呂 霞

(青島科技大學(xué) 法學(xué)院，山東青島 266100)

我國《環(huán)境保護法》經(jīng)過2014年修訂，許多方面都得到了極大的改善。出于對我國環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)的熱愛，環(huán)境法學(xué)者曾對這部經(jīng)修訂的《環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法(2014)》提出過批評。(1)參見徐祥民：《環(huán)境質(zhì)量目標主義：關(guān)于環(huán)境法直接規(guī)制目標的思考》，載《中國法學(xué)》2015年第6期；徐祥民、姜淵：《對修改〈大氣污染防治法〉著力點的思考》，載《中國人口資源與環(huán)境》2017年第6期；徐祥民、賀蓉：《最低限度環(huán)境利益與生態(tài)紅線制度的完善》，載《學(xué)習(xí)與探索》2019年第3期等。同樣出于對這項事業(yè)的熱愛，我們也應(yīng)該努力發(fā)現(xiàn)或積極闡釋這部法律所取得的成就。本文是對《環(huán)境保護法(2014)》為我國環(huán)境法制所創(chuàng)立的具有劃時代意義的成就的總結(jié)，也是關(guān)于如何把深埋在這部法律中至今仍“隱而不顯”的寶玉進一步磨光擦亮的思考。

一、一部典型的政府環(huán)境質(zhì)量責任法

在以往的研究中，根據(jù)初步顯現(xiàn)的環(huán)境問題及其發(fā)展趨勢同時根據(jù)已經(jīng)展開的本國的和國際社會的環(huán)境保護事業(yè)及其所提出的要求有環(huán)境法學(xué)者曾判定，“環(huán)境法應(yīng)當首先是評判政府決策行為的法”。理由來自于對“環(huán)境污染、資源衰退和生態(tài)破壞所呈現(xiàn)出的全流域性、全國性甚至全球性”的判斷。對這種“全方位”的“環(huán)境問題的責任”不是“企業(yè)和個人”等個體所能承擔的，“造成環(huán)境污染、資源衰退、生態(tài)破壞以及物理環(huán)境退化的原由也已經(jīng)無法用企業(yè)行為和個體消費來說明”。“醫(yī)治這種‘全方位’的疾患不能靠對企業(yè)和消費者動手術(shù)的辦法”。根據(jù)這些判斷，相關(guān)學(xué)者認為，要想“實現(xiàn)對環(huán)境的有效保護”，國家的環(huán)境保護政策、法律必須“從政府決策本身采取措施”。而在立法上，“真正負責任的環(huán)境法制設(shè)計一定是首先開列政府環(huán)境責任的方案”(2)參見徐祥民：《關(guān)于修改環(huán)境法的八點看法——人與自然和諧的視角》，載徐祥民主編：《中國環(huán)境資源法學(xué)評論(2007年卷)》，人民出版社2008年版，第3-9頁。。《環(huán)境保護法(2014)》雖然沒有放棄，從法學(xué)原理上看也不可能完全放棄“對企業(yè)和消費者動手術(shù)的辦法”，但卻“從政府決策”上采取了“措施”，并且確確實實地“開列”了地方政府的環(huán)境責任。《環(huán)境保護法(2014)》第6條第2款明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。”

這是具有開創(chuàng)性的規(guī)定。這一被置于《總則》章的規(guī)定不僅“開列”了地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量的責任(以下簡稱政府環(huán)境質(zhì)量責任)，而且宣布了我國《環(huán)境保護法》的一項基本原則，即地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責的原則(以下簡稱地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責原則)。1989年的《環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法(1989)》)的第6條只有1款。該款規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄董h(huán)境保護法(2014)》第6條，在《環(huán)境保護法(1989)》第6條的基礎(chǔ)上增加一款(作為第二款)，專門規(guī)定地方政府環(huán)境質(zhì)量責任，這顯然是著意采取的“措施”。對于原版《環(huán)境保護法》來說，這一新的“措施”就是一次開創(chuàng)。如果說1989年的《環(huán)境保護法》第6條確立了對環(huán)境保護的“普遍義務(wù)”原則，(3)胡中華的著作《環(huán)境保護之為普遍義務(wù)》(法律出版社2014年版)比較系統(tǒng)地研究了環(huán)境保護義務(wù)問題，是對我國《環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定的有針對性的理論闡釋。那么，《環(huán)境保護法(2014)》第6條保留了“普遍義務(wù)”原則，新創(chuàng)了地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責原則。《環(huán)境保護法(2014)》第6條第2款的規(guī)定，對于我國最早頒布的綜合性環(huán)境保護法——《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》(以下簡稱《環(huán)境保護法(試行)》)來說，更是改變歷史的創(chuàng)舉?！董h(huán)境保護法(試行)》設(shè)有與《環(huán)境保護法(1989)》第6條內(nèi)容一致的環(huán)保義務(wù)和檢舉控告權(quán)條。該條的內(nèi)容為：“公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告。被檢舉、控告的單位和個人不得打擊報復(fù)?！?第10條)《環(huán)境保護法(試行)》只規(guī)定了公民的義務(wù)和方便公民履行義務(wù)的檢舉控告權(quán)，沒有涉及政府(包括地方政府和中央政府)的責任或者義務(wù)，至少沒有明確規(guī)定政府對于環(huán)境質(zhì)量的責任。

《環(huán)境保護法(2014)》不只是在第6條第2款做了政府對環(huán)境質(zhì)量負責的一般宣告，(4)在1989年的《環(huán)境保護法》中也出現(xiàn)了“地方各級人民政府”“應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責”的詞句，但其規(guī)范內(nèi)容與2014年《環(huán)境保護法》第6條第2款及其他相關(guān)規(guī)定卻大不相同。1989年《環(huán)境保護法》第16條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！痹摲◤恼w上看，它沒有對地方政府施加責任的意愿，第16條的本意實際上是要求地方人民政府為改善“本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量”“采取”相關(guān)“措施”?！皯?yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責”一語在法律實施上的意義大概可以解釋為“對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責的精神”。該條的基本含義是“地方各級人民政府”應(yīng)當本著“對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責的精神”“采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。它對政府履行環(huán)境質(zhì)量責任還采取了一系列“措施”，其中最具說服力的是以下幾項：

第一項，對地方政府提出“加大”對環(huán)境保護的“財政投入”的要求。該法第8條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入”。許多環(huán)境保護工作，不管是消除已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染，還是擴大可再生資源的再生能力，都需要財政投入。對于此類環(huán)境保護工作來說，如果沒有財政支持，那剩下的也就只能是空喊口號。《環(huán)境保護法(2014)》要求“各級人民政府”對環(huán)境保護“加大”“財政投入”，這既是為一些環(huán)境保護活動產(chǎn)生實效提供保障，也是為“地方各級人民政府”履行對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量責任創(chuàng)造條件。在這個意義上，《環(huán)境保護法(2014)》第8條的規(guī)定是一項授權(quán)，(5)參見徐祥民：《地方政府環(huán)境質(zhì)量責任的法理與制度完善》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期。即“地方各級人民政府”為使“本行政區(qū)域”的環(huán)境質(zhì)量達到某一水平，比如年均PM2.5低于10，可以即有權(quán)“加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入”。

第二項，為地方政府設(shè)計了有保障的環(huán)境保護規(guī)劃方案?！董h(huán)境保護法(2014)》第13條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。”這不是對《環(huán)境保護法(1989)》第4條中的“環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的簡單搬用，而是一項有保障的制度安排。首先，該條要求“納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”的“環(huán)境保護工作”或“環(huán)境保護規(guī)劃”是存在于上下級監(jiān)督關(guān)系中的“工作”或“規(guī)劃”。它的形成過程是：第一步，形成以“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”為依據(jù)的和經(jīng)國務(wù)院批準的“國家環(huán)境保護規(guī)劃”(第13條第2款)；第二步，編制地方的以“國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求”為依據(jù)的“本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃”。這樣的“本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃”或“本行政區(qū)域”的環(huán)境保護工作，是對“國家環(huán)境保護規(guī)劃”的落實，顯然要受上級國家機關(guān)的監(jiān)督。其次，該條規(guī)定的“國家環(huán)境保護規(guī)劃”是有規(guī)定內(nèi)容的且與“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”等處于互動關(guān)系中的規(guī)劃?！董h(huán)境保護法(2014)》第13條第4款規(guī)定：“環(huán)境保護規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當包括生態(tài)保護和污染防治的目標、任務(wù)、保障措施等，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接?！卑吧鷳B(tài)保護和污染防治的目標、任務(wù)、保障措施”的規(guī)劃是能夠產(chǎn)生具體規(guī)范作用的環(huán)境保護規(guī)劃，而不是只講政策只表達意愿的“規(guī)劃”；“與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”的規(guī)劃是一定會付諸實施的規(guī)劃，因為不管是“主體功能區(qū)規(guī)劃”還是“土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”，它們的執(zhí)行都會影響到環(huán)境保護規(guī)劃的執(zhí)行。編制這樣的環(huán)境保護規(guī)劃，執(zhí)行與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃互動的環(huán)境保護規(guī)劃，顯然有利于地方人民政府履行其對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任。

第三項，建立“環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”?！董h(huán)境保護法(2014)》第26條規(guī)定：“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?！钡?7條還規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督?！比绻f“本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃”的編制和執(zhí)行處在“上下級監(jiān)督關(guān)系”中，受上級乃至國務(wù)院的監(jiān)督，那么，“環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”則是這樣一種制度：第一，本級人民政府對負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人實施考核評價；第二，上級人民政府對下級人民政府及其負責人實施考核評價；第三，地方上的“本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民政府實施評價、監(jiān)督”。這樣的監(jiān)督考核評價制度有利于督促地方人民政府及其“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人”積極開展環(huán)境保護工作，包括認真執(zhí)行環(huán)境保護規(guī)劃，有利于督促地方人民政府履行對“本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量”的責任。

《環(huán)境保護法(2014)》確立地方政府環(huán)境質(zhì)量責任的確是具有開創(chuàng)性的立法創(chuàng)舉。它的創(chuàng)建之功的明顯表現(xiàn)是：在該法之后制定或修改的許多法律都對該原則做出了響應(yīng)?！董h(huán)境保護法(2014)》頒布一年后，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議修訂了《大氣污染防治法》，新修訂的《大氣污染防治法》第3條第2款明確接規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定標準并逐步改善?！痹摲槎酱倩蛟槐憷胤饺嗣裾男衅洵h(huán)境質(zhì)量責任，采取了與《環(huán)境保護法(2014)》相同或相類似的措施，其中包括“考核”(第4條)、“將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”、“加大對大氣污染防治的財政投入”(第3條第1款)。該法還對《環(huán)境保護法(2014)》規(guī)定的原則提供了更具一般性的依據(jù)，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”(第2條)。既然“改善大氣環(huán)境質(zhì)量”是“防治大氣污染”的“目標”，要求地方人民政府對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責就更加順理成章了。

繼2015年修訂《大氣污染防治法》之后，2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議修改的《水污染防治法》、2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過的《土壤污染防治法》等，都貫徹了地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責原則。(6)《中華人民共和國水污染防治法》第4條、第6條等，《中華人民共和國土壤污染防治法》第5條、第11條等。

我國的環(huán)境法制建設(shè)開始于1973年。(7)參見徐祥民：《中國環(huán)境法的雛形——〈關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)〉》，載徐祥民主編：《中國環(huán)境法學(xué)評論(第13卷)》，人民出版社2019年版，第4頁。在走過了40多年的建設(shè)之路之后，我國《環(huán)境保護法》發(fā)生了一次歷史性的轉(zhuǎn)變，即從主要規(guī)范個人和企業(yè)行為的也可以概括為“不法行為懲罰主義”的環(huán)境法，(8)參見徐祥民、劉旭、王信云：《我國環(huán)境法中的三種立法設(shè)計思路》，載《海峽法學(xué)》2016年第1期。轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫?guī)范個人、企業(yè)等環(huán)境行為人的行為，又設(shè)定政府環(huán)境質(zhì)量責任、規(guī)范政府履責行為的法。

二、一部充分體現(xiàn)環(huán)境整體性的環(huán)境法

環(huán)境法保護的環(huán)境是自然環(huán)境，自然環(huán)境的空間范圍是自然形成的，而非人為創(chuàng)設(shè)的。保護環(huán)境的任務(wù)是對自然形成的一定空間范圍內(nèi)的環(huán)境的保護。環(huán)境的這一自然空間規(guī)定性不僅使作為個體的自然人、法人在面對環(huán)境損害時陷于無能為力的境地，而且也對只能在特定行政區(qū)或國界內(nèi)做功的法律出了難題，對只能作用于特定行政區(qū)的行政權(quán)力、只能作用于國界內(nèi)的國家權(quán)力出了一道難題。國家權(quán)力難以對跨國的環(huán)境實施完全的管控，行政區(qū)的權(quán)力難以對跨行政區(qū)的環(huán)境開展全面的管理。(9)參見徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第4期。這是環(huán)境的自然區(qū)域與人為的國家疆域、國內(nèi)行政區(qū)域的不一致造成的。地方政府要對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，必須解決如何保護在空間范圍上超越本行政區(qū)的環(huán)境的問題。以往就有研究者注意到，“環(huán)境問題的解決不僅需要政府承擔責任，而且還需要對原有的政府形式做必要的修正”(10)參見徐祥民：《環(huán)境法學(xué)的三個猜想》，載徐祥民主編：《中國環(huán)境法學(xué)評論(2011年卷)》，科學(xué)出版社2011年版，第11-19頁。，包括實行“跨法域合作”(11)徐祥民、宛佳欣：《環(huán)境的自然空間規(guī)定性對環(huán)境立法的挑戰(zhàn)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第4期。、“制定超行政區(qū)”的“環(huán)境保護法”(12)呂霞：《對渤海環(huán)境保護特別法建設(shè)的新思考》，載《政法論叢》2018年第4期。等?！董h(huán)境保護法》需要解決如何保障地方政府權(quán)力的運行能對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量的好壞的決定力問題。

《環(huán)境保護法(2014)》充分注意了被具體行政區(qū)限定的地方政府及其職能部門如何對跨行政區(qū)的環(huán)境實施保護的問題?；蛘哒f該法客觀上為被具體行政區(qū)限定的地方政府及其職能部門如何保護跨行政區(qū)的環(huán)境做出了安排。該法第20條明確規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”。這一規(guī)定不是因預(yù)見到跨區(qū)域的環(huán)境問題的存在而不得已做的立法關(guān)照，不是為可能發(fā)生的跨界環(huán)境問題設(shè)計一個十有八九用不上的應(yīng)急方案，就像《環(huán)境保護法(1989)》所做的那樣——如果遇到“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞”，則由“有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決”(第15條)?！董h(huán)境保護法(2014)》第20條規(guī)定的是有四個“統(tǒng)一”要求的一項制度。該條規(guī)定的四個“統(tǒng)一”是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。這四個“統(tǒng)一”是同一環(huán)境空間范圍內(nèi)的不同行政區(qū)，不管是兩個還是多個行政區(qū)，所實現(xiàn)的“統(tǒng)一”或被要求實現(xiàn)的“統(tǒng)一”。有了在一定環(huán)境空間范圍內(nèi)的“規(guī)劃”“標準”“監(jiān)測”和“防治措施”的統(tǒng)一，才能實現(xiàn)不同行政區(qū)在對同一空間范圍內(nèi)的同一環(huán)境的保護上采取一致行動，才能避免相關(guān)行政區(qū)采用“搭便車”策略，才能創(chuàng)造有效保護跨行政區(qū)環(huán)境的環(huán)保業(yè)績。

“重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”的四個“統(tǒng)一”之一是“統(tǒng)一監(jiān)測”?！董h(huán)境保護法(2014)》為實現(xiàn)“監(jiān)測”的“統(tǒng)一”也做出了安排。該法第17條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。”該條要“健全”的“環(huán)境監(jiān)測制度”的重要內(nèi)容是由“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門”“會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”。這個“網(wǎng)絡(luò)”由在“國務(wù)院環(huán)境保護主管部門”和其他“有關(guān)部門”“會同”下“統(tǒng)一規(guī)劃”的“國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站(點)”構(gòu)成。這個“網(wǎng)絡(luò)”中的各“監(jiān)測站(點)”、網(wǎng)絡(luò)分支取得的或匯總的監(jiān)測數(shù)據(jù)在不同“監(jiān)測站(點)”之間，在不同“監(jiān)測站(點)”所屬職能部門之間、所在行政區(qū)之間實現(xiàn)“共享”。這樣的“監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”顯然有助于實現(xiàn)不同行政區(qū)之間的“統(tǒng)一監(jiān)測”。有了由“統(tǒng)一監(jiān)測”所獲取的關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的完整數(shù)據(jù)，處在“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”下的不同行政區(qū)便可為保護環(huán)境采取“統(tǒng)一的防治措施”。

跨行政區(qū)的環(huán)境的保護經(jīng)常遇到的難題是環(huán)境保護犧牲者和環(huán)境保護受益者之間的關(guān)系不好處理。環(huán)境保護是一項要求處在一定環(huán)境空間范圍內(nèi)的所有行為主體做出犧牲以實現(xiàn)環(huán)境利益的事業(yè)。一定環(huán)境利益總是可以為其蔭蔽下的人們提供環(huán)境消費利益。(13)參見徐祥民、朱雯：《環(huán)境利益的本質(zhì)特征》，載《法學(xué)論壇》2014年第6期。為實現(xiàn)環(huán)境利益而做出犧牲的主體和從一定環(huán)境利益蔭蔽下獲取環(huán)境消費利益的主體常常都是不一致的。為協(xié)調(diào)這兩類主體之間的關(guān)系，學(xué)界想到的辦法是實行生態(tài)補償，即讓因環(huán)境良好獲取或增進環(huán)境消費利益的主體對為保持或?qū)崿F(xiàn)環(huán)境良好(即環(huán)境利益)而做出犧牲的主體實施補償。(14)參見辛帥：《生態(tài)補償?shù)脑戳髯粉櫋罚d徐祥民主編：《中國環(huán)境法學(xué)評論(第10卷)》，科學(xué)出版社2014年版，第146-163頁。生態(tài)補償可以通過環(huán)境消費利益收益者與實現(xiàn)環(huán)境利益的犧牲者之間的協(xié)商來實現(xiàn)。但從有效保護環(huán)境，確保環(huán)境利益實現(xiàn)的需要來看，政府主導(dǎo)的生態(tài)補償甚至政府負擔支付義務(wù)的生態(tài)補償才是更有效的。在建立渤海環(huán)境保護特別法的討論中，就有學(xué)者提出在渤海特別法中建立“以政府為核心的生態(tài)補償運行體制”的建議。(15)參見申進忠：《渤海管理法需要確立的生態(tài)補償制度》，載《法學(xué)論壇》2017年第2期。《環(huán)境保護法(2014)》不僅注意到了如何平衡犧牲者和受益者之間關(guān)系這個難題，而且為解決這個難題確立了真正“以政府為核心”的生態(tài)補償制度。該法第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度?！憋@然，這是國家“建立、健全”的“制度”,而非民間偶或達成的協(xié)議。國家要“建立、健全”的生態(tài)補償制度不是政府提倡的給民間尋求建立補償協(xié)議的努力提供宏觀政策支持，而是以“財政轉(zhuǎn)移支付”為保障的制度。第31條第2款宣布的是：“國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度?！眹乙敖?、健全”的生態(tài)補償制度雖然也不排除按“市場規(guī)則”形成補償協(xié)議，但更值得提倡的是以地方政府為協(xié)商單位的補償制度，即“收益地區(qū)”(獲得或增益環(huán)境消費利益的地區(qū))和“生態(tài)保護地區(qū)”(為實現(xiàn)環(huán)境利益做出犧牲的地區(qū))的“人民政府”，“通過協(xié)商”(第31條第3款)開展生態(tài)補償。以地方人民政府為協(xié)商單位的生態(tài)補償、以財政轉(zhuǎn)移支付為財政保障的生態(tài)補償，能夠更有效地化解收益者與犧牲者之間的矛盾，能夠更有效地實現(xiàn)跨行政區(qū)的環(huán)境所具有的環(huán)境利益，能夠?qū)Φ胤秸男衅洵h(huán)境質(zhì)量責任產(chǎn)生更直接的影響。

具有整體性的環(huán)境對特定行政區(qū)的超越，使單一行政區(qū)無法獨立地實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，從而無法對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責。解決這個問題的辦法之一是行政區(qū)合作。那么，實現(xiàn)合作的不同行政區(qū)怎樣才能通過正常執(zhí)法而“攜手”實現(xiàn)跨行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善呢？對處于不同行政區(qū)的所有環(huán)境行為主體的行為實行“總行為控制”(16)徐祥民：《論我國環(huán)境法中的總行為控制制度》，載《法學(xué)》2015年第12期。是一個已被反復(fù)使用過的有效辦法。為了防治污染，可以對不同行政區(qū)的所有相關(guān)污染物排放者的排放行為實行總行為控制；為了減輕漁業(yè)資源等可再生生物資源損害，可以對不同行政區(qū)的所有提取漁業(yè)資源或其他可再生生物資源的行為主體的行為實行總行為控制。僅僅控制住本行政區(qū)的行為人的行為不足以確保本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，因為本行政區(qū)只是跨行政區(qū)環(huán)境的一部分，本行政區(qū)實施的影響環(huán)境的行為只是影響本行政區(qū)所在環(huán)境的行為的一部分?？刂谱×擞绊懎h(huán)境的全部環(huán)境行為，才能控制跨行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量?！董h(huán)境保護法(2014)》為控制影響跨行政區(qū)環(huán)境的全部行為設(shè)計了制度。該法第44條規(guī)定：“國家實行重點污染物排放總量控制制度?！备鶕?jù)這一規(guī)定，不僅中央國家機關(guān)可以針對全國性的重點環(huán)境區(qū)域，省級政府可以針對本省自治區(qū)范圍內(nèi)的特定環(huán)境區(qū)域設(shè)定重點污染物排放總量，然后將設(shè)定重點污染物排放總量分解給下級政府，而且處在同一環(huán)境區(qū)域內(nèi)的兩個或多個地方人民政府也可以議定所在環(huán)境區(qū)域終點污染物排放總量，然后由相關(guān)行政區(qū)分別承擔設(shè)定總量中的一部分。在做了這樣的“設(shè)定-分解”，或“設(shè)定-分擔”之后，只要接受“分解”或“分擔”控制總量的地方和企業(yè)認真執(zhí)行，政府就可以控制住對跨行政區(qū)的環(huán)境排放的重點污染物的排放總量，從而就可以掌控接受重點污染物的環(huán)境的質(zhì)量。對于相關(guān)行政區(qū)人民政府來說，執(zhí)行這項制度就可以對本行政區(qū)域所在的環(huán)境的質(zhì)量實施有決定力的影響，就可以兌現(xiàn)使本行政區(qū)環(huán)境達到何種質(zhì)量目標的承諾。

環(huán)境的跨界特點給地方人民政府為對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責出了難題，因為地方政府常常遇到的都不是可以按行政區(qū)劃分出來的環(huán)境個體。對處在跨越單一行政區(qū)的環(huán)境空間范圍內(nèi)的具體地方政府來說，要實現(xiàn)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任，必須先對本行政區(qū)所處的在空間范圍上超越本行政區(qū)的環(huán)境的質(zhì)量負責。而要解決這個問題，至少需要處理好三對關(guān)系，即不同地方政府之間的關(guān)系、對環(huán)境保護做出犧牲者與享受環(huán)境消費利益者之間的關(guān)系、不同行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境行為主體間的關(guān)系?！董h(huán)境保護法(2014)》建立了處理這三對關(guān)系的制度?？梢赃@樣說，《環(huán)境保護法(2014)》是充分體現(xiàn)了環(huán)境的整體性的環(huán)境法，是為地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責任做了較好的制度安排的環(huán)境法。

三、一部尚待法律文化認同的環(huán)境法

《環(huán)境保護法(2014)》是一部政府環(huán)境質(zhì)量責任法，是一部提供了諸多有助于克服環(huán)境的自然空間與行政區(qū)域空間不一致矛盾的政府環(huán)境質(zhì)量責任法。然而，這部法律要成為一部真正開創(chuàng)歷史的政府環(huán)境質(zhì)量責任法，還有很遠的路要走。目前，《環(huán)境保護法(2014)》這部政府環(huán)境質(zhì)量責任法難以充分發(fā)揮政府責任法應(yīng)有作用的重要原因之一是，我們的法律文化不能給政府責任法提供有力支持。

首先，關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責任的知識是法律知識體系的薄弱點。根據(jù)制度、規(guī)范等內(nèi)容，我們把《環(huán)境保護法(2014)》稱為政府環(huán)境質(zhì)量責任法。但是，我們賦予這部法律的這一定位，很難在現(xiàn)有法律知識體系中得到強有力的回應(yīng)。非常明顯，不管是社會大眾還是政府官員，人們對“責任”做出的反映都是“不利后果”。也就是說，在人們的現(xiàn)有法律知識中，責任就是不利后果，就是因為違反法律或?qū)嵤┝四撤N不合道義的行為而應(yīng)當承擔的不利后果。這種“責任”概念屢屢得到我國制定法的強化——許多法律文件的《法律責任》一章都是用來規(guī)定不利后果的。在這一大眾法學(xué)知識的基礎(chǔ)上，學(xué)界關(guān)心的不是政府環(huán)境質(zhì)量責任，而是“暫停審批”相關(guān)行政區(qū)“新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件”(《環(huán)境保護法(2014)》第44條)等規(guī)定，執(zhí)行這類規(guī)定會給相關(guān)政府帶來“不利”后果。在這一大眾法學(xué)知識的基礎(chǔ)上，政府關(guān)心的是本行政區(qū)的人民代表大會及其常務(wù)委員會對其工作報告的投票會出現(xiàn)多少張反對票。在這一大眾法學(xué)知識的基礎(chǔ)上，司法檢察等國家專門機關(guān)不斷創(chuàng)造政府環(huán)境質(zhì)量責任之外的新規(guī)范、提出與政府環(huán)境質(zhì)量責任無關(guān)的新要求，總之是給社會的法律知識體系增添政府環(huán)境質(zhì)量責任之外的知識。比如，最高人民法院認為“修訂后的環(huán)境保護法”和“其他環(huán)境資源保護法律”已經(jīng)“成為預(yù)防和懲治污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的有力法律武器”。至于對這“法律武器”的運用，最高人民法院關(guān)心的是“依法嚴懲污染環(huán)境、破壞資源犯罪”“依法審理環(huán)境資源行政案件”“加大環(huán)境資源案件執(zhí)行力度”(17)《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作，為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(法發(fā)〔2014〕11號)。等等。執(zhí)行或遵守最高法院的這些“意見”，人們增長的都是其他知識，包括其他環(huán)境保護知識、環(huán)境保護法知識，而不是關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責任的知識?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”是一個與環(huán)境的跨界特點相關(guān)的事業(yè)。最高人民法院專門“為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障”下發(fā)了文件——《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》。該意見將“為京津冀協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障”視為“人民法院肩負的重大政治責任和光榮歷史使命”，并要求京津冀三地法院“統(tǒng)一思想，提高認識，切實增強司法服務(wù)和保障的自覺性、主動性”。該意見還就京津冀“交通一體化”“生態(tài)環(huán)境保護”“協(xié)同發(fā)展”等提出“充分發(fā)揮人民法院審判職能作用”的要求等。就是這樣一份專門支持跨行政區(qū)協(xié)同發(fā)展的司法文件，其在專門規(guī)定如何“依法履行人民法院審判職能”的一章中運用的或闡述的知識也主要是懲罰犯罪，知識產(chǎn)權(quán)司法保護，“保障京津冀地區(qū)金融創(chuàng)新、金融安全”“涉及疏解北京非首都功能的民商事案件”，“涉及京津冀協(xié)同發(fā)展中的重點項目和重點工程案件”等的審理，即使提及與資源、環(huán)境有關(guān)的案件，那也是“環(huán)境資源類民商事案件和行政案件”，不涉及政府環(huán)境質(zhì)量責任如何履行的問題。即使反復(fù)闡述“京津冀協(xié)同發(fā)展”，反復(fù)把相關(guān)司法事務(wù)置于“京津冀協(xié)同發(fā)展中”這個背景下，也看不到關(guān)于不同行政區(qū)間如何開展環(huán)保合作、如何對這種合作提供司法幫助等的任何表達。即使在專門規(guī)定“京津冀法院工作聯(lián)絡(luò)機制”的第3章，最高人民法院向相關(guān)法院提出的也只是法院間審判合作、人員培訓(xùn)合作、信息共享等一般業(yè)務(wù)上的要求，這些合作、共享與地方人民政府為履行環(huán)境質(zhì)量責任所需要開展的跨行政區(qū)合作沒有任何直接的關(guān)聯(lián)?？傊?，在社會的環(huán)境保護法知識體系中，如果把這些知識看作是涌動的不斷推陳出新的知識浪潮的話，那么，政府環(huán)境質(zhì)量責任這項知識處于谷底，環(huán)境犯罪、環(huán)境侵權(quán)等等則處在這個知識浪潮的峰巔。

非常明顯，社會的一般環(huán)境行為、專門機關(guān)的環(huán)境執(zhí)法、與環(huán)境相關(guān)的司法等，更多地是被峰巔知識所推動，而非由谷底知識所左右。由于關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量責任的知識處于社會法律知識的谷底，所以政府環(huán)境質(zhì)量責任的履行便難以得到充足的知識滋養(yǎng)。如果說真正的法律不是刻在銅柱上，而是印在人們心中，那么，我國《環(huán)境保護法》中的政府環(huán)境質(zhì)量責任在人們的腦海里還沒有留下足夠深刻的印痕。

其次，政府履行環(huán)境質(zhì)量責任是環(huán)境法實施氛圍的冷點。在從中央到地方的實施環(huán)境法的氛圍中雖然出現(xiàn)了許多熱點，但政府環(huán)境質(zhì)量責任卻一直是冷點。比如，以《環(huán)境保護法(2014)》為依據(jù)的執(zhí)法檢查是熱點。人們關(guān)心哪些大要案得到了處理，人們熱衷于討論哪些官員因諸如擅自改動環(huán)境保護規(guī)劃等過錯而“落馬”。再如，人們可以按照設(shè)定處罰的輕重等熱議《環(huán)境保護法(2014)》或在該法生效后制定或修改的其他環(huán)境保護單行法是否“史上最嚴”。在《環(huán)境保護法(2014)》以往5年的實施歷史上，政府環(huán)境質(zhì)量責任從未成為“熱”的話題，甚至沒有引起學(xué)界廣泛的關(guān)注?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56號)是在《環(huán)境保護法(2014)》頒布后下發(fā)的。該《通知》提出的要求是“加大懲治力度”“堅決糾正不作為、亂作為問題”“開展環(huán)境執(zhí)法稽查”“強化監(jiān)管責任追究”等等。在“強化地方政府領(lǐng)導(dǎo)責任”一條要求中，該《通知》關(guān)心的是“地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行環(huán)境保護法律法規(guī)和政策、落實環(huán)境保護目標責任制”(18)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(國辦發(fā)〔2014〕56號)。的情況，而不是他們制定的環(huán)境保護規(guī)劃是否設(shè)定了恰當?shù)沫h(huán)境質(zhì)量目標、他們?yōu)閷崿F(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標采取的措施是否充分有力等。習(xí)近平曾說過，法律的生命在于實施。(19)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《理論學(xué)習(xí)》2014年第12期。地方政府環(huán)境質(zhì)量責任作為《環(huán)境保護法(2014)》中的一項制度需要在某種實施中啟動起來。以往的實踐展示給我們的是，啟動地方政府環(huán)境質(zhì)量責任制度的點火裝置似乎尚未安裝完畢。

最后，完善政府環(huán)境質(zhì)量責任的法律的生長是法制創(chuàng)新的滯點。法律不僅需要通過實施獲得生命力，而且需要通過適應(yīng)實踐需要的更新保持生命力。這里所說的更新既包括由立法機關(guān)實施的法律修改，也包括有權(quán)機關(guān)和學(xué)界開展的賦予既定法律新內(nèi)容的解釋、執(zhí)法機關(guān)將既定法律的適用范圍事實上擴展到新領(lǐng)域的實踐。如果把這些修改、解釋、擴展適用等統(tǒng)稱為法制創(chuàng)新，那么，以政府環(huán)境質(zhì)量責任為原點的法律生長是我國環(huán)境法制創(chuàng)新中的滯點。非常明顯，最高人民法院、最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等為實施《環(huán)境保護法(2014)》而發(fā)布的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》)等，都包含著對《環(huán)境保護法(2014)》的創(chuàng)新，都在事實上造成了《環(huán)境保護法(2014)》內(nèi)容的生長，或造成了該法適用范圍的明確甚至擴展。在《環(huán)境保護法(2014)》不斷被司法實踐甚至立法實踐推動著實現(xiàn)創(chuàng)新的過程中，這部法律中的許多制度、規(guī)范都在生長，而地方政府環(huán)境質(zhì)量責任這項制度及相關(guān)規(guī)范卻處于停滯狀態(tài)?！董h(huán)境保護法(2014)》頒布時的地方政府環(huán)境質(zhì)量責任制度及相關(guān)規(guī)范既是該項制度和相關(guān)規(guī)范發(fā)展歷史的滯點，也是整部法律發(fā)展的滯點。

如果說2012年修訂通過的《民事訴訟法》沒有實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“入法”，(20)參見徐祥民：《2012修訂的 〈民事訴訟法〉沒有實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟“入法”》，載《清華法學(xué)》2019年第3期。與此相關(guān)，《環(huán)境保護法(2014)》也沒有完成使環(huán)境公益訴訟“入法”的使命，那么，2015年開始的檢察公益訴訟試點以及2017年全國人大常委會為建立檢察公益訴訟制度而對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等所做的修改，卻使以人民檢察院為原告的在內(nèi)容上包含環(huán)境公益訴訟的檢察公益訴訟成為近年來我國訴訟制度建設(shè)的最大亮點。最高人民檢察院開展的與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的司法創(chuàng)新，全國人大常委員開展的與檢察公益訴訟相關(guān)的立法創(chuàng)新賦予在2012年的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法(2014)》中若隱若現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟以旺盛的制度活力，但《環(huán)境保護法(2014)》中的地方政府環(huán)境質(zhì)量責任制度卻沒有獲得這樣的活力。

四、一部尚待精細加工才能完成開創(chuàng)歷史之任務(wù)的環(huán)境法

《環(huán)境保護法(2014)》中的地方政府環(huán)境質(zhì)量責任的法律文化認同缺乏并不是在該法頒布實施后才出現(xiàn)的。我國缺乏建立政府環(huán)境質(zhì)量責任制度的法律文化基礎(chǔ)，在這部法律設(shè)立政府環(huán)境質(zhì)量責任制度時就沒有給這項制度披掛堅實的甲胄。也就是說，雖然在《環(huán)境保護法(2014)》中存在一種可以稱為地方政府環(huán)境質(zhì)量責任的制度，也可以找到支持這一制度的若干規(guī)定，但規(guī)定在《環(huán)境保護法(2014)》中的這項制度卻明顯地存在先天不足。

比如，《環(huán)境保護法(2014)》第6條第2款雖然確立了地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責原則，但卻沒有規(guī)定要求地方政府對之負責的“環(huán)境質(zhì)量”用哪些指標來衡量。比如是關(guān)于水、大氣清潔度的質(zhì)量，還是關(guān)于漁業(yè)資源再生能力強弱的質(zhì)量、生物多樣性程度的質(zhì)量、海洋自然岸線保有度的質(zhì)量等等。我們在上文把“重點污染物排放總量控制制度”解釋為符合環(huán)境跨界特點、對政府履行環(huán)境質(zhì)量責任有助益的制度，但這項有助益的制度卻只對與水、大氣等的清潔度有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量的維持提供幫助，不能對其他方面的環(huán)境質(zhì)量的保持或改善提供幫助。不僅如此，在整部《環(huán)境保護法(2014)》中也找不到能夠?qū)ζ渌矫娴沫h(huán)境質(zhì)量責任的履行提供幫助的、符合“總行為控制”原理的其他制度安排。

再如，《環(huán)境保護法(2014)》規(guī)定的財政轉(zhuǎn)移支付制度是有助于地方政府履行環(huán)境質(zhì)量責任的制度，但該法卻沒有規(guī)定“生態(tài)保護地區(qū)”的人民政府怎樣才能獲得從別處“轉(zhuǎn)移”來的財政支持，從而為使本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量達到某一水平提供必要的財政支持。如前所述，在許多情況下，沒有財政支持的環(huán)境保護只能是口頭上的保護。這樣的環(huán)境保護宣示是無法幫助地方政府圓滿履行環(huán)境質(zhì)量責任的。

又如，《環(huán)境保護法(2014)》規(guī)定的以四個“統(tǒng)一”為重要技術(shù)保障的“跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”是保護跨行政區(qū)環(huán)境的重要制度安排，也是處于這樣的環(huán)境中的具體行政區(qū)履行對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任的制度保障，但是，該法卻沒有規(guī)定相關(guān)行政區(qū)為實現(xiàn)四個“統(tǒng)一”有哪些權(quán)力，當相關(guān)行政區(qū)間無法實現(xiàn)這四個“統(tǒng)一”，從而無法形成“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”時，這些行政區(qū)的人民政府可以或應(yīng)當做什么。沒有可以或應(yīng)當做什么的規(guī)定，不能在相關(guān)行政區(qū)之間達成某種一致，這些行政區(qū)履行對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任就成了無源之水。

這些先天不足，加上前述法律文化認同的缺乏，使《環(huán)境保護法(2014)》確立地方政府環(huán)境質(zhì)量責任原則的開創(chuàng)之舉只表現(xiàn)為開先河，而不是系統(tǒng)闡釋和全面貫徹了地方政府環(huán)境質(zhì)量責任原則。

結(jié)語

《環(huán)境保護法(2014)》規(guī)定了地方政府環(huán)境質(zhì)量責任，為我國《環(huán)境保護法》確立了地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責原則。這是一個偉大的立法創(chuàng)建，也為環(huán)境法學(xué)的發(fā)展提供了新的研究素材。這部法律規(guī)定的跨行政區(qū)聯(lián)合防控協(xié)調(diào)機制、以財政轉(zhuǎn)移支付為保障的生態(tài)補償、重點污染物排放總量控制制度等，都符合環(huán)境的整體性、跨界性特點，都有利于地方人民政府履行對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量責任。然而，我國法律文化中政府責任文化元素的欠缺、不法行為懲罰主義的立法模式對我國環(huán)境立法的統(tǒng)治、不利后果責任觀的流行等，使得地方政府對本行政區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責原則，即使在《環(huán)境保護法(2014)》中也沒有充分闡釋、全面貫徹，使地方政府環(huán)境質(zhì)量責任難以在法律實施中成為活的制度，難以通過立法、司法乃至學(xué)術(shù)創(chuàng)新得到發(fā)揚光大。要在我國真正建立起適應(yīng)環(huán)境損害“全流域性、全國性甚至全球性”特點的環(huán)境法，真正建立起既規(guī)范個人、企業(yè)等的行為，又設(shè)定政府環(huán)境質(zhì)量責任、規(guī)范政府履責行為的法，我們還需要在立法上、在環(huán)境保護法的實施上、在法律文化建設(shè)上付出更大的努力。