徐邦友

摘要：近代以來，人類政治發(fā)展和制度建設的實踐，從制度理性視角看，就是國家制度和治理體系的理性化過程。制度理性化在不同國家有完全不同的政治實踐和制度表現(xiàn)。自改革開放尤其是黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領導中國人民探索創(chuàng)造出制度理性化的全新實踐形式，它具體表現(xiàn)為權(quán)威化、民主化、科學化、法治化、系統(tǒng)化、特色化和效能化七個方面;而我們獨具的歷史——社會——文化邏輯決定了我國制度理性化進程中推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動路徑，它們構(gòu)成了頗具特色的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中國方案。

關(guān)鍵詞：制度理性;國家治理體系和治理能力;現(xiàn)代化;行動路徑;中國方案

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0011-008

近代以來，人類政治發(fā)展和制度建設，從制度理性視角看，其實就是國家制度和治理體系的理性化過程。各個國家由于歷史——社會——文化條件不同，其制度和治理體系理性化的實踐路徑和表現(xiàn)形式各不相同。新中國成立以來，我們就開始了制度和治理體系理性化的實踐探索。改革開放尤其是黨的十八大以來，制度理性化實踐有了重大突破，并朝著制度更加成熟更加定型的方向演變。十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），便是一個里程碑式的制度文獻。本文試圖從制度理性的學術(shù)視角觀察《決定》，力求對《決定》給出一種新的學術(shù)解讀。

一、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：制度安排的理性化過程

制度是一個社會人與人之間交往合作、博弈競爭的規(guī)則，它們是一些發(fā)現(xiàn)或設計的、形塑人們互動關(guān)系的約束，制度構(gòu)成了人們在政治、社會或經(jīng)濟領域里開展互動活動的有效激勵。對于一個國家或者社會而言，制度，是安邦定國之本，是實現(xiàn)國家與社會穩(wěn)定發(fā)展繁榮的關(guān)鍵條件和有力支撐，制度在一個國家和社會的有效治理中具有重要意義。

縱觀歷史和現(xiàn)實，一個國家的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮取決于三類基本條件：一是資源稟賦;二是技術(shù)條件;三是制度體系，其中，制度體系又起關(guān)鍵性作用。制度體系良好，治理有效，在一定程度上能夠克服資源稟賦和技術(shù)條件之不足，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展繁榮。工業(yè)革命之前，英國的資源稟賦和技術(shù)條件并不比西歐其他國家優(yōu)越，但，英國重視制度創(chuàng)新，率先建立一系列保護性和激勵性的社會制度安排如產(chǎn)權(quán)制度、專利制度、企業(yè)制度以及金融證券制度。從1688年到1800年，英國通過政治與法律的制度變革為即將到來的工業(yè)革命奠定了良好的制度基礎，社會形成了財富創(chuàng)造的激勵機制和社會財富的積累機制，人們的創(chuàng)業(yè)激情被充分點燃，技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，發(fā)展所需資本通過信用制度、銀行制度和股份公司迅速集聚起來，“社會上一切可用的、甚至可能的、尚未積極發(fā)揮作用的資本交給產(chǎn)業(yè)資本家和商業(yè)資本家支配”，成為經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎，社會財富就在資本的聚變和裂變中快速增長，猶如滾雪球一樣越滾越大、越滾越多。此種增長是如此之快，竟然“在不到一百年的階級統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力比過去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”。相反，如果制度體系陳舊落后，國家治理失效，則優(yōu)越的資源稟賦和先進的技術(shù)條件也得不到充分利用，社會處于“富饒的貧困”狀態(tài)。近代史上法國和西班牙可謂是制度不良遲滯甚至障礙經(jīng)濟社會發(fā)展的典型案例。

制度和治理體系對經(jīng)濟績效的決定性影響在第三世界國家也有充分體現(xiàn)。這些國家或者長期處于貧困狀態(tài)，或者雖然一度也有過發(fā)展，但旋踵之間又陷于停滯或倒退，究其深層原因即在于國家不重視法治建設，整個國家缺乏一套保護產(chǎn)權(quán)和激勵創(chuàng)業(yè)的法律體系，人們創(chuàng)業(yè)激情不足，小富即安，未富先奢，資源或資產(chǎn)不能成功轉(zhuǎn)化為資本，且得不到法律制度健全保護，社會財富處于“創(chuàng)造——毀滅——再創(chuàng)造——再毀滅”的無盡循環(huán)之中。

制度和治理體系對一國穩(wěn)定發(fā)展繁榮之所以如此重要，是因為優(yōu)良的制度和治理體系具有四大功能：一是穩(wěn)定預期，使人們對未來有信心;二是持續(xù)激勵，使人們對創(chuàng)業(yè)有干勁;三是增強信任，使人們對合作有熱情;四是可靠保護，使人們免于恐懼而專注于事業(yè)。在一個優(yōu)良的制度框架和治理體系內(nèi)，社會資源能夠自由流動，并在流動當中得到最優(yōu)化配置，社會合作的三維空間（長度、寬度和深度）得以擴大，從而獲得更多的稀缺機會資源;社會創(chuàng)新創(chuàng)造的源泉充分涌流，新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品、新組織形式層出不窮，整個社會生產(chǎn)處于現(xiàn)實條件所支持的最大可能性邊界上;最后，社會創(chuàng)造的最大化價值物得到公平合理的分配，每一個人得到與其提供給他人之產(chǎn)品服務價值相對應的報酬，社會利益差距局限于對生產(chǎn)發(fā)展最有效率與對社會和諧最有助益的限度之內(nèi)。伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展繁榮，文化教育、科學藝術(shù)、人文道德也會出現(xiàn)不同程度的進步，整個社會的文明素質(zhì)和道德境界日見提高。

鑒于制度安排對于一國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，世界各國無不追求更優(yōu)良的制度安排。近代以來，人類政治發(fā)展和制度建設的實踐，從制度理性視角看，其實就是國家制度和治理體系的理性化過程，人們重視國家政治生活和公共事務治理中的理性原則，政治與治理的理性程度也日益提高，時至今日，理性主義已然成了一切應受尊重的政治的風格標準。這里，所謂制度理性，意指制度實現(xiàn)其意圖的合理性規(guī)定，它包括邏輯理性、實踐理性和價值理性三個方面。

制度和治理體系的邏輯理性是指該制度和治理體系涵義確定，傳遞信號清晰明確，制度或者規(guī)則相互之間協(xié)調(diào)一致、相互支持、互為行動條件，整個制度和治理體系猶如一架精密鐘表機械，精確協(xié)調(diào)有效運行。上下之間如身使臂，如臂使指，橫向之間相互耦合默契協(xié)同，制度和治理體系呈現(xiàn)高度整體性。邏輯理性雖非至善，但亦是制度之善。

制度和治理體系的實踐理性是指該制度和治理體系在目的和手段之間具有最緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，任何一個環(huán)節(jié)上的制度安排都是人們實現(xiàn)其目的的有效手段，由此，構(gòu)成一個完整的手段目的鏈，并層層傳導，直至最終目的的實現(xiàn)。就手段的合目的性而言，“實踐理性的任務在于指示行為應該如此的規(guī)律”，它包括兩個方面，一是制度具有可操作性、可實施性和可實現(xiàn)性;二是制度具有合目的性。制度作為一種實現(xiàn)目的的理性工具手段，其適當性必須依賴于它的合目的性，必須能夠有效達成遵循制度規(guī)則的人所預期的目的。在實踐理性看來，“未達到其目標的規(guī)則不可能永久地證明其存在是合理的?！敝贫仍O計和制度建設必須考慮其實踐理性，這是一項極為重要的工作，是制度設計者和建設者應當擔負的職責，誠如波斯納所言：“我們有責任考慮并且估量立法的目的以及達到目的的手段，實踐理性比邏輯這個術(shù)語更接近法律事業(yè)的中心。”

邏輯理性和實踐理性屬于工具理性，僅此并不能達成良法善治，還必須賦有價值理性。所謂制度和治理體系的價值理性，是指該制度和治理體系促進并實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，促進并實現(xiàn)人類所公認的公平正義之價值，促進并實現(xiàn)人類福祉。價值理性屬于實質(zhì)合理性范疇，是邏輯理性和實踐理性賴以具有價值的根本或基礎。一套制度和治理體系如果不具備價值理性，那么，其邏輯理性和實踐理性就從根本上失去了意義，縱然有充足的邏輯理性和實踐理性，亦難歸人良法善治之列。二戰(zhàn)時期法西斯德國的制度和治理體系尤其它的法制體系也許并不缺乏邏輯理性和實踐理性，但因其缺乏價值理性，終歸暴政苛政之列。

二、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：制度安排理性化的七個維度

中國共產(chǎn)黨歷來重視制度和治理體系的理性化，并在長期實踐中積累非常豐富的制度建設經(jīng)驗。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央全面推進制度理性化的創(chuàng)造性實踐，國家制度和治理體系的理性化呈現(xiàn)蹄急步穩(wěn)勇毅篤行之態(tài)。從改革開放尤其是黨的十八大以來的政治實踐看，當下中國制度和治理體系理性化主要表現(xiàn)為權(quán)威化、民主化、科學化、法治化、系統(tǒng)化、特色化和效能化七個價值維度，其中，權(quán)威化是前提基礎，民主化、科學化、法治化、系統(tǒng)化和特色化是本體內(nèi)容，效能化是制度建設的直接目的追求，它們相互激蕩共同匯聚成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史洪流。

1.制度和治理體系的權(quán)威化

暴風驟雨的革命斗爭需要權(quán)威，和平理性的社會建設也需要權(quán)威。所謂權(quán)威，就是合法化的高強度的權(quán)力，或者說是一種“有權(quán)利的權(quán)力”。它是任何一個社會都不可或缺的力量。恩格斯針對工人運動中那種盲目反對一切權(quán)威的現(xiàn)象，專門寫過一篇重要文章《論權(quán)威》，充分肯定權(quán)威在政治社會生活中的地位和作用。此后，列寧、斯大林、毛澤東都始終堅持權(quán)威原則;改革開放總設計師鄧小平在1989年前后也曾多次強調(diào)“中央要有權(quán)威”，認為這是改革開放和社會主義建設的必備條件。

當今世界，我們正經(jīng)歷百年未有之大變局，中華民族也正處于偉大復興關(guān)鍵期，面臨的風險挑戰(zhàn)前所未有，面臨的責任壓力前所未有。在此歷史大背景下，我們必須要有高度的權(quán)威，如黨的權(quán)威、黨中央的權(quán)威、黨中央核心的權(quán)威以及憲法法律的權(quán)威。這是一種復合型現(xiàn)代權(quán)威，是一個超大規(guī)模社會主義國家型構(gòu)良善公共秩序的必要前提條件。

制度和治理體系權(quán)威化遵循兩條邏輯路徑：一是權(quán)威的制度化，即通過制度建設來鞏固、維護和強化黨的權(quán)威、黨中央的權(quán)威和黨中央核心的權(quán)威，使權(quán)威不受個人因素和代際更替的影響。比如《決定》要求完善堅定維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導的各項制度，堅決把維護習近平總書記黨中央核心、全黨的核心地位落到實處。二是制度的權(quán)威化。制度是一極具剛性的規(guī)定，是不能觸碰的紅線，不能突破的底線，是“帶電的高壓線”，“誰違反制度就要給誰最嚴厲的處罰。”有制度而不執(zhí)行，其所維護的權(quán)威也會受到損害。通過權(quán)威的制度化和制度的權(quán)威化，牢牢樹立國家制度和治理體系的權(quán)威性。

2.制度和治理體系的民主化

民主是一種和平理性的公共選擇方法。民主是社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨為之奮斗終生的目標。社會主義民主是億萬人民可以真實享有的全過程民主，它不僅存在于選舉環(huán)節(jié)，而且延續(xù)到管理、決策、監(jiān)督等后續(xù)各環(huán)節(jié)。因此，就其本質(zhì)而論，它要比資本主義民主高出千百萬倍。

然而，社會主義民主本質(zhì)上的優(yōu)越性必須通過系統(tǒng)健全的制度和體制機制才能得到實現(xiàn)，或者說，實質(zhì)民主必須轉(zhuǎn)化成程序民主，才能成為人民切實可以享有的政治生活。就此意義而論，發(fā)展民主，切實提高制度和治理體系的民主化程度“是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義”。從我國政治發(fā)展實踐看，推進實質(zhì)民主制度化為程序民主，實現(xiàn)制度和治理體系的民主化遵循著三個基本路徑：

一是保障的路徑，即將民主制度化和法律化，用制度和法律保障人民的民主權(quán)利，使其得以可靠持久的實現(xiàn)。在此方面，《決定》要求通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位;要求切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán);明確要求“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，保證各級人大都由民主選舉產(chǎn)生、對人民負責、受人民監(jiān)督，保證各級國家機關(guān)都由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事務，管理社會事務”。

二是規(guī)范的路徑，即構(gòu)建民主運行的法治框架，讓民主在法治的軌道上運行。民主是一個“好東西”，但這需要法治的制度框架作為前提條件?！皼]有法治的民主，是無政府的民主，就是‘文化大革命式的‘大民主”。人類歷史告訴我們，一個國家只有當其有良好的法治框架，且人們熟知法治的各種傳統(tǒng)時，才能成功地運作并維續(xù)民主的統(tǒng)治機制。改革開放以來，社會主義民主始終與法治相伴而行，從而有效地發(fā)揮了其內(nèi)在具有的積極建設性作用。黨的十九屆四中全會繼續(xù)沿著這一路徑推進民主的制度建設。《決定》要求“支持和保證人大依法行使職權(quán)，要求依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;要求著力推進基層民主制度化、規(guī)范化和程序化;要求引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者”，在法治的軌道上行使自由、維護權(quán)利、履行義務、承擔責任。

三是擴大的路徑。社會主義民主是不斷生長著的民主，它要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、人民教育水平的提高、社會環(huán)境的改善而不斷擴大其適用范圍，具體表現(xiàn)在兩個方面：一是適用民主決策、民主管理、民主協(xié)商和民主監(jiān)督的事務范圍不斷擴大;二是參與民主決策、民主管理、民主協(xié)商和民主監(jiān)督的利益主體越來越多。改革開放以來，我國民主范圍不斷擴大，越來越多的公共事務納入民主議程，越來越多的利益主體通過各種形式和途徑參與政治與治理，公民的政治效能感日見增強?！稕Q定》在擴大民主上也有許多亮點，比如“要求豐富民主形式，拓寬民主渠道;要求適當增加基層人大代表數(shù)量;要求統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”。

3.制度和治理體系的科學化

科學是一種理性的知識體系。近代以來，社會變遷的理性化趨勢，首先表現(xiàn)為科學化。韋伯說：“科學的進步是理智化過程的一部分，當然也是最重要的一部分。”科學成了經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力，成了當今時代的標志。政治領域的理性化亦表現(xiàn)為政治生活的科學化，而其中一個重要方面就是將國家治理建基于科學的制度和治理體系之上。中國共產(chǎn)黨始終堅持實事求是的科學原則，一直致力于國家制度和治理體系的科學化。毛澤東的《論十大關(guān)系》、鄧小平的《黨和國家領導制度改革》都志在探索科學的制度和治理體系。然而，我們有一些具體制度安排貌似科學，然就科學本義而言，恰恰是最不科學的。有鑒于此，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央以科學精神推進國家制度和治理體系科學化，并就建立更加科學的制度和治理體系進行深思熟慮的謀劃與設計，科學執(zhí)政、科學立法、科學管理全面展開?！稕Q定》中所列舉的“13個堅持和完善”都有追求制度和治理體系科學化的意涵。而就其內(nèi)容來看，大致包括制度的科學化、結(jié)構(gòu)的科學化、人員的科學化和技術(shù)的科學化四個方面，以科學的制度體系、組織結(jié)構(gòu)、人員隊伍和技術(shù)手段如大數(shù)據(jù)、人工智能來實現(xiàn)科學執(zhí)政、科學立法和科學治理，而它的治理形態(tài)便是一些省份實踐探索中初露端倪的“整體智治”。

4.制度和治理體系的法治化

法是人類理性的聲音，是人類普遍正義的理性表達。法律主治的政治與治理，即為法治。近代以來，無論何處，以促進理性化國家為發(fā)展方向的政治革命與制度變革，都與法治化邏輯相關(guān);而一些國家的痛苦經(jīng)歷告訴我們：一個民族如果沒有法治，任何人都可能成為權(quán)力的犧牲品，絕無例外。改革開放以來，我國國家政治生活和治理體系亦朝著法治化方向不斷前進，法治已然成為國家治理的基本形態(tài)，成為黨領導人民治理國家的基本方式。這一歷史進程在十八大以后呈明顯加快趨勢，法治日益成為國家治理體系和治理能力的重要依托，法治體系也已成為國家治理體系的骨干工程，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一個重要方面就是進一步推進國家制度和國家治理體系的法治化。有鑒于此，黨的十八屆四中全會專題研究和部署全面推進依法治國，通過了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了180多項重要改革舉措，涉及利益關(guān)系和權(quán)力格局的深刻調(diào)整，對于推進國家治理體系法治化具有重大意義。十九屆四中全會通過的《決定》也要求“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”，提高黨依法執(zhí)政、政府依法治國、各類利益主體依法行使權(quán)利的能力和水平，具體內(nèi)容包括“健全保證憲法全面實施的體制機制、完善立法體制機制、健全社會公平正義法治保障制度、加強對法律實施的監(jiān)督”四個方面。這四個方面集中著力于對公共權(quán)力的規(guī)則控制和對公民權(quán)利的法律保護，既涉及法治的實體制度，更多涉及法治的程序制度，而正是各類正當法律程序制度的不斷健全和完善，標志著法治建設的巨大進步，也標志著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

5.制度和治理體系的系統(tǒng)化

系統(tǒng)化是一種理性的活動，是時代無限迫切的要求。人類社會的制度實踐表明，法律、規(guī)則和制度，當它們相互銜接、相互協(xié)調(diào)、相互支撐、互為行動條件，形成一個有機系統(tǒng)猶如一架復雜精密的機器時，才能確保每一個單項法律、規(guī)則和制度的實施，整個制度和治理體系的社會效能也才可能最大化，如果“那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行”。因此，系統(tǒng)化是一個國家制度和治理體系理性化的一個重要維度，制度和治理體系的系統(tǒng)化程度，從一個側(cè)面標示出制度和治理體系的質(zhì)量。黨的十九屆四中全會通過的《決定》著眼于制度和治理體系的系統(tǒng)化，詳細列舉了堅持和完善中國特色社會主義制度的13個基本方面，其中每一個方面又包含著大量的制度與體制機制，有總有分，有綱有目，協(xié)同耦合，體現(xiàn)出強大的邏輯理性。

6.制度和治理體系的特色化

制度隨時空而適應，“沒有一種政府形式適宜于一切國家”，端賴于各國人民的獨特創(chuàng)造。建國之初，毛主席對蘇聯(lián)的規(guī)章制度就主張“擇其合乎中國國情者用，不合適者不用”。改革開放后，鄧小平致力于探索中國特色社會主義制度體系。

習近平總書記同樣非常注重制度和治理體系的特色化。他在浙江工作期間，就曾經(jīng)講過：各個國家的制度和法治體系各不相同，同屬英美法系的英國和美國，制度和法治體系就不一樣。擔任總書記之后，習近平更是強調(diào)從實際出發(fā)，堅定不移走中國特色社會主義道路，突出國家制度和治理體系的中國特色、時代特色和實踐特色。他指出：“我們要學習借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果。但是，學習借鑒并不等于是簡單的拿來主義，必須堅持以我為主、為我所用，認真鑒別、合理吸收，不能搞‘全盤西化，不能搞‘全面移植，不能照搬照抄?！蔽覀円吹?，西方國家的制度和治理體系是其人民在現(xiàn)實條件約束下對制度理性化的探索、實踐，是制度文明的一種類型，但絕不是制度和治理體系理性化的標準和模特。我們不能也沒有必要把它當作標準模特自覺或不自覺地與之對照比對。它們的有益成份誠然可以學習借鑒，但更需要我們自己立足于現(xiàn)有國情進行本土化創(chuàng)造，這是時代賦予我們的使命，也是中國人民對人類文明應當作出的貢獻。自建國以來，我們黨就致力于探索建立具有鮮明中國特色的制度和治理體系，并取得顯著成就。十八大以后，以習近平為核心的黨中央更是追求制度和治理體系的特色化，黨的十九屆四中全會就是沿著制度和治理體系特色化的思路進行制度設計和安排，把“中國共產(chǎn)黨的領導”確立為中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢和國家治理體系上的最大特色。此外，在人民當家作主、共產(chǎn)黨領導多黨合作和政治協(xié)商、集中力量辦大事、基層群眾自治、民族區(qū)域自治、社會主義法治體系以及經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、外交關(guān)系以及黨和國家監(jiān)督體系等方面，《決定》也都努力追求制度和治理體系的中國特色、時代特色和實踐特色。

7.制度和治理體系的效能化

制度和治理體系效能化是制度安排理性化的實踐示標和邏輯歸宿，旨在解決治理有效性問題。我們黨自延安時期即致力追求制度和治理體系效能化。改革開放以來，精簡、統(tǒng)一、效能始終是我國黨政機關(guān)組織變革的行動原則。十八大之后，以習近平為核心的黨中央更加注重提高制度和治理體系效能，并就如何判斷和評價制度和治理體系效能提出了“八個能否”的判斷標準。《決定》充分體現(xiàn)了習近平關(guān)于制度和治理體系效能的思想，把制度和治理體系效能化作為一條貫穿始終的重要邏輯線索，體現(xiàn)了我們對制度和治理體系之實踐理性——以正確正當之手段追求現(xiàn)實妥適之目標并效率最大化地達成目標——的追求。我們縱觀《決定》全文，效率、效能、高效都是高頻詞匯，在論述各個方面制度安排時都曾多次出現(xiàn)，尤其是，《決定》要求把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，足以見得，制度和治理體系效能化，也是堅持完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度。為了把我們的制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)制度和治理體系效能化，《決定》要求增強制度的確定力、執(zhí)行力、拘束力、公信力和整合力，提高制度的權(quán)威性，增強干部群眾尤其是高級領導干部的制度意識和維護制度、執(zhí)行制度、嚴格按制度辦事的理性自覺，讓各方面的制度發(fā)生“化學反應”，從而最大化制度和治理體系的整體效能。

三、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化：制度安排理性化的行動路徑

中國特色社會主義國家制度和治理體系是中國共產(chǎn)黨領導中國人民經(jīng)過長期探索實踐創(chuàng)造出來，是在長期的革命、建設和改革開放歷史進程中經(jīng)歷長時間的公共選擇和實踐檢驗而逐漸成型的。它植根于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，立足于社會現(xiàn)實基礎，符合國情、契合民心，充滿人民性、科學性、開放性、革命性、實踐性，具有多方面的顯著優(yōu)勢和鮮明中國特色。然而，從制度更加成熟和更加定型角度看，我們的制度和治理體系還需經(jīng)歷一個歷史過程。如何沿著制度理性化的七個維度，有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我們面臨的重大挑戰(zhàn)。

1.始終堅持正確方向，進一步明確現(xiàn)代指向

現(xiàn)代政治文明的諸多價值如自由平等民主法治，在共相背后都暗涵著不同的政治邏輯。習近平指出：“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治?！恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，總是邏輯地內(nèi)置于國家政治生活的總體歷史進程。我們應當堅持政治大方向，在堅持、發(fā)展和完善中國特色社會主義制度的大歷史、大邏輯、大框架中推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并通過相對具體層面的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化促進制度類型和文明類型層面上中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，為人類貢獻新型制度文明。

2.繼續(xù)放大制度優(yōu)勢，進一步彰顯中國特色

從制度比較角度看，一種被實踐證明是成功的制度體系，都具有其獨特的優(yōu)勢和特色。無優(yōu)勢則不能在制度競爭中勝出，無特色也難以在具體情境中有效運行。因此，制度建設必須專注于放大制度優(yōu)勢和彰顯本國特色這兩個方面。十九屆四中全會全面準確概括了我國現(xiàn)行制度和國家治理體系的13個顯著優(yōu)勢和諸多鮮明特色，如以多元復合的民主制度實現(xiàn)人民當家作主;以集中力量辦大事的舉國體制實現(xiàn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展;以單一制的國家結(jié)構(gòu)和民族區(qū)域自治制度實現(xiàn)超大規(guī)模多民族國家的團結(jié)統(tǒng)一;以中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度實現(xiàn)最大化效率價值與體現(xiàn)分配正義的公平價值;以中國特色社會主義生態(tài)文明制度初步實現(xiàn)人與自然和諧共存。今后，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要繼續(xù)放大制度優(yōu)勢，進一步彰顯中國特色，把優(yōu)勢做大做強，把特色做明做亮。

3.著眼于健全治理體系，著力于強化治理能力

治理體系和治理能力相關(guān)而有別?！皣抑卫眢w系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行?！眹抑卫眢w系是政治共同體有效形成良善公共秩序所賴以為據(jù)的眾多治理要素之有機總和，其中涉及治理主體及相互關(guān)系、治理制度安排、治理結(jié)構(gòu)形態(tài)、治理程序設定、治理責任歸屬等要素;而治理能力則包括兩個層面：一是指制度的確定力、執(zhí)行力、拘束力、整合力和公信力;二是指治理體系中的各類主體（組織和個人）內(nèi)在具有的知識學習能力、依法處置能力、局勢把控能力、風險防范與化解能力以及創(chuàng)新求變能力等。一般來說，治理體系從根本上決定了治理能力，治理體系越健全，治理能力越強。因為制度越完善，國家更具有相對自主性，自組織能力和自運行能力越強，政府權(quán)力行為越有可預見性和公信力，民眾也更愿意支持政府，政府從社會中提取資源的能力和向社會輸送政策產(chǎn)品的能力越強。民主法治國家相對于專制獨裁國家治理能力往往更強，就緣于民主法治國家健全完善的制度和治理體系。當然，制度和治理體系健全完善也不會自動全面帶來強大的治理能力，尤其是后一類治理能力，更需要治理主體的努力修為和鍛煉錘煉，如此，制度和治理體系內(nèi)在具有的優(yōu)勢才能得到充分發(fā)揮，也才能切實提高國家治理的整體效能?？梢?，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須著眼于健全治理體系、著力于強化治理能力，兩相匹配，方能有效治理國家與社會。

4.精心培植制度根本，用心改革有破有立

人類總是在歷史地繼承下來的諸多條件下進行創(chuàng)造，制度變革也始終在一給定的價值框架內(nèi)行進，其中有變亦有不變;以理性憑空構(gòu)設一個完美無缺的制度體系，是一種烏托邦幻想。哈耶克指出：“在我們力圖改善文明這個整體的種種努力中，我們必須始終在一個給定的整體中進行工作，旨在點滴的建設，而不是全盤的建構(gòu)?！眻猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須遵循此一規(guī)律。我們一方面要精心培植實踐已經(jīng)充分證明是優(yōu)越的制度根本，維護那個我們的先輩傳承下來的價值框架和制度框架，另一方面，又要嚴格根據(jù)現(xiàn)實條件約束選擇改革的突破口和制度建設的著力點、生長點，積極創(chuàng)造條件促進制度和治理體系的適應性調(diào)整和內(nèi)生性演化。在不變中尋求制度和治理體系的適應性變化，此為制度變遷之道。

5.鼓勵基層大膽探索，落實頂層科學設計

任何一種成熟的制度體系，都是長期適應性進化的結(jié)果，其中，每一代人都為制度適應性進化作出了當時條件和社會心智水平所允許的最大化貢獻，這種貢獻既來自領袖人物的卓越智慧設計，更來自蕓蕓眾生在各自所遭遇的問題界面上作出的探索實踐，而且前者還必須以后者為基礎。僅此而論，制度變革實為基層探索和頂層設計不斷互動的過程。在此過程中，我們要一如既往地鼓勵基層大膽探索，注意激發(fā)基層干部和群眾的制度企業(yè)家意識，在現(xiàn)有制度和治理體系中發(fā)現(xiàn)存在問題和改進契機。另一方面，在改革開放40年后的今天，我們對改革開放規(guī)律、社會主義制度建設規(guī)律都有了較多認識，更有了作為這種認識之理論結(jié)晶的習近平新時代中國特色社會主義思想。在此情況下，我們對一些看準了的重大改革完全有能力進行宏觀謀劃和頂層設計，為全局性改革提供一套系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性方案。十九屆四中全會通過的《決定》就是以習近平為核心的黨中央集全黨全民智慧對未來30年如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所作的科學頂層設計。我們必須以高度的政治自覺和積極有為的行動努力保證貫徹落實。

四、討論和結(jié)論

近代以來，人類政治發(fā)展和制度建設，就其實質(zhì)而言，是一個制度安排的理性化過程。但由于不同的歷史、社會、文化條件，各個國家制度安排理性化的道路選擇和行動方案各不相同。英國以一種“舊瓶裝新酒”的漸進改革方案實現(xiàn)了制度安排理性化和治理體系現(xiàn)代化;美國的制度安排理性化和治理體系現(xiàn)代化則有“實踐探索與理性建構(gòu)兼而有之”的特點，《五月花號公約》《弗吉尼亞權(quán)利法案》《獨立宣言》《葛底斯堡演說》《爐邊談話》、重大違憲審查司法案例以及前后共計27個憲法修正案等震鑠古今的經(jīng)典文獻，便是這種實踐探索和理性建構(gòu)的記載和體現(xiàn);而熱情浪漫的法國人則以理性建構(gòu)主義的思維方式和政治激進主義的行為傾向追求著理想中的國家制度和治理體系。從1789年大革命到1958年戴高樂憲法改革，法國的制度和治理體系變革充滿了反復和動蕩，歷程之漫長、道路之坎坷、制度形式反差之巨大為其他國家所未見，并因此而影響了法國經(jīng)濟社會發(fā)展和國家綜合國力。日本、印度等國在外部勢力影響甚至支配下實現(xiàn)國家制度和治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其制度和治理體系呈現(xiàn)出強烈的殖民性和依附性。俄羅斯在“蘇東劇變”之后因失去共產(chǎn)黨的領導而迷失了制度演變的方向，國家也變成了一個“泥足巨人”，國民生產(chǎn)總值只相當于一個廣東省。墨西哥、菲律賓等第三世界國家則試圖簡單照搬發(fā)達國家，通過制度模仿和治理體系移植實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但并未取得成功。

中國共產(chǎn)黨是一個科學的理性主義者，它洞曉人類政治文明發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代政治文明發(fā)展趨勢，體察人民群眾對美好幸福生活的向往，以最開放的胸懷擁抱人類一切優(yōu)秀文化成果，并從中國實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開辟了一條中國特色的政治發(fā)展和制度建設道路，其中，黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一，是這條政治發(fā)展道路和制度建設模式的基本框架結(jié)構(gòu)，由此形成了“共產(chǎn)黨領導下基于實踐探索和內(nèi)生性演化的制度創(chuàng)新與創(chuàng)造”這一國家制度和治理體系現(xiàn)代化的中國方案，它體現(xiàn)了理論與實踐、邏輯與經(jīng)驗的統(tǒng)一。七十年以來，我們正是沿著這條政治發(fā)展和制度建設之路構(gòu)建了國家制度和治理體系的基本框架。今天，面對更加充滿不確定性的豐富多彩世界，面對各種風險挑戰(zhàn)，我們既應有制度自信，防止制度學習借鑒上的“虹吸效應”，亦應有制度建設的戰(zhàn)略耐心，切實施行經(jīng)過幾代人艱苦努力終于探索成功的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中國方案，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供健全可靠的制度保障。

（責任編輯：徐東濤）