過程中“具體問題具體分析”，逐步推進(jìn)相關(guān)授權(quán)工作。其次，該條款性質(zhì)上屬于特別授權(quán)條款?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨的中央組織、中央紀(jì)委、黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委四類，但是又在第10條第2款規(guī)定“有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)”，其間看似規(guī)范不一致和邏輯有矛盾，實(shí)質(zhì)上從體系角度來說，二者構(gòu)成了一般規(guī)定與特別授權(quán)、立足當(dāng)前和著眼將來的規(guī)范關(guān)系。再次，該條款導(dǎo)向上總體持謹(jǐn)慎授權(quán)的立場(chǎng)。為維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一和權(quán)威，有必要從主體資格方面有效防范黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)出多門”。[9]43《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》盡管為中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)提供了規(guī)范基礎(chǔ)，但同時(shí)也對(duì)授權(quán)行為設(shè)置“確有必要”、“經(jīng)黨中央批準(zhǔn)”、“有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委”等條件限制。易言之，根據(jù)該條款，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委并不必然具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其制度建設(shè)依然遵循“不制定黨內(nèi)法規(guī)為原則，制定黨內(nèi)法規(guī)為例外”的邏輯原則。由此可以說，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》通過這樣一種立規(guī)技術(shù)手段，巧妙地防范和避免了賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)過程中的風(fēng)險(xiǎn)和問題，有助于黨中央穩(wěn)妥有序地推進(jìn)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作。

三、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的規(guī)范釋明

作為一項(xiàng)授權(quán)性制度規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的文字內(nèi)容雖然不多，但是內(nèi)涵豐富，要素齊全，同時(shí)由于使用了多個(gè)不明確概念，客觀上為正確理解和適用該條款帶來了一定難度，因而有必要對(duì)條款內(nèi)涵做系統(tǒng)性剖析和闡釋。

(一)授權(quán)主體：黨中央

中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)，前提是必須“經(jīng)黨中央批準(zhǔn)”，“黨中央”授權(quán)構(gòu)成了部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨是按照民主集中制原則組織起來的政黨，黨的一切權(quán)力從根本上來說都是派生于黨中央自上而下的授權(quán)行為，這在黨內(nèi)法規(guī)制定方面表現(xiàn)為“一元兩級(jí)多層次”的立規(guī)體制，[10]其中“兩級(jí)”、“多層次”都以“一元”為基礎(chǔ)前提，這是維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度體現(xiàn)?！包h中央”作為抽象意義上的概念主體，具有黨的統(tǒng)一意志，其職權(quán)在實(shí)踐中通常是由具體黨的中央組織代表行使。關(guān)于“黨中央”的概念外延和組織形態(tài)，一些學(xué)者在探討黨內(nèi)法規(guī)制定主體問題中已有相關(guān)闡述。[6,9,11-12]概言之，在黨內(nèi)法規(guī)制定工作中，黨的全國(guó)代表大會(huì)是終極意義上的“黨中央”，黨的全國(guó)代表會(huì)議是非常態(tài)情形下的“黨中央”，中央委員會(huì)在黨的全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間代表“黨中央”，中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)在中央委員會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間代表“黨中央”。至于中央書記處、中央委員會(huì)總書記，以及黨的中央軍委、中央紀(jì)委，不能獨(dú)立行使“黨中央”相關(guān)職權(quán)。以此作為參照，黨的全國(guó)代表大會(huì)、全國(guó)代表會(huì)議、中央委員會(huì)、中央政治局及其常務(wù)委員會(huì)既然可以代表“黨中央”制定中央黨內(nèi)法規(guī)，“制定黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)的基本制度”，那么顯然其亦有資格成為中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)主體。另外，除了上述五類“黨中央”的當(dāng)然代表以外，實(shí)際工作中還可以存在“黨中央”的授權(quán)代表。正如黨中央可以授權(quán)有關(guān)中央部委負(fù)責(zé)解釋中央黨內(nèi)法規(guī)?？紤]到授予黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是一項(xiàng)需要綜合考慮的工作，中央辦公廳和中央書記處在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和謀劃推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中長(zhǎng)期直接為“黨中央”具體服務(wù)，因而“黨中央”授權(quán)中央辦公廳和中央書記處而非其他中央職能部門將會(huì)更加合適，并且這種授權(quán)主要適用于對(duì)內(nèi)部申請(qǐng)請(qǐng)示的回復(fù)情形。另外，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第28條規(guī)定：“對(duì)調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報(bào)黨中央審批?！睂?duì)此有學(xué)者認(rèn)為：“采用中央組織成員傳批的形式審批，制定主體仍為對(duì)應(yīng)的中央組織；分管領(lǐng)導(dǎo)簽批則源于中央組織的授權(quán)，不宜直接將其個(gè)人視為黨內(nèi)法規(guī)制定主體。”[11]70從這個(gè)意義上來說，至少作為中央委員會(huì)負(fù)責(zé)人的總書記，在黨中央授權(quán)條件下亦可以實(shí)際批準(zhǔn)授予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

(二)被授權(quán)主體：有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委

與黨中央工作機(jī)關(guān)、中央紀(jì)委等不同，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委并不是當(dāng)然的黨內(nèi)法規(guī)制定主體，只有經(jīng)過黨中央批準(zhǔn)授權(quán)的特定的中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委才可以制定黨內(nèi)法規(guī)?？紤]到目前黨中央尚未公開做出批準(zhǔn)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐樣本，“有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委”內(nèi)涵的具體指向并不清晰，只能綜合運(yùn)用語義學(xué)分析、規(guī)范分析等方法，對(duì)其內(nèi)涵試做界定。

從組織定位來看，被授權(quán)主體首先應(yīng)當(dāng)定位為部門黨委。所謂部門黨委，或稱“國(guó)家工作部門黨委”、“黨組性質(zhì)黨委”。(1)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》稱部門黨委為“國(guó)家工作部門黨委”，修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》稱其為“黨組性質(zhì)黨委”。根據(jù)現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》(以下簡(jiǎn)稱為《黨組工作條例》)規(guī)定，部門黨委是黨在對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門和有關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。需要注意的是，部門黨委與一般意義上的黨組、地方黨委、機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)工委有所區(qū)別，主要來說，(1)部門黨委除了在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，還需要在本系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這點(diǎn)與發(fā)揮“本單位領(lǐng)導(dǎo)作用”的黨組明顯不同；(2)地方黨委是在本地區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的黨的一級(jí)地方組織，機(jī)關(guān)黨委是機(jī)關(guān)黨的基層組織，二者都是經(jīng)由黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這與由上級(jí)黨組織直接批準(zhǔn)設(shè)立的部門黨委有所不同；(3)機(jī)關(guān)工委的全稱是黨的機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，是由黨委派出設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是根據(jù)授權(quán)領(lǐng)導(dǎo)直屬機(jī)關(guān)黨的工作，這與部門黨委的職責(zé)定位有所分工。[13]

從組織范圍來看，被授權(quán)主體的設(shè)立范圍應(yīng)限制在“中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門”。進(jìn)一步說，部門黨委在縱向?qū)蛹?jí)方面有中央與地方之分?！饵h組工作條例》第37條規(guī)定：“地方國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立黨組性質(zhì)黨委，一般應(yīng)當(dāng)同中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)?！币虼耍牲h中央批準(zhǔn)設(shè)立的部門黨委才有資格成為被授權(quán)主體。另外從橫向類型來說，部門黨委應(yīng)當(dāng)設(shè)立于國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門，而不包括企業(yè)等其他組織。結(jié)合《黨組工作條例》第37條規(guī)定，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委應(yīng)當(dāng)包括對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門黨委，根據(jù)中央授權(quán)對(duì)有關(guān)單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門黨委，政治要求高、工作性質(zhì)特殊、系統(tǒng)規(guī)模大的國(guó)家工作部門黨委，對(duì)下級(jí)單位實(shí)行垂直管理的國(guó)家工作部門黨委，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨委。至于在“中管金融企業(yè)”設(shè)立的黨組性質(zhì)黨委，應(yīng)當(dāng)排除在該被授權(quán)主體范圍以外。按此標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合政府門戶網(wǎng)站信息進(jìn)行梳理，目前中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委、外交部黨委、公安部黨委、國(guó)家安全部黨委、應(yīng)急管理部黨委、海關(guān)總署黨委、中國(guó)人民銀行黨委、國(guó)家稅務(wù)總局黨委、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)黨委、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)黨委等。

另外需要注意的是，上述中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委并不一定都要申請(qǐng)制定黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)其申請(qǐng)亦不必然都能夠獲得黨中央批準(zhǔn)通過，“有關(guān)”二字實(shí)際上正是實(shí)事求是原則的要求體現(xiàn)。關(guān)于“有關(guān)”中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委的具體內(nèi)涵指向，需要結(jié)合履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的實(shí)際情況做進(jìn)一步考量，以符合“確有必要的”之授權(quán)目的。

(三)授權(quán)目的：確有必要的

權(quán)力授予的背后必然遵循著特定的目的邏輯，授權(quán)目的是權(quán)力行使的根本立場(chǎng)和價(jià)值依歸。從中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款來看，關(guān)于黨中央授權(quán)目的之表述相當(dāng)模糊，何謂“確有必要的”亟待進(jìn)一步明確。

首先，需要明確設(shè)置中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的根本目的，即在國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)工作中堅(jiān)持和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。黨中央賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，這可以視為一種強(qiáng)化中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委進(jìn)行制度自治的分權(quán)邏輯。從自治維度來說，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委對(duì)于自身制度建設(shè)的實(shí)際需求最為清楚，擁有更好的知識(shí)和信息，通過發(fā)揮其制度建設(shè)的主動(dòng)性、積極性，有助于提高制度針對(duì)性和適應(yīng)性，這構(gòu)成了中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的理論基礎(chǔ)。然而，必須強(qiáng)調(diào)的是，黨中央授權(quán)并不是為了削弱黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致“各自為政”、“規(guī)出多門”。恰恰相反，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)，是為了更好地貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，切實(shí)履行部門系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。黨的民主集中制組織原則決定，集權(quán)是分權(quán)的制度邊界，分權(quán)不過是集權(quán)體制為克服自身不足及改善集權(quán)效率品質(zhì)的調(diào)節(jié)器，即分權(quán)所分之權(quán)從根本上說來自中央權(quán)力基于有效管轄所需的授予，分權(quán)之大(規(guī)模)和分權(quán)之用(深度)以不能削弱中央的集中統(tǒng)一為前提。[14]因此，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款，本質(zhì)上應(yīng)是基于集權(quán)目的的分權(quán)規(guī)定，一切弱化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、損害黨中央權(quán)威的權(quán)力行為都是對(duì)該條款授權(quán)目的的嚴(yán)重背離。

其次，需要明確中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的目的屬性。一般來說，授權(quán)立規(guī)包含貫徹實(shí)施上級(jí)工作要求的實(shí)施性立規(guī)、在職權(quán)范圍內(nèi)自主進(jìn)行的創(chuàng)制性立規(guī)、根據(jù)上級(jí)授權(quán)要求進(jìn)行的試驗(yàn)性立規(guī)三種目的屬性。授權(quán)立規(guī)的目的屬性不同，決定了授予的立規(guī)權(quán)限應(yīng)有所區(qū)別。關(guān)于黨中央賦予特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的目的屬性，中央辦公廳法規(guī)局曾撰文指出：“按照黨中央要求，結(jié)合實(shí)際探索制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，把堅(jiān)持和維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的要求，更好地落實(shí)在本系統(tǒng)各項(xiàng)工作中?！盵15]具體來說，“結(jié)合實(shí)際探索制定”并不表明中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)是一種試驗(yàn)性立規(guī)。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第12條專門對(duì)試驗(yàn)性立規(guī)做出規(guī)定：“根據(jù)黨中央授權(quán)，就應(yīng)當(dāng)制定中央黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)事項(xiàng)，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委可以先行制定黨內(nèi)法規(guī)，待條件成熟時(shí)再制定中央黨內(nèi)法規(guī)?！庇纱藖砜?，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)把試驗(yàn)性立規(guī)的制定主體嚴(yán)格限定在中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委，其中并不包括中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委。實(shí)際上，不同的國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)差異性，其內(nèi)部系統(tǒng)的組織體制機(jī)制情況也有所區(qū)別。這在客觀上降低了試驗(yàn)性立規(guī)的經(jīng)驗(yàn)推廣可行性，同時(shí)在一定程度上也產(chǎn)生了中央黨內(nèi)法規(guī)和部委黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)中進(jìn)行普遍適用的局限性。因而，“結(jié)合實(shí)際探索制定”應(yīng)當(dāng)理解為是對(duì)賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)這項(xiàng)工作尚處于探索狀態(tài)的一種整體性描述和要求。與此同時(shí)，把黨中央的要求“更好地落實(shí)在本系統(tǒng)各項(xiàng)工作中”，這成為中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在動(dòng)力，符合黨中央授權(quán)之根本目的。因而，特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委根據(jù)黨中央工作要求(2)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第14條對(duì)配套立規(guī)已做出明確限制：“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定；沒有要求的，一般不再制定。”因而中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委配套制定黨內(nèi)法規(guī)，必須是基于上級(jí)工作要求才能啟動(dòng)進(jìn)行。例如《黨組工作條例》要求配套立規(guī)，明確規(guī)定“黨組(黨委)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例，結(jié)合實(shí)際制定和完善工作規(guī)則”。，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自系統(tǒng)的實(shí)際情況制定黨內(nèi)法規(guī)，以做好中央黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件在本系統(tǒng)中的配套實(shí)施工作。另外，在職權(quán)范圍內(nèi)自主進(jìn)行創(chuàng)制性立規(guī)原本屬于部門黨委自治范疇，是部門黨委在本系統(tǒng)中發(fā)揮治理積極性和主動(dòng)性的表現(xiàn)。黨中央可以通過對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委進(jìn)行特別授權(quán)和職責(zé)調(diào)整等方式，進(jìn)而把握創(chuàng)制性立規(guī)的方向和程度。概言之，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)主要屬于實(shí)施性立規(guī)和創(chuàng)制性立規(guī)。

最后，判斷“確有必要的”的標(biāo)準(zhǔn)盡管模糊，但是可以從制定黨內(nèi)法規(guī)是否具有“方式之不可替代性”角度加以衡量。一般來說，目的和目的的實(shí)現(xiàn)方式不可混同，方式只有具備不可替代性，才可稱之為目的實(shí)現(xiàn)之必要方式。在對(duì)制度建設(shè)必然性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，探討中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的必要性，主要內(nèi)容既包括黨內(nèi)規(guī)范性文件不可替代黨內(nèi)法規(guī)，也包括其他黨內(nèi)法規(guī)不可替代部門黨委黨內(nèi)法規(guī)，只有二者兼具方可謂授權(quán)之“確有必要的”。具體來說，一方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件不可替代黨內(nèi)法規(guī)主要取決于兩點(diǎn)：一是形式上取決于對(duì)制度建設(shè)規(guī)范化的重視程度。一般而言，國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)的組織規(guī)模越龐大、領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)職責(zé)越復(fù)雜、組織地位越重大，越注重保持制度建設(shè)的穩(wěn)定性、權(quán)威性、規(guī)范性，對(duì)制度建設(shè)的規(guī)范化程度和程序性價(jià)值有著更高要求。黨中央通過賦予黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，提升部門黨委加強(qiáng)制度建設(shè)的規(guī)范化程度，一定程度上可以有效避免“紅頭文件”泛濫問題，有助于規(guī)范部門黨委依法執(zhí)政行為。二是內(nèi)容上取決于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)專屬規(guī)范權(quán)的權(quán)限需要?；趪?guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小、工作特點(diǎn)等情況，不同中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和任務(wù)有所不同，并非所有的中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)過程中，都必然會(huì)涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理事項(xiàng)。那么對(duì)于不涉及黨內(nèi)法規(guī)專屬規(guī)范權(quán)事項(xiàng)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委而言，其完全可以通過制定黨內(nèi)規(guī)范性文件而無須黨內(nèi)法規(guī)來滿足其制度需求。

另一方面，其他黨內(nèi)法規(guī)不可替代部門黨委黨內(nèi)法規(guī)。這主要取決于特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)實(shí)際情況的特殊性。一般而言，黨中央和中央部委制定的黨內(nèi)法規(guī)在全黨普遍適用，具有全局性、普遍性、抽象性特點(diǎn)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委顯然會(huì)受到這些黨內(nèi)法規(guī)的普遍性規(guī)范。另外，地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)在本轄區(qū)普遍適用，包括對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委亦有規(guī)范效力。由此來看，過去中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在自身制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的同時(shí)，在黨內(nèi)法規(guī)層面實(shí)際上已有其他制定主體制定的相應(yīng)規(guī)范來源。(3)例如《黨組工作條例》《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定(試行)》《黨委(黨組)書記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核辦法(試行)》等。這意味著，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委如果對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)專屬規(guī)范權(quán)的需要只是一般性、普遍性，而無系統(tǒng)實(shí)際之特別性，那么其完全可以借助其他黨內(nèi)法規(guī)途徑對(duì)該事項(xiàng)做出規(guī)范調(diào)整，而無須通過申請(qǐng)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)來自行“重復(fù)立規(guī)”。概言之，系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的特殊性要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)獨(dú)立的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

(四)授權(quán)方式：經(jīng)批準(zhǔn)

從授權(quán)方式來說，所謂“批準(zhǔn)”，意指上級(jí)對(duì)下級(jí)的請(qǐng)求等表示準(zhǔn)許。進(jìn)一步說，“經(jīng)批準(zhǔn)”說明了賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)是一種依申請(qǐng)而非依職權(quán)進(jìn)行的授權(quán)行為，其啟動(dòng)要件是特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委向黨中央首先提出制定黨內(nèi)法規(guī)的申請(qǐng)請(qǐng)示。關(guān)于批準(zhǔn)的具體形式，黨中央基于中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委前期提出制定黨內(nèi)法規(guī)的申請(qǐng)，可以有四種方式做出批準(zhǔn)：一是以批復(fù)、回復(fù)等形式直接予以批準(zhǔn)；二是專門做出授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的決定；三是通過黨內(nèi)法規(guī)解釋方式明確“有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委”之“有關(guān)”內(nèi)涵；四是在其他中央黨內(nèi)法規(guī)的具體條款中進(jìn)行規(guī)范授權(quán)。從內(nèi)容來看，“批準(zhǔn)”可以有概括授權(quán)和具體授權(quán)兩種方式。前者是指粗略地賦予特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但并沒有規(guī)定授權(quán)的具體范圍、程序、期限等事項(xiàng)；而后者會(huì)進(jìn)一步對(duì)授權(quán)范圍、程序、期限等相關(guān)事項(xiàng)做出明確具體的規(guī)定。一般來說，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，授權(quán)工作與權(quán)力規(guī)限應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行考量，細(xì)化授權(quán)工作實(shí)體性和程序性規(guī)定，這既是法治建設(shè)的應(yīng)有之義，也是切實(shí)維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必要舉措。故而，黨中央批準(zhǔn)授權(quán)時(shí)應(yīng)盡量采取具體授權(quán)。

(五)授權(quán)范圍：特定事項(xiàng)

有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以就“特定事項(xiàng)”制定黨內(nèi)法規(guī)，此處“特定事項(xiàng)”構(gòu)成了部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容邊界。正如黨中央賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，其權(quán)限主要限定在“基層黨建和作風(fēng)建設(shè)等方面”。與授權(quán)目的相一致，中央辦公廳法規(guī)局法規(guī)處對(duì)“特定事項(xiàng)”定位在系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍內(nèi)，“部門黨委履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的相關(guān)事項(xiàng)，至于領(lǐng)導(dǎo)本單位工作的事項(xiàng)則不能制定黨內(nèi)法規(guī)”[2]。那么對(duì)于“特定事項(xiàng)”的具體內(nèi)涵，可以從正面結(jié)合中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在本系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)加以確定。根據(jù)《黨組工作條例》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委除履行一般性黨組的相關(guān)職責(zé)外，還領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)本系統(tǒng)黨組織的工作，討論和決定下屬單位工作規(guī)劃部署、機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部隊(duì)伍管理、黨的建設(shè)等重要事項(xiàng)，另外根據(jù)黨中央授權(quán)還可以負(fù)責(zé)審批下屬單位黨組性質(zhì)黨委的設(shè)立、變更和撤銷?！饵h委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》第7條進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委對(duì)本單位(本系統(tǒng))全面從嚴(yán)治黨各項(xiàng)工作的11項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，主要包括做到“兩個(gè)維護(hù)”，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)、反腐敗斗爭(zhēng)，領(lǐng)導(dǎo)本系統(tǒng)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作和群團(tuán)工作，以及解決影響全面從嚴(yán)治黨的其他突出問題。

另外，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)還應(yīng)當(dāng)遵循“中央黨內(nèi)法規(guī)保留原則”，即“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)做出規(guī)定”。黨中央制定中央黨內(nèi)法規(guī)的保留事項(xiàng)，構(gòu)成了中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的負(fù)面清單。具體來說，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第9條規(guī)定了七類適合由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)，分別為黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)，黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)的基本制度，黨員義務(wù)權(quán)利方面的基本制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的基本制度，涉及黨的重大問題的事項(xiàng)，黨的紀(jì)律處分和組織處理方面的基本制度，以及其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。

(六)授權(quán)結(jié)果：制定黨內(nèi)法規(guī)

毫無疑問，此處授權(quán)事項(xiàng)是黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，即經(jīng)批準(zhǔn)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以就特定事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)這一“專門規(guī)章制度”。圍繞中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)，需要進(jìn)一步關(guān)注和探討以下問題。

第一，明確制定黨內(nèi)法規(guī)的制度遵循。在授權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)之前，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委通常根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，擬制程序包括起草、審核、簽發(fā)等，具有效率高、靈活性強(qiáng)等特點(diǎn)。黨中央批準(zhǔn)授權(quán)以后，有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在本系統(tǒng)中制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》而不是《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，例如程序上包括規(guī)劃、計(jì)劃、起草(含調(diào)研和征求意見)、前置審核、審批、發(fā)布等。由此可見，黨中央授權(quán)對(duì)于特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制度建設(shè)的實(shí)體性和程序性要求明顯都有所提升。此外，黨內(nèi)法規(guī)較于黨內(nèi)規(guī)范性文件，其權(quán)限范圍明顯更為廣泛，這導(dǎo)致特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委借助制定黨內(nèi)法規(guī)，在履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)過程中變得更加獨(dú)立自主。

第二，明確部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。特定中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)的同時(shí)，依舊可以制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，其中包括制定以條款形式表述并且命名為規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等的類黨內(nèi)法規(guī)，由此必然會(huì)產(chǎn)生黨內(nèi)法規(guī)的識(shí)別問題。關(guān)于部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的識(shí)別問題，從共時(shí)性來說，需要區(qū)分自身制定的黨內(nèi)法規(guī)和類黨內(nèi)法規(guī)。深究二者異同，黨內(nèi)法規(guī)和類黨內(nèi)法規(guī)盡管外觀形式基本相似，但是實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻有著根本性差異。黨內(nèi)法規(guī)是基于履行本系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，而類黨內(nèi)法規(guī)是基于履行本單位領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，因此制度適用對(duì)象及其事項(xiàng)的范圍將成為區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和類黨內(nèi)法規(guī)的基本標(biāo)準(zhǔn)。例如國(guó)家稅務(wù)總局黨委制定的《稅務(wù)系統(tǒng)容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法》《稅務(wù)系統(tǒng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任實(shí)施辦法》等，從名稱方面可以直接對(duì)“適用范圍”做出判斷。另外從歷時(shí)性來說，結(jié)合黨中央授權(quán)時(shí)間，盡管容易區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和過去在本系統(tǒng)中制定的類黨內(nèi)法規(guī)，但是需要進(jìn)一步思考的問題是，過去制定的類黨內(nèi)法規(guī)是否有必要轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h內(nèi)法規(guī)”？黨中央批準(zhǔn)授權(quán)行為能否具有溯及既往的效力？對(duì)此筆者認(rèn)為，盡管在本系統(tǒng)中過去制定的類黨內(nèi)法規(guī)依然有效適用，但是如果不提升類黨內(nèi)法規(guī)的制度定位，在系統(tǒng)內(nèi)部類黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件、類黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的制度協(xié)調(diào)和銜接過程中，很容易弱化、忽視類黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力。并且，以現(xiàn)在的制度建設(shè)眼光來看類黨內(nèi)法規(guī)，其在制定權(quán)限、規(guī)范內(nèi)容、形式格式等方面亦不夠規(guī)范，與《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相關(guān)規(guī)定并不符合。從這個(gè)意義上說，直接賦予授權(quán)行為具有溯及既往的效力并不能有效解決類黨內(nèi)法規(guī)存在的一系列規(guī)范問題，有必要借助集中清理和修訂后重新發(fā)布的方式來完成其從“類黨內(nèi)法規(guī)”到“黨內(nèi)法規(guī)”的屬性轉(zhuǎn)變。

第三，厘清部門黨委黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)的效力關(guān)系。一般來說，黨內(nèi)法規(guī)的效力位階主要是從法規(guī)名稱和制定主體兩方面加以區(qū)分，目前《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)規(guī)定形成了“黨章—準(zhǔn)則—條例—規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則”和“黨章—其他中央黨內(nèi)法規(guī)—部門黨內(nèi)法規(guī)/軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)—地方黨內(nèi)法規(guī)”的效力位階體系。[16]然而，目前的黨內(nèi)法規(guī)效力位階體系對(duì)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的效力位階缺乏規(guī)定，這將不利于解決部門黨委黨內(nèi)法規(guī)與其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范爭(zhēng)議，有必要從理論上做進(jìn)一步探討。從法規(guī)名稱角度來說，黨章和準(zhǔn)則分別是立足全黨做出的根本規(guī)定和基本規(guī)定，條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作做出的全面規(guī)定。盡管在理論上可以將中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委的系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)作為一個(gè)待規(guī)范調(diào)整的黨務(wù)關(guān)系整體，然后以“條例”形式做出全面規(guī)定，但是這在實(shí)際操作中既不可行，同時(shí)也喪失了黨中央授權(quán)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)之必要。比較來說，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則是對(duì)黨的某一方面重要工作的要求和程序等做出的具體規(guī)定，其中“某一方面”的內(nèi)涵可大可小，“做出具體規(guī)定”亦更加符合中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委結(jié)合本系統(tǒng)實(shí)際制定黨內(nèi)法規(guī)的制度需要。因此，部門黨委黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則名稱，效力位階低于黨章、準(zhǔn)則、條例。

另外從制定主體角度來說，主要是厘清部門黨委黨內(nèi)法規(guī)與中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)之間的效力關(guān)系。

其一，關(guān)于黨中央授權(quán)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，參照國(guó)家法層面的授權(quán)立法理論，其效力位階主要有兩種觀點(diǎn)：(1)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的效力位階應(yīng)根據(jù)授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行確定，故而與中央黨內(nèi)法規(guī)的效力位階相同，即所謂黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的“代理說”；(2)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的效力位階應(yīng)根據(jù)被授權(quán)機(jī)關(guān)確定，故而低于中央黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，即所謂黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的“轉(zhuǎn)移說”。[17]顯然，“代理說”并不符合《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在第10條而非第9條處設(shè)置中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的體例安排。因此，部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀谥醒朦h內(nèi)法規(guī)的效力。

其二，關(guān)于部門黨委黨內(nèi)法規(guī)和中央部委黨內(nèi)法規(guī)的效力關(guān)系，筆者認(rèn)為二者處于相同的效力位階。主要有以下理由：一是從制定機(jī)關(guān)的地位來說，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委和黨中央部門都來自于黨中央批準(zhǔn)設(shè)立，對(duì)黨中央負(fù)責(zé)，并且都是部級(jí)單位。二是從制定黨內(nèi)法規(guī)的目的來說，黨中央部委制定黨內(nèi)法規(guī)是為了落實(shí)黨中央決策部署，實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，推進(jìn)黨的事業(yè)，具有職能專門性和適用普遍性；而中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)是為了履行本系統(tǒng)中全面從嚴(yán)治黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，具有職責(zé)綜合性和適用特定性。由此來說，二者都是黨中央意志在不同領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，難以直接進(jìn)行孰高孰低的效力比較。三是從體系解釋的角度來看，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在體例安排上將中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款(第10條第2款)置于中央部委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限規(guī)定(第10條第1款)后，并位于省級(jí)黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限規(guī)定(第11條)前。由此可見，部門黨委黨內(nèi)法規(guī)和中央部委黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)處于同一效力位階。并且二者若出現(xiàn)規(guī)范爭(zhēng)議問題，則提請(qǐng)具有最高權(quán)威的黨中央?yún)f(xié)調(diào)處理。

其三，關(guān)于部門黨委黨內(nèi)法規(guī)與地方黨內(nèi)法規(guī)，二者在權(quán)限交叉之處有可能出現(xiàn)規(guī)范爭(zhēng)議的問題。但是由于中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委與黨中央部委處于同一效力位階，參照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條第3款，部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的效力亦高于地方黨內(nèi)法規(guī)的效力。其背后的理論邏輯在于，部門黨委黨內(nèi)法規(guī)是由黨中央授權(quán)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定，實(shí)質(zhì)是黨中央意志在國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)中的延伸，因此地方黨內(nèi)法規(guī)效力低于部門黨委黨內(nèi)法規(guī)效力，這是維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體現(xiàn)。而這種效力位階關(guān)系亦符合《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的體系定位。

四、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的實(shí)踐激活

隨著全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨深入推進(jìn)，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的任務(wù)要求愈加迫切?！?020年中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)主要工作》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)黨建制度建設(shè)，完善機(jī)關(guān)黨建主干性法規(guī)制度，抓緊構(gòu)建務(wù)實(shí)管用、符合中央和國(guó)家機(jī)關(guān)特點(diǎn)的黨建工作制度體系。[18]因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是以激活適用《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第10條第2款為抓手，做好黨中央授權(quán)相關(guān)工作，推進(jìn)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程。

第一，系統(tǒng)梳理中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)制定需求，確定被授權(quán)主體的實(shí)際范圍。加快中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，首先是實(shí)事求是地確定“有關(guān)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委”中“有關(guān)”的實(shí)際范圍，促進(jìn)其依規(guī)向黨中央提出制定黨內(nèi)法規(guī)的申請(qǐng)。一方面，黨中央應(yīng)通過加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查工作，倒逼形成部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的制定動(dòng)力。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)黨中央備案審查。對(duì)于規(guī)范調(diào)整內(nèi)容涉及黨內(nèi)法規(guī)專屬權(quán)限的黨內(nèi)規(guī)范性文件，黨中央“應(yīng)當(dāng)不予備案通過，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正”，進(jìn)而督促中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委加快申請(qǐng)黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。另一方面，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委應(yīng)當(dāng)著眼履行本系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，適時(shí)開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中梳理工作。一是系統(tǒng)梳理中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中關(guān)于部門黨委在本系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)和職責(zé)，并衡量是否有必要通過制定黨內(nèi)法規(guī)方式來履行系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，即考慮替代性方式之有無。例如根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第36條，公安部黨委、國(guó)家安全部黨委“可以根據(jù)本條例，結(jié)合各自實(shí)際，制定配套規(guī)定”，若該“配套規(guī)定”可以是黨內(nèi)規(guī)范性文件形式，則無須申請(qǐng)制定黨內(nèi)法規(guī)。二是集中梳理部門黨委在本系統(tǒng)中制定的現(xiàn)行有效的各類“紅頭文件”，主動(dòng)清理內(nèi)容侵犯黨內(nèi)法規(guī)專屬權(quán)限的黨內(nèi)規(guī)范性文件，同時(shí)對(duì)類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范整合和修訂后發(fā)布，進(jìn)一步統(tǒng)一類黨內(nèi)法規(guī)的名稱、形式、內(nèi)容等格式要件(4)例如，部門黨委黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范名稱應(yīng)當(dāng)為規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則，而實(shí)踐中存在《直屬機(jī)關(guān)黨組織書記抓基層黨建工作考核程序》《××系統(tǒng)基層黨組織工作規(guī)范》等一些命名不規(guī)范的法規(guī)。。通過梳理摸底，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委可以實(shí)事求是地掌握在本系統(tǒng)制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范需求和基礎(chǔ)現(xiàn)狀，進(jìn)而審慎考量是否有必要向黨中央提出制定黨內(nèi)法規(guī)申請(qǐng)。

第二，細(xì)化完善授權(quán)工作規(guī)則，有序推動(dòng)黨中央賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。當(dāng)前，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款作為一項(xiàng)初步性的授權(quán)制度安排，本身存在規(guī)則不明、程序缺失等短板問題，無法為中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委有序申請(qǐng)黨內(nèi)法規(guī)以及黨中央審批授權(quán)等工作提供明確具體的規(guī)范指引。例如，關(guān)于授權(quán)申請(qǐng)，需明確中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門是以黨委名義向黨中央提出授權(quán)申請(qǐng)，相關(guān)申請(qǐng)材料由中央辦公廳負(fù)責(zé)辦理。同時(shí)對(duì)申請(qǐng)材料的內(nèi)容要求、規(guī)范格式等應(yīng)予以明確，至少包括部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的必要性說明、制定黨內(nèi)法規(guī)的工作準(zhǔn)備情況及能力水平、黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃等。關(guān)于授權(quán)審批，需明確黨中央審批的主體級(jí)別、審核原則、具體流程，以及是否需要授權(quán)審批。關(guān)于黨中央批準(zhǔn)發(fā)布，黨中央需根據(jù)申請(qǐng)的實(shí)際情況，綜合運(yùn)用直接批復(fù)、發(fā)布決定、黨內(nèi)法規(guī)解釋、規(guī)范授權(quán)等方式進(jìn)行批準(zhǔn)授權(quán)。與此同時(shí)，針對(duì)上述授權(quán)工作具體要求，可以考慮從以下路徑來細(xì)化完善授權(quán)工作規(guī)則：一是由中央辦公廳對(duì)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第10條第2款進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)解釋，進(jìn)一步明確授權(quán)方式；二是由黨中央針對(duì)賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，專門出臺(tái)通知、意見等規(guī)范性文件，指導(dǎo)開展授權(quán)相關(guān)工作；三是在條件允許情況下，黨中央可考慮制定專門的授權(quán)工作黨內(nèi)法規(guī)，系統(tǒng)性地對(duì)黨中央既有的各類授權(quán)工作做出規(guī)定。

第三，加強(qiáng)授權(quán)立規(guī)的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委有效制定黨內(nèi)法規(guī)?？陀^而言，中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委在本系統(tǒng)制定黨內(nèi)法規(guī)，面臨著不同領(lǐng)域和不同類型制度之間協(xié)調(diào)和銜接的復(fù)雜任務(wù)要求。為科學(xué)做好部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定工作，黨中央應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)過程的監(jiān)督和指導(dǎo)力度。一是在部門黨委黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加制定前審批、制定中請(qǐng)示報(bào)告等全過程監(jiān)督機(jī)制。例如在做出授權(quán)批準(zhǔn)的同時(shí)，明確部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)需事前審批制定方案，經(jīng)由黨中央審核通過才能開始制定工作；進(jìn)一步細(xì)化部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)過程中涉及的重大事項(xiàng)，并將其納入部門黨委向黨中央請(qǐng)示報(bào)告的重大事項(xiàng)范圍。二是通過黨內(nèi)法規(guī)解釋或者在授權(quán)中附加說明等方式，進(jìn)一步明確黨中央賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的授權(quán)目的、制定要求、授權(quán)期限、目標(biāo)考核等內(nèi)容，為中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)提供具體的遵循。三是圍繞黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員配備、工作交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)保障等方面，指導(dǎo)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)工作能力建設(shè)，建立健全部門黨委制定黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)制，推動(dòng)部門黨委從過去的單一型制度建設(shè)向復(fù)合型制度建設(shè)模式過渡轉(zhuǎn)變。

五、結(jié) 語

中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂以來相當(dāng)顯眼的一處制度安排，有必要給予理論的關(guān)注和解讀。然而，由于公開的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂說明材料不夠充分、黨中央賦予中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的實(shí)踐樣本尚屬空白，以及中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委制度建設(shè)進(jìn)展信息難以獲得等因素，在客觀上加大了研究中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的難度，相關(guān)研究目前尚屬空白。故而，本文基于規(guī)范視角，對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)條款的生成機(jī)理、規(guī)范意涵、實(shí)施舉措進(jìn)行初步性探討，拋磚引玉，望學(xué)術(shù)界同人對(duì)這一新的授權(quán)立規(guī)工作給予充分關(guān)注。