龐明禮 陳念平

摘要：“上面千條線，下面一根針”既是科層制組織的工作任務(wù)分配方式，也是基層行政組織面臨的普遍困境。面對多層級多部門分配的工作任務(wù)，基層政府如何能實現(xiàn)“一針穿千線”呢？通過對武漢市B區(qū)基層城管的注意力稀缺現(xiàn)象及其應(yīng)對策略的研究發(fā)現(xiàn)，科層制組織結(jié)構(gòu)中隱含了基層注意力分配的內(nèi)在矛盾，基層城管部門通過專業(yè)分工、程序化以及技術(shù)引入等“引線”工具使剩余事務(wù)條理化，實現(xiàn)注意力擴(kuò)容;通過注意力的框定機(jī)制、糾偏機(jī)制、激勵機(jī)制、動員機(jī)制等“穿針”工具使管理過程理性化，實現(xiàn)注意力聚焦。這些工具的組合可能存在效率悖論，具有耗散注意力資源的潛在風(fēng)險。應(yīng)建立一種包容基層探索、鼓勵多方參與、適應(yīng)具體情境的運(yùn)行機(jī)制，將開放性、靈活性原則適度融入基層行政組織中，破解“一針千線”矛盾。

關(guān)鍵詞：科層制;注意力分配;城管執(zhí)法;基層治理

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2020）05-0070-009

一、“一針穿千線”：

城管執(zhí)法部門的常態(tài)化行為模式

科層組織的工作任務(wù)按專業(yè)化原則進(jìn)行橫向分解，按等級化原則進(jìn)行縱向傳遞。作為最大的科層組織，公共行政組織擔(dān)負(fù)的目標(biāo)任務(wù)紛繁復(fù)雜，其橫向與縱向分工尤其明顯。人們常以“上面千條線、下面一根針”來隱喻其工作任務(wù)分配方式。按照科層制“依法確定的權(quán)限范圍、層級節(jié)制的權(quán)力體系、依規(guī)辦事的運(yùn)作機(jī)制、非人格化的組織管理、專業(yè)專職的管理人員、合理化的人事行政制度”的理性愿景，專職行政人員只需按法定職責(zé)權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)化的程序要求例行公事。然而，公共政策經(jīng)過層層傳達(dá)、條條分解，最后都要?dú)w結(jié)到基層來執(zhí)行落實，而基層的政策資源相對匱乏且討價還價能力相對較低，面對不斷變化的縱向中心工作任務(wù)層層下壓與多個橫向部門標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的條條考核，基層行政組織常常陷入資源不足與事務(wù)繁多的矛盾之中?？梢?，基層這“一根針”穿起“千條線”的難度相當(dāng)大。

學(xué)術(shù)界將基層的應(yīng)對措施概括為三種。一是策略主義?；鶎幼裱环N只求眼前、不顧長遠(yuǎn)的，以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯，每天上演檢查與反檢查的上下博弈，呈現(xiàn)出務(wù)虛性落實、虛假性呈現(xiàn)、選擇性達(dá)標(biāo)等樣態(tài)，以事前事后與縱向橫向的策略組合在權(quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)下規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任，建構(gòu)出一種“自保式執(zhí)行”的行動邏輯。二是共謀。在面對更上級部門的考核檢查時，基層上下級間普遍存在非正式“共謀”現(xiàn)象，形成“共識式變通”，尤其是面對政治要求轉(zhuǎn)換成組織任務(wù)時，上下級間陷入不可退出的談判情境之中，科層組織出于風(fēng)險規(guī)避的考查展現(xiàn)出上下級間權(quán)力重組、同級部門問責(zé)任分擔(dān)、科層組織和管理對象間利益交換的行為機(jī)制。三是痕跡主義。在技術(shù)、避責(zé)、場域三重政策執(zhí)行邏輯的共同作用下基層深陷“表?！保躺浴佰E”為“績”的痕跡主義，觸發(fā)文牘主義、程序主義、亮點(diǎn)工程與中游策略等形式主義現(xiàn)象。

可以看出，既有文獻(xiàn)多是從批判式的視角研究基層的穿針引線策略，試圖解析其現(xiàn)實績效狀態(tài)與完全理性中的“最優(yōu)解”之間的差距。然而，我們在對武漢市B區(qū)城管執(zhí)法大隊的跟蹤調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府往往會對快速增長的公共治理任務(wù)進(jìn)行重要性排序，通過大量的政策資源投入保障重要治理任務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)完成，進(jìn)而獲取上級政府對其工作努力程度的認(rèn)可。例如，從2002年到2018年，武漢市B區(qū)城管執(zhí)法大隊管理的道路由33條增至223條，執(zhí)法案件從69個增至275個，涉及擅自占用道路、違法建設(shè)、施工渣土、戶外廣告招牌、道路挖掘、燃?xì)獍踩芾怼⒂蜔熢胍魯_民、非法營運(yùn)等141項違法行為的管控及處罰，同時，市民也對城管提出了依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、柔性執(zhí)法等要求，其實現(xiàn)形式則是執(zhí)法全過程記錄與執(zhí)法文書標(biāo)準(zhǔn)化，這帶來工作量與工作時間的大幅增加。盡管武漢市B區(qū)近年來在城管執(zhí)法領(lǐng)域投入了大量的政策資源，并且增加了900多名協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法，但是，相對于迅速增長的城市管理需求和不斷被其他政府部門剩余出來的執(zhí)法職能與事務(wù)，基層城管執(zhí)法部門一直處于應(yīng)接不暇、顧此失彼的緊張狀態(tài)之中。因此，我們沒有理由懷疑基層政府及其工作人員的努力程度，要對其實際工作場景多一份寬容，甚至要褒獎其游走于多任務(wù)之間的高超技藝。本文從注意力分配的組織學(xué)研究視角，以注意力“稀缺一競爭一分配一耗散”為線索，解析武漢市B區(qū)基層城管“千線一針”的注意力稀缺現(xiàn)象及其“引線穿針”策略。

二、“千線”競爭：多主體、多職能與多屬性的矛盾

注意力是指在與決策相關(guān)的眾多刺激因素中，占據(jù)決策者意識的那個刺激因素，具有稀缺性特征?？茖咏M織內(nèi)部根據(jù)條塊關(guān)系劃分成了不同部門單元，每個部門單元根據(jù)自身職責(zé)縱向分配工作任務(wù)。作為這些工作任務(wù)的承載者，城管執(zhí)法部門便具有了多個管理主體和多項執(zhí)法職能，其工作任務(wù)也具有了多重價值屬性，彼此之間以各種方式爭奪著一線執(zhí)法人員的注意力資源。

（一）主體競爭：縱向與橫向管理矛盾

執(zhí)法重心下移后，街道中隊實行縱向與橫向雙重管理，既接受市城管委、區(qū)城管大隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)又接受街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）的日常管理?？v向管理方面，區(qū)城管大隊及其下設(shè)科室、直屬中隊依據(jù)職責(zé)指導(dǎo)街道中隊業(yè)務(wù)，遇有急難險重任務(wù)和重大保障任務(wù)，城管大隊直屬機(jī)動中隊對屬地中隊進(jìn)行支援。橫向管理方面，街道中隊接受街道辦日常管理，日常工作全面服從街道辦調(diào)度指揮。雙重管理模式雖然有利于街道辦調(diào)度城管執(zhí)法資源，但也給街道中隊造成困擾。例如，同樣內(nèi)容的會議，中隊長通常要到大隊和街道辦各開一次;一些迎檢材料與日常文書工作，要向大隊和街道辦各報一次。與此同時，城管大隊與街道辦各自采取措施競爭中隊注意力資源。城管中隊常常在同一時段需處理來自縱橫兩方面的指令，當(dāng)二者出現(xiàn)沖突時，注意力稀缺矛盾便更加凸顯。

江西省A市在執(zhí)法重心下移后，街道中隊事權(quán)歸街道辦，但仍由城管大隊掌握人權(quán)財權(quán)。街道辦把上級布置的大量中心工作任務(wù)分配給城管中隊，要求城管中隊圍繞街道辦中心工作展開;而城管大隊則設(shè)法把街道中隊的注意力調(diào)集到揚(yáng)塵治理、電動三輪摩的整治、控違拆違等領(lǐng)導(dǎo)高度重視的城管執(zhí)法業(yè)務(wù)工作上來，每周對街道中隊的具體任務(wù)進(jìn)行布置調(diào)度。由于人權(quán)事權(quán)都?xì)w屬于大隊，街道中隊也不得不服從大隊指揮。

武漢市城管執(zhí)法部門的縱橫權(quán)力控制方式是區(qū)城管大隊掌握人事權(quán)，街道辦掌握財權(quán)與事權(quán)，城管大隊不再干預(yù)街道中隊的日常事務(wù)。但是，為加強(qiáng)對街道中隊的管控，B區(qū)街道設(shè)計了隊伍建設(shè)、督查考核、宣傳等工作細(xì)則，并派駐法制專員駐街道中隊指導(dǎo)監(jiān)督法制業(yè)務(wù)。

（二）職能競爭：綜合執(zhí)法的注意力超載矛盾

武漢市B區(qū)城管大隊對各街道中隊的常規(guī)調(diào)度工作包括隊伍建設(shè)，法制案卷辦理，以及占道經(jīng)營、違章建筑、油煙噪聲、園林綠化、燃?xì)獍踩?、餐廚垃圾等專項執(zhí)法業(yè)務(wù)。每項工作都有分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，有相應(yīng)科室或直屬中隊進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。每項工作都以各種方式競爭街道中隊和一線執(zhí)法人員的注意力資源。例如，B區(qū)城管執(zhí)法大隊的一次工作調(diào)度例會上，分管燃?xì)獍踩c占道經(jīng)營的大隊領(lǐng)導(dǎo)說：“燃?xì)獍踩珯z查、夜市與水果汽車售賣整治是當(dāng)前的兩項重點(diǎn)工作，要有聲勢、有力度、有成效”;分管工地管理和油煙噪聲的領(lǐng)導(dǎo)說：“渣土車、油煙噪聲管理是日常工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，一定要想辦法求突破”;分管違章建筑管理的領(lǐng)導(dǎo)說：“違建拆除一定要用繡花功夫，平衡拆遷與維穩(wěn)的關(guān)系”;分管法制工作的科長又說法制工作是所有工作的重中之重。對于街道中隊來說，盡管有輕重緩急，但每項工作都要被督查考核，都需要分配注意力資源;對于一線執(zhí)法人員來說，每項執(zhí)法業(yè)務(wù)都有一定的專業(yè)性，都有一套法規(guī)、流程甚至經(jīng)驗知識，綜合執(zhí)法要求一線執(zhí)法人員在街頭綜合處理所有業(yè)務(wù)，這需要多種業(yè)務(wù)知識儲備、熟悉各項法規(guī)業(yè)務(wù)與流程，進(jìn)而帶來注意力的高度分散，造成一線執(zhí)法人員的注意力帶寬嚴(yán)重超載。

（三）屬性競爭：多重價值矛盾

城管執(zhí)法屬于典型的“爭議型政策執(zhí)行”。城管執(zhí)法者常常要在相悖的執(zhí)法屬性與目標(biāo)間權(quán)衡，在權(quán)力邏輯、資本邏輯與生活邏輯之間尋找平衡點(diǎn)。當(dāng)人們面對眾多的刺激因素時，會把注意力重點(diǎn)配置給與刺激因素有關(guān)的任務(wù)。一線城管執(zhí)法工作包含秩序、穩(wěn)定、效率、公平等多重屬性，在不同情境下，不同屬性搶占執(zhí)法者的注意力。在政治敏感時段，穩(wěn)定壓倒一切，穩(wěn)定屬性搶占注意力;在上級領(lǐng)導(dǎo)視察、外商考察、督查檢查時段，城市形象與自身績效考評至關(guān)重要，秩序?qū)傩杂指魂P(guān)注;在私下交往中，工具理性的個體目標(biāo)可能會占上風(fēng)，私利成為執(zhí)法人員注意力投放的重點(diǎn);在背街小巷的社會空間情境中，社會公平情感可能被重視，執(zhí)法人員出于同情給予弱勢群體一些默契的無視;在進(jìn)入執(zhí)法案件程序后，執(zhí)法行為的法律屬性更搶占注意力。

三、“一針”矛盾：注意力分配的排序準(zhǔn)則與矛盾

“因缺乏而引起的競爭，跟任何運(yùn)動一樣，是要有游戲規(guī)則的?！庇勺⒁饬ο∪焙投嘀黧w、多職能與多屬性的矛盾而導(dǎo)致的“千線”競爭格局下，一線執(zhí)法者常常處于注意力的被動分散狀態(tài)，在領(lǐng)導(dǎo)要求與法定職能之間、在法律法規(guī)的程序要求與實際結(jié)果之間、在不出事和不追責(zé)之間搖擺權(quán)衡，產(chǎn)生各種矛盾的注意力分配排序準(zhǔn)則。

（一）輸入排序：層級節(jié)制準(zhǔn)則與專業(yè)分工準(zhǔn)則矛盾

科層組織既遵循層級節(jié)制準(zhǔn)則又遵循專業(yè)分工的職能準(zhǔn)則。理論上，層級節(jié)制可以與專業(yè)分工并行，在專業(yè)分工基礎(chǔ)上的層級節(jié)制有利于科層組織的分類分級控制與協(xié)調(diào)。但對于“上面千根線，下面一根針”的基層執(zhí)法部門來說，面對眾多業(yè)務(wù)職能與各層級的指令，必然產(chǎn)生注意力分配的主次排序。注意力分配的橫向職能準(zhǔn)則以專業(yè)分工的業(yè)務(wù)主次與重要性、緊急性分類排序;縱向?qū)蛹墱?zhǔn)則以任務(wù)指派的科層權(quán)威與壓力分級排序。街道中隊常把占道、拆違兩項城管的初始職能視為主業(yè)，把市政、園林兩項高度相關(guān)的職能視為輔業(yè)，把被迫從環(huán)保等部門接收的綜合職能，如餐廚垃圾、油煙噪聲、燃?xì)獍踩攘性诘谌唬岩恍┓锹毮芊秶鷥?nèi)的剩余事務(wù)和文案工作，如各類學(xué)習(xí)、報表、頻繁的材料報送排在末位。注意力分配的縱向?qū)蛹墱?zhǔn)則排序更為復(fù)雜，街道中隊既要接受條線上的市城管委、總隊、大隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及條線上各科室、直屬中隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督，又要接受屬地街道辦及其相關(guān)科室分配的具體事務(wù)。在科層運(yùn)作實踐中，專業(yè)分工準(zhǔn)則與層級節(jié)制準(zhǔn)則又常發(fā)生沖突，橫向職能的專業(yè)分工準(zhǔn)則常讓位于縱向?qū)蛹壍念I(lǐng)導(dǎo)重視排序。

（二）輸出排序：結(jié)果導(dǎo)向準(zhǔn)則與程序化準(zhǔn)則矛盾

理想的科層制是程序?qū)蚨墙Y(jié)果導(dǎo)向的。但是，城管執(zhí)法考核實行結(jié)果導(dǎo)向與程序?qū)虿⒅亍Ｈ?，目?biāo)責(zé)任制將組織注意力框定在組織上層設(shè)定并分解的任務(wù)目標(biāo)上，以結(jié)果為導(dǎo)向督查考核科層績效。一些專項巡視、督查、業(yè)務(wù)檢查以及法制工作考核則更注重程序規(guī)范。有時結(jié)果準(zhǔn)則與程序準(zhǔn)則甚至相互轉(zhuǎn)化。如為便于控制激勵，組織上層把程序?qū)虻囊?guī)范化要求轉(zhuǎn)換成量化考核指標(biāo)的績效結(jié)果考核;為完成考核任務(wù)，組織下層把結(jié)果導(dǎo)向的業(yè)務(wù)在實踐中轉(zhuǎn)換為策略主義的程序化、留痕化行為。這種相互轉(zhuǎn)化容易造成基層行政組織注意力分配的異位與混亂。結(jié)果導(dǎo)向的績效原則具有強(qiáng)激勵性，而程序?qū)虻囊?guī)范原則是弱激勵的，要求文書化、全程留痕記錄以便于程序回溯，二者之間存在沖突。一方面，將弱激勵的程序性事務(wù)轉(zhuǎn)換成為強(qiáng)激勵的考核指標(biāo)，易造成科層運(yùn)作中的文書造假與形式主義。如武漢市大城管考核中各類執(zhí)法案卷的數(shù)量與質(zhì)量也被設(shè)計成具體量化指標(biāo)納入考核排名，B區(qū)各街道中隊為獲得高分而排名靠前，紛紛采取隊員墊付罰款、借用身份證、專人統(tǒng)一制作精致案卷等策略，制造出虛假績效卻難以查實，造成基層行政組織注意力的無產(chǎn)出耗費(fèi)。另一方面，當(dāng)強(qiáng)激勵的績效性執(zhí)法業(yè)務(wù)目標(biāo)被頂格設(shè)置以至于無法實現(xiàn)時，易引發(fā)一線執(zhí)法者的策略主義行為，結(jié)果導(dǎo)向的績效目標(biāo)常被文書留痕的程序目標(biāo)所替代。如油煙噪音類案件通常從投訴平臺轉(zhuǎn)來，必須處理但又沒有能力處理，執(zhí)法者則以完成投訴件回復(fù)并獲得投訴人滿意回復(fù)的形式為目標(biāo);城管執(zhí)法人員大多缺乏燃?xì)獍踩R，無法處理此類案件，力無處使，只能采取留痕式工作，工作目標(biāo)置換為留痕避責(zé)。

（三）風(fēng)險排序：“不出事”與“不追責(zé)”的內(nèi)外矛盾

街頭執(zhí)法的特殊性使城管執(zhí)法人員的注意力分配具有內(nèi)外雙重指向，既要圍繞科層制內(nèi)的指揮棒轉(zhuǎn)，又難以回避街頭的問題、風(fēng)險和執(zhí)法對象的策略回應(yīng)。因而，對他們來說，注意力分配排序的底線與約束既有對外“不出事”又要對內(nèi)“不被追責(zé)”。但這兩個目標(biāo)常?；ハ嗝芮译y以達(dá)到。街頭空間的開放性特點(diǎn)導(dǎo)致執(zhí)法過程很容易暴露在公眾的視野之下，在執(zhí)法中處理不慎或者執(zhí)法方式不當(dāng)，就很容易引發(fā)沖突，甚至還有可能釀成群體性事件。因此，城管執(zhí)法的方式很難固定或者程式化。這就迫使一線執(zhí)法人員不得不進(jìn)行風(fēng)險排序，盡量選擇風(fēng)險程度低的任務(wù)執(zhí)行。但當(dāng)科層壓力傳導(dǎo)至街頭官僚時，一線執(zhí)法者又不得不直面街頭風(fēng)險，進(jìn)入結(jié)果準(zhǔn)則與法律程序準(zhǔn)則的矛盾之中。

街頭官僚既需要集中于結(jié)果和時效以應(yīng)對科層壓力，又需要兼顧程序的復(fù)雜性以留痕回避追責(zé)風(fēng)險;既要堅持執(zhí)法的普遍性原則維護(hù)法律的公平性，又要照顧當(dāng)事人的特殊情況維護(hù)社會穩(wěn)定;既要接受多上級布置的剩余事務(wù)兜底，又要堅持規(guī)定的職能職責(zé)實現(xiàn)科層制的專業(yè)化。注意力分配原則之間的諸多矛盾對一線城管執(zhí)法者尺度拿捏能力提出了很高要求。

四、“引線穿針”工具：注意力擴(kuò)容與聚焦

“引線穿針”是基層城管應(yīng)對注意力資源稀缺矛盾的一種元策略。一方面通過專業(yè)分工、程序化與現(xiàn)代信息技術(shù)等“引線”工具，整理紛繁復(fù)雜的街頭事務(wù)使之條理化、簡約化，來獲得個體單位時間的注意力擴(kuò)容，繼而擴(kuò)大組織注意力資源總量;另一方面通過目標(biāo)責(zé)任制任務(wù)層層分解的注意力框定機(jī)制、自上而下規(guī)訓(xùn)與督查的注意力糾偏機(jī)制、內(nèi)外宣傳的上下信息溝通機(jī)制、績效考核獎勵和橫向排隊競爭的注意力激勵強(qiáng)化機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)高度重視的層層動員機(jī)制等“穿針”工具，聚焦組織注意力。

（一）“引線”工具實現(xiàn)注意力擴(kuò)容

丹尼爾·卡尼曼認(rèn)為，人腦有快與慢兩套系統(tǒng)。系統(tǒng)1的運(yùn)行是無意識且快速的，不怎么費(fèi)腦力，沒有感覺，完全處于自主控制狀態(tài);系統(tǒng)2將注意力轉(zhuǎn)移到需要費(fèi)腦力的大腦活動上來，通常與行為、選擇和專注等主觀體驗相關(guān)聯(lián)。人在給定時間區(qū)間內(nèi)對外界信號所能夠給予的注意是有界限的，這一界限在相當(dāng)大程度上取決于認(rèn)識主體對所注意的對象的熟悉程度。因而，科層制的專業(yè)分工與流程化有利于訓(xùn)練熟練程度，使日常工作變成系統(tǒng)1的自主運(yùn)行，節(jié)約個體的注意力付出，進(jìn)而拓寬組織注意力的整體容量。

1.簡化擴(kuò)容：專業(yè)化分工與事務(wù)流程化

一是將業(yè)務(wù)性強(qiáng)的職能在區(qū)城管執(zhí)法大隊成立專班或直屬中隊，如B區(qū)城管執(zhí)法大隊設(shè)有違章建筑、渣土管理、交通、燃?xì)獍踩?、?yīng)急機(jī)動等7個直屬中隊與1個油煙噪聲專班，既專司某項執(zhí)法業(yè)務(wù)又對街道中隊進(jìn)行專項業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是采取“司法+城管”模式，在城管局內(nèi)設(shè)司法中心，提供法律咨詢、疑難案件解釋、爭議調(diào)解等服務(wù);大隊設(shè)法制室并向街道中隊派駐法制專員，實現(xiàn)法律咨詢業(yè)務(wù)專業(yè)化。

綜合執(zhí)法改革使街道中隊事務(wù)綜合化，街道中隊則會對執(zhí)法人員進(jìn)行分工的再專業(yè)化和事務(wù)的再流程化。B區(qū)街道城管中隊的常規(guī)業(yè)務(wù)工作被分為前臺與后臺。前臺的街面執(zhí)法工作通常采取三種不同的分工方式。一是按空間分塊，將街道城管執(zhí)法事務(wù)按空間劃分為若干個責(zé)任片區(qū)，每個片區(qū)由1個隊員、1個協(xié)管片長、4-10個協(xié)管員負(fù)責(zé)，每卜2名協(xié)管員負(fù)責(zé)一條路段，責(zé)任包干到人。二是按業(yè)務(wù)分條，將執(zhí)法業(yè)務(wù)分為占道、違建、油煙噪聲、燃?xì)獍踩裙ぷ鲗０?，每個專班由1個或多個正式隊員牽頭，數(shù)個協(xié)管協(xié)助。三是條塊混合，僅將違建等專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)成立專班，其他業(yè)務(wù)切塊，形成條塊混合模式。后臺工作分為投訴信訪件處理和日常文書運(yùn)轉(zhuǎn)，通過流程化和再分工提高效率。不論是前臺后臺劃分還是分片分線，都是組織注意力資源投放的切段分割，有利于一線執(zhí)法者把日常工作變成系統(tǒng)1的自動運(yùn)行。

2.技術(shù)擴(kuò)容：智慧城管等信息技術(shù)輔助

在信息收集方面，民呼我應(yīng)、城管熱線、市民隨手拍等多個投訴監(jiān)督平臺拓寬了發(fā)現(xiàn)問題的信息渠道;在技術(shù)賦能方面，智慧城管監(jiān)控系統(tǒng)、智能渣土車監(jiān)控系統(tǒng)、餐飲油煙報警監(jiān)控系統(tǒng)等各類監(jiān)控系統(tǒng)的開發(fā)，提高了組織頂層的信息收集能力與對各科層節(jié)點(diǎn)的日常管控能力;在協(xié)調(diào)調(diào)度方面，通過微信群、電臺指揮中心等技術(shù)輔助，實現(xiàn)實時調(diào)度、可視現(xiàn)場、即時反饋;在日常執(zhí)法流程方面，使用“城管通”“督導(dǎo)通”等手機(jī)APP對一線執(zhí)法者綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)知識進(jìn)行技術(shù)賦能，使執(zhí)法事務(wù)更加類型化、流程化，既增強(qiáng)了組織頂層的調(diào)度、協(xié)調(diào)與控制能力，又提高了具體執(zhí)法事務(wù)的發(fā)現(xiàn)與處置效率。

3.梯次加力：執(zhí)法流程切割與資源遞進(jìn)

武漢市B區(qū)將街頭占道經(jīng)營執(zhí)法切割為勸導(dǎo)服務(wù)、執(zhí)法程序、強(qiáng)制實施三個層次，由不同的主體實施，注意力資源投入依次遞進(jìn)。第一個流程是勸導(dǎo)，由協(xié)管員進(jìn)行日常巡查、勸導(dǎo)與服務(wù);若協(xié)管員多次勸導(dǎo)無效，則進(jìn)入第二個執(zhí)法流程，由正式隊員介入，下達(dá)整改通知單、處罰通知單，進(jìn)入正式執(zhí)法程序;若執(zhí)法對象拒不接受處罰或抗法，則進(jìn)入第三個流程的強(qiáng)制執(zhí)行，由機(jī)動隊進(jìn)入現(xiàn)場施壓或申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。按照住建部“721工作法”，70%的占道行為通過溝通服務(wù)在第一個流程處理完畢，30%進(jìn)入執(zhí)法流程，其中10%強(qiáng)制執(zhí)行，形成一個注意力資源投入的過濾漏斗機(jī)制。

（二）“穿針”工具實現(xiàn)注意力聚焦

注意力擴(kuò)容涉及注意力獲取的行政管理成本與效率問題，而注意力聚焦更多關(guān)涉到組織運(yùn)行過程的目標(biāo)管理與激勵控制等問題?？茖咏M織須通過注意力框定、糾偏與強(qiáng)化等常規(guī)工具，將各個科層節(jié)點(diǎn)的注意力聚焦到實現(xiàn)組織目標(biāo)的軌道上，使科層上下同軌同向朝目標(biāo)運(yùn)行;領(lǐng)導(dǎo)利用金字塔頂層節(jié)點(diǎn)的正式影響力以及個人魅力感召、社會網(wǎng)絡(luò)等非正式影響力，可以迅速動員組織注意力資源，“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”也成為一種實現(xiàn)組織注意力聚焦的特殊工具。

1.注意力聚焦的常規(guī)工具

注意力聚焦的常規(guī)工具包括目標(biāo)責(zé)任制，規(guī)訓(xùn)教育與督查考核、獎懲排隊與典型宣傳等。目標(biāo)責(zé)任制通過目標(biāo)分解與壓力傳導(dǎo)，將組織各節(jié)點(diǎn)的注意力框定在組織設(shè)計的功能軌道上;日常的規(guī)訓(xùn)教育與督查考核不斷裁剪越軌行為，將運(yùn)行過程中分散的注意力拉回框定的軌道中;獎懲激勵與典型宣傳工具則強(qiáng)化各節(jié)點(diǎn)的注意力聚焦力度。

（1）注意力框定——目標(biāo)責(zé)任制的任務(wù)分解與壓力傳導(dǎo)

武漢市城管委制訂了詳細(xì)的《城管執(zhí)法管理考核辦法》（簡稱“大城管考核”），將考核內(nèi)容聚焦在隊伍管理、勤務(wù)綜合、專項執(zhí)法三個大類，每一大類都有詳細(xì)的考核細(xì)則與指標(biāo)。如，專項執(zhí)法職能包括占道經(jīng)營、違法建設(shè)、廣告立面、油煙噪聲、渣土、其它等6類13項，每個項目設(shè)計一個專項執(zhí)法考核表和分值計算表。各區(qū)城管大隊再根據(jù)市城管委和區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的年度任務(wù)，將總目標(biāo)層層分解，以目標(biāo)責(zé)任書的形式下達(dá)至各中隊和專班，進(jìn)而細(xì)化分解至個人，各自的分解任務(wù)將注意力框定于城管委設(shè)計的運(yùn)行軌道中。

（2）注意力糾偏——規(guī)訓(xùn)教育與督查考核

規(guī)訓(xùn)教育與督查考核是過程糾偏的兩個主要工具。

日常的規(guī)訓(xùn)教育，即是反復(fù)抓取科層組織鏈條每一節(jié)點(diǎn)的注意力，使其形成思維慣式，自動聚焦到組織預(yù)設(shè)的觀念與行為中，實現(xiàn)“統(tǒng)一思想”的功能。規(guī)訓(xùn)教育通過工作會議、現(xiàn)場辦公會、業(yè)務(wù)培訓(xùn)會、微信群內(nèi)的通知提示、干部談心等會議途徑實現(xiàn)。大城管考核涉及的隊伍建設(shè)、勤務(wù)綜合、專項執(zhí)法三類工作以及在大城管考核中的排名與分析是工作調(diào)度會的固定議程;街道中隊實行早點(diǎn)名晚講評制度對執(zhí)法隊員與協(xié)管員實施規(guī)訓(xùn)教育。

日常督查，則是不斷把執(zhí)法隊員的偏離行為重新拉回到設(shè)定的軌道中來，剪裁分散的注意力，實現(xiàn)“步調(diào)一致”功能。日常督查分三個層次。第一層是武漢市城管委組織的日常督查，包括電子督查、第三方督查、內(nèi)部督查三種形式，即市城管110指揮中心的每日視頻監(jiān)控督查、第三方公司每月5次的全面督查（覆蓋每條街路）、市城管委督查總隊每月至少1次的現(xiàn)場督查;第二層是區(qū)城管執(zhí)法大隊的日常督查，包括區(qū)城管110指揮中心的每日視頻督查、區(qū)城管每日15小時輪班街面巡查和專項督查;第三層是街道辦的日常督查，主要以街道辦領(lǐng)導(dǎo)與城管科組織的路面巡查為主。督查反饋依情節(jié)輕重分三種形式。一是通過現(xiàn)場提醒、微信群、電臺等方式通知即時整改;二是進(jìn)入督導(dǎo)通監(jiān)督平臺按程序限時整改;三是以督查通報的正式文書形式下發(fā)。以督導(dǎo)通平臺和督查通報的文書化、程序化的正式形式下達(dá)的督查反饋意見將聯(lián)同整改進(jìn)度與結(jié)果全部納入考核計分之中，實現(xiàn)注意力糾偏。

（3）注意力強(qiáng)化——獎懲排隊與典型宣傳

基層注意力強(qiáng)化的工具包括排隊、獎懲、宣傳三種。

排隊是一種政治激勵工具，是我國行政體系科層運(yùn)作中特殊且有效的強(qiáng)化工具，排名關(guān)乎年終績效獎勵，更是一把手政績的直觀顯示，直接影響其在晉升錦標(biāo)賽中的表現(xiàn)。市城管委將基層單位考核得分按月、季、年排隊，每月把所有區(qū)、街道的大城管考核成績按排名寄送至市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，向基層單位傳遞科層壓力。

獎懲是一種經(jīng)濟(jì)激勵工具，與執(zhí)法者個人收人直接掛鉤。武漢市城管委、各區(qū)政府都設(shè)置了一套激勵機(jī)制，對大城管考核排名靠前的區(qū)城管執(zhí)法大隊、街道辦與街道中隊進(jìn)行績效獎勵，個人將以績效獎的形式分享單位獎勵;各區(qū)城管執(zhí)法大隊也設(shè)置了對隊員的考核獎勵辦法;各街道辦對協(xié)管員實行級差績效工資等等。

宣傳是一種社會激勵與控制工具，以榮譽(yù)、聲譽(yù)、正當(dāng)性等價值塑造為方法。在科層制內(nèi)，微信群、“美篇”等宣傳工具成為一種上下溝通的集體化集中式信息渠道。區(qū)城管執(zhí)法大隊內(nèi)部群里發(fā)報的“美篇”，以“內(nèi)部信息”的形式向下傳達(dá)了大隊領(lǐng)導(dǎo)的工作動態(tài)、工作重心以及工作布置和要求等信息;領(lǐng)導(dǎo)以群內(nèi)點(diǎn)贊的方式反饋對下屬單位的認(rèn)可，以在上一層宣傳平臺報道的方式表達(dá)更高的認(rèn)可和經(jīng)驗推廣。在科層制外，通過單位自辦公眾號、專業(yè)新媒體、傳統(tǒng)媒體等平臺，將社會注意力吸引到城管執(zhí)法的正面形象中來，營造良好輿論氛圍，爭得組織外部的認(rèn)同與支持。

2.注意力聚焦的特殊工具

領(lǐng)導(dǎo)高度重視占據(jù)基層行政組織注意力資源分配的特殊通道，是一種快速獲取科層制上下乃至內(nèi)外注意力資源的特殊工具。不同于常規(guī)工具的專業(yè)化、流程化和可控性，領(lǐng)導(dǎo)高度重視的超常規(guī)工具常無定數(shù)且缺少執(zhí)行的彈性空間。通過領(lǐng)導(dǎo)牽頭、部門協(xié)調(diào)、財政支持、結(jié)果導(dǎo)向等政策工具，相關(guān)主體心照不宣地明白其中的重要性，在工作動力和責(zé)任意識上明顯高于一般事項。以領(lǐng)導(dǎo)高度重視為特征的運(yùn)動式治理常常遭到各種批評，但從注意力分配視角來看，通過領(lǐng)導(dǎo)高度重視的壓力傳導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)個人的魅力感召、社會網(wǎng)絡(luò)支持，科層鏈條各節(jié)點(diǎn)的注意力資源可以被超額釋出并聚焦至領(lǐng)導(dǎo)高度重視的特定組織目標(biāo)上。因而，領(lǐng)導(dǎo)高度重視也是實現(xiàn)組織注意力聚焦的一種有效的特殊工具。

常規(guī)通道與特殊通道體現(xiàn)的是組織注意力資源獲取與分配的流量與流速的差別。相對于常規(guī)通道的規(guī)則化、規(guī)范化、均質(zhì)化分配，特殊通道是一種大流量快流速的密集式注意力分配策略，將注意力集中分配至某項運(yùn)動、某項政策創(chuàng)新、特色工作、棘手事務(wù)或突發(fā)事件等等;這種密集的注意力資源投入可能獲得超常的績效產(chǎn)出，實現(xiàn)克難攻堅、應(yīng)急處突甚至組織創(chuàng)新等等。但組織注意力資源總量的伸縮彈性有一定的限度，特殊通道的過度使用也可能導(dǎo)致常規(guī)通道嚴(yán)重不暢、科層制嚴(yán)重不足，呈現(xiàn)基層人員過剩與注意力嚴(yán)重稀缺并存的無序狀態(tài)，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”以及“突擊迎檢很厲害，平時管理很混亂”的矛盾。

五、“一針穿千線”的悖論：

科層運(yùn)作的注意力耗散

“千線一針”不僅影響組織內(nèi)部運(yùn)行制度，也會影響一線執(zhí)法人員的日常執(zhí)法行為，如感到時間壓力，產(chǎn)生“時間荒”?！耙€穿針”策略若在具體運(yùn)行過程中實施不當(dāng)，引發(fā)注意力競爭與分配規(guī)則間的多重矛盾，則會加劇注意力稀缺，造成組織注意力資源耗散，并給執(zhí)法對象逃避懲罰的機(jī)會，進(jìn)而產(chǎn)生“時緊時松、寬嚴(yán)不一”的城管執(zhí)法行為亂象，降低組織績效。

（一）街頭官僚注意力付出的節(jié)奏平衡

街頭官僚處于注意力多向分散的張力之中。作為街頭官僚的城管一線執(zhí)法人員既是科層制底層的執(zhí)行者，又是科層組織與外部社會的接口。一頭連著科層組織，一頭連著街頭社會，既要接住科層制自上而下的壓力傳遞棒，又要面對街頭空間隨時可能出現(xiàn)的社會壓力;既要執(zhí)行遙遠(yuǎn)的自上而下的科層指令，又要擺平撲面而來的街頭矛盾。而且，自上而下的科層壓力并非單線傳導(dǎo)而是多任務(wù)分配;自外而內(nèi)的社會壓力并非來自單個執(zhí)法對象和事項，而是隨時可能涌來的不確定的人數(shù)與事項。這些都將造成信息和指令的復(fù)雜性，加劇街頭官僚的注意力分散張力。為此，他們發(fā)展出機(jī)械式應(yīng)對、分離式應(yīng)對、工具式應(yīng)對和變革式應(yīng)對等應(yīng)對策略以平衡工作節(jié)奏與時間壓力，使注意力付出維持在一個總體均衡的狀態(tài)。

（二）常規(guī)通道的科層運(yùn)作效率悖論

理論上，科層制的技術(shù)優(yōu)勢有利于組織注意力資源的擴(kuò)容與聚焦，專業(yè)化、程序化，使個體單位時間注意力付出的績效回報更高，分工合作總體上擴(kuò)大了組織的注意力資源，提高了組織能力和資源配置效率;層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)、文書化、責(zé)任制以及宣傳、督查、排隊、獎懲激勵等工具，把組織成員的注意力聚焦到組織目標(biāo)上來，并強(qiáng)化注意力聚焦力度，裁剪注意力越軌行為，使組織成員如同官僚機(jī)器的零部件朝著頂層目標(biāo)同向運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，科層組織注意力資源的理性獲取與分配只是一個理想。專業(yè)化細(xì)化了分工，也形成了組織的不同職能部門，競爭組織注意力資源;程序化加速了組織運(yùn)轉(zhuǎn)，也異化了目標(biāo)，程序目標(biāo)時常替代結(jié)果目標(biāo);文書化便于組織督查考核、上傳下達(dá)，但也造成了科層運(yùn)作的繁文縟節(jié)和形式主義，使基層注意力從外部的實效轉(zhuǎn)移至內(nèi)部的留痕，提高了運(yùn)行成本;責(zé)任制框定了組織注意力框架，使各個零部件得以專注于自身責(zé)任目標(biāo)，但也造成組織上層為避責(zé)而對基層泛濫問責(zé)、層層加碼，使街頭官僚左右為難、不堪重負(fù);層層督查有利于裁剪組織成員行為邊界，維護(hù)組織設(shè)定的注意力框架，但又傷害了工作自主性，使組織成員的注意力集中于應(yīng)付檢查，而在日常工作中又以偷懶來平衡注意力的過度付出;考核排隊激勵基層單位你追我趕，不斷強(qiáng)化基層注意力的投放力度，但也導(dǎo)致基層為爭取排位，而種種造假或過度作為。這些意在擴(kuò)充、聚焦組織注意力資源的策略卻在實踐中耗散了組織注意力資源。

（三）特殊通道的注意力周期性轉(zhuǎn)移

特殊通道對組織注意力的爭奪既有效集聚又過度耗散組織的注意力資源，形成“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的效率悖論。一方面，特殊通道可以集中注意力資源，把新涌入的剩余事務(wù)納入科層制運(yùn)行軌道，使之成為“剩余事務(wù)的科層化整理器”;另一方面，若特殊通道流量過大或流向偏差，不恰當(dāng)?shù)貫E用特殊通道資源，則擠占常規(guī)通道引起常規(guī)通道帶寬不足，影響組織的正常運(yùn)行甚至產(chǎn)生體制內(nèi)耗。以“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”為注意力獲取工具的特殊通道，利用科層鏈條頂層的組織權(quán)威汲取組織注意力資源，這類工具從權(quán)力根源來說就是科層組織的頂層指揮棒。指揮棒方向明確清晰則組織注意力資源聚焦，各節(jié)點(diǎn)同向同軌運(yùn)行;指揮棒方向混亂模糊則組織注意力資源分散，各節(jié)點(diǎn)異向異軌耗散。

事實上，城管執(zhí)法部門作為一個吸納城市剩余事務(wù)的政策執(zhí)行部門，在成立之初就在城市政府科層體系中具有某種注意力獲取與分配的特殊通道部門性質(zhì)。在科層組織的運(yùn)行過程中，正因為城管具有特殊通道集中注意力資源且打破常規(guī)的政策執(zhí)行效率優(yōu)勢，才形成了科層頂層的思維慣性，不斷將棘手的剩余事務(wù)大量派入城管部門。近年來，隨著城管執(zhí)法部門的逐步科層制化，街頭涌入的剩余事務(wù)逐漸整理成了城管執(zhí)法的專業(yè)職能與規(guī)范流程，常規(guī)通道事務(wù)日漸繁重，常規(guī)通道與特殊通道的注意力爭奪矛盾凸顯。加劇城管執(zhí)法部門的注意力分配困難，形成城管執(zhí)法行為的指揮棒效應(yīng)：指揮棒指向哪里，哪里就高光而秩序井然，其他方面和區(qū)域卻因注意力資源被過度汲取而灰暗失序，進(jìn)而給執(zhí)法對象以回避機(jī)會，使其發(fā)展出一套“敵進(jìn)我退，敵退我進(jìn)”的應(yīng)對策略，在注意力的灰暗角下“茁壯成長”。

六、讓“一針穿千線”更加高效：構(gòu)建可預(yù)期的注意力分配機(jī)制

基層組織在常規(guī)與特殊事務(wù)之間靈活轉(zhuǎn)換注意力分配方式的種種策略緩解了轉(zhuǎn)型時期的特殊矛盾，但這并不能破解科層制事務(wù)結(jié)構(gòu)中“干線一針”的內(nèi)在悖論，應(yīng)探索建立一種更加有效有序的注意力分配方式，使有限的注意力資源投入能夠轉(zhuǎn)化為更美好的城市管理效果。

（一）放活“針頭”，厘清權(quán)責(zé)邊界，源頭拓展注意力

從多元主體街頭共治、明晰條塊權(quán)責(zé)邊界、加強(qiáng)部門協(xié)同合作三個方面，解決注意力競爭矛盾。

一是多元主體參與共治。引入社會力量參與街頭治理，形成黨政主導(dǎo)、社會參與、經(jīng)營戶自治、市民監(jiān)督的多主體街頭共治格局。探索成立小攤販自治組織，讓其有序經(jīng)營，實現(xiàn)自我治理和約束;鼓勵市民監(jiān)督，開放居民參與，通過市民熱線、微信隨手拍等多種信息輸入方式，拓寬街頭治理的信息渠道;加強(qiáng)政府、城管、攤販組織間各種形式的交互活動，推動治理創(chuàng)新向水平化、混合化、關(guān)聯(lián)化和合作化形式轉(zhuǎn)變。

二是厘清條塊權(quán)力邊界與城管職責(zé)邊界。清晰界定條塊權(quán)責(zé)，將簡易執(zhí)法事項下沉街道、專業(yè)執(zhí)法事項上收大隊，列好權(quán)力清單，實現(xiàn)事權(quán)和支出相適應(yīng)、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，減少條塊之間的注意力無序競爭矛盾;加快全國性城管立法進(jìn)度，明晰“城管執(zhí)法+”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范城管執(zhí)法范圍，避免兜底部門的職責(zé)無限化加劇注意力稀缺。

三是加強(qiáng)街頭事務(wù)治理的部門協(xié)同。城市規(guī)劃部門合理規(guī)劃城市公共空間，創(chuàng)造條件合理設(shè)置共享單車、夜市早點(diǎn)、街頭攤販等的臨時點(diǎn)位;街道（社區(qū)）與民政、社會保障等部門配套解決好困難群體的就業(yè)幫扶、失業(yè)救濟(jì)以及其他社會保障問題，緩解街頭執(zhí)法的屬性爭議;加強(qiáng)公安、城管、市場監(jiān)督、環(huán)保、交警等街頭執(zhí)法部門間的跨部門協(xié)作，健全城管跨部門協(xié)同的制度程序、網(wǎng)絡(luò)組織和能力建設(shè);努力形成系統(tǒng)內(nèi)上下聯(lián)動，部門之間協(xié)調(diào)配合、內(nèi)外互通，全社會共同參與，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的綜合執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。

（二）適配“針線”，促進(jìn)激勵相容，有效獲取注意力

一是加強(qiáng)專業(yè)分工。建立符合專業(yè)化分工原則的職責(zé)職權(quán)、等級秩序和規(guī)范的工作程序，加強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)和教育，提高職業(yè)道德，使執(zhí)法人員掌握充分的職業(yè)技能，形成良好的職業(yè)素養(yǎng);放活基層管理，鼓勵基層中隊對內(nèi)部管理進(jìn)行專業(yè)分工再細(xì)化和流程再造，避免領(lǐng)導(dǎo)主觀意志任性干涉專業(yè)執(zhí)法事務(wù)。

二是建立激勵相容的獎懲機(jī)制?？茖W(xué)設(shè)計考核獎懲機(jī)制，程序?qū)虻膱?zhí)法專業(yè)化、規(guī)范化、法制化事務(wù)實行弱激勵;結(jié)果導(dǎo)向的綜合性發(fā)包事務(wù)實行強(qiáng)激勵，避免激勵錯配耗散組織注意力資源。

三是完善問責(zé)免責(zé)機(jī)制。限制科層鏈條上層向基層任性“甩鍋”與不合理問責(zé)，減輕基層負(fù)擔(dān);給予基層部門與街頭官僚適度的工作自主性空間，保持街頭執(zhí)法注意力的廣角性與敏銳性，促進(jìn)“不出事”與“不追責(zé)”邏輯在街頭空間兼容。

（三）疏通“針眼”，限制流量流向，規(guī)范聚焦注意力

應(yīng)限制特殊通道流向與流量，反過來，只在關(guān)鍵問題、重大事項與主要矛盾上密集投入大流量與高流速的注意力資源，使“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”真正實現(xiàn)超常規(guī)績效。

一是限制特殊通道的頻率與帶寬。限制頻率指的是不宜經(jīng)常性占用特殊通道，避免特殊通道在時間上常態(tài)化;限制帶寬指的是一般情況下同一時間不過度調(diào)集組織注意力資源，避免常規(guī)通道無法維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是限制流人特殊通道的事件類型。不同流向占用特殊通道的投入產(chǎn)出比不同。一些疑難重大問題如果注意力投入恰當(dāng)，將產(chǎn)生高于常規(guī)通道的投入產(chǎn)出比，提高管理績效且促進(jìn)常態(tài)管理;若把特殊通道注意力大量投向了迎檢造假等形式主義工作，則耗散組織注意力資源。常規(guī)通道能解決的一般不能流人特殊通道而只能在常規(guī)通道中優(yōu)化解決;只有超常規(guī)的特殊重大事務(wù)，如新出現(xiàn)且大量涌人的街頭剩余事務(wù)、影響組織發(fā)展的關(guān)鍵問題、關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的重大或突發(fā)事件等，才可以進(jìn)入特殊通道;進(jìn)入特殊通道的剩余事務(wù)若具高反復(fù)性，應(yīng)盡可能將其類型化、程序化整理歸并后納入常規(guī)通道之中。

綜上所述，“一針穿干線”是基層治理的注意力分配策略?；鶎映枪軋?zhí)法部門必須在實際工作中拿捏執(zhí)法尺度，兼取各種治理工具的優(yōu)勢而消解其劣勢，才能避免注意力的過度耗散。因此，探索有效的基層注意力分配機(jī)制，既需要科學(xué)的頂層設(shè)計，更需要一種包容底層探索、鼓勵多方參與、適應(yīng)具體情境的運(yùn)行機(jī)制，將開放性、靈活性原則適度融入基層治理之中。

（責(zé)任編輯：林賽燕）