楊海靜 劉暢

摘 ? 要：當(dāng)前我國地方金融監(jiān)管正在從中央單一監(jiān)管逐漸向中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式演變。在此背景下，山東、河北、四川、天津、上海、浙江六地先后出臺地方金融監(jiān)管條例。六地條例各具創(chuàng)新之處，但也存在共性之問題。借鑒現(xiàn)有地方條例的有益經(jīng)驗，總結(jié)其存在的共性問題，下一步地方金融監(jiān)管立法應(yīng)從法律體系、監(jiān)管對象、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管科技、協(xié)調(diào)機制等方面予以改進(jìn)，以實現(xiàn)央地金融監(jiān)管權(quán)的優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：地方金融;監(jiān)管立法;央地分權(quán);金融風(fēng)險

中圖分類號：F830.2 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B ?文章編號：1674-2265（2020）10-0039-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.10.006

近年來，我國地方金融發(fā)展迅速，數(shù)量激增，種類繁多，已經(jīng)成為我國金融體系不容忽視的組成部分①。但與此同時，無照經(jīng)營、違法放貸、非法吸存、集資詐騙等違法違規(guī)活動也大量出現(xiàn)，網(wǎng)貸平臺倒閉、私募基金跑路等現(xiàn)象時有發(fā)生，地方金融風(fēng)險不斷暴露。一方面，中央對地方金融的垂直監(jiān)管存在觸角不足、鏈條過長、資源有限等問題，難以應(yīng)對數(shù)量龐大的地方金融組織和活動。另一方面，各地金融發(fā)展參差不齊，地方政府較之中央政府具有信息優(yōu)勢和監(jiān)管優(yōu)勢，卻缺乏監(jiān)管權(quán)限，地方金融監(jiān)管亟須立法支持。

一、地方金融監(jiān)管立法的背景與現(xiàn)狀

（一）地方金融監(jiān)管立法的宏觀背景

20世紀(jì)80年代，我國地方政府對金融業(yè)并無監(jiān)管權(quán)，主要由中國人民銀行及其分支機構(gòu)對金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，此后，隨著證監(jiān)會、原保監(jiān)會、原銀監(jiān)會相繼成立，形成了以“一行三會”為主體的分業(yè)垂直監(jiān)管模式。隨著地方金融的快速發(fā)展，我國金融監(jiān)管開始從中央單一監(jiān)管逐漸向中央為主、地方為輔的雙層監(jiān)管模式演變（寧子昂，2018）[1]。2008年以后，中央嘗試將部分金融監(jiān)管權(quán)交給地方政府，各地地方金融辦公室開始行使監(jiān)管職能。2017年第五次全國金融工作會議明確了對七類機構(gòu)和四類場所的地方金融監(jiān)管權(quán)限，初步形成“7+4”的地方金融監(jiān)管格局②，在此框架基礎(chǔ)上，多地地方金融監(jiān)督管理局掛牌成立，地方政府屬地風(fēng)險處置責(zé)任被強化。

（二）地方金融監(jiān)管立法現(xiàn)狀

為落實地方金融監(jiān)管屬地責(zé)任，各地紛紛出臺政策文件，其內(nèi)容大體可分為以下三類。（1）關(guān)于地方金融監(jiān)管的總體指導(dǎo)思想。主要表現(xiàn)為各地政府“意見”“通知”等規(guī)范性文件，如《山東省人民政府關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》《滄州市人民政府辦公室關(guān)于加強地方金融監(jiān)管工作的通知》等。（2）對各行業(yè)的分類分業(yè)監(jiān)管辦法。如山東、四川、上海、北京、天津等地的小額貸款公司監(jiān)督管理辦法，天津、南京、云南、海南、成都等地的商業(yè)保理暫行辦法等。（3）部分地方開始嘗試地方性法規(guī)。2013年出臺的《溫州市民間融資管理條例》首次在地方性法規(guī)層面對民間金融進(jìn)行規(guī)范;2016年，山東省率先出臺《山東省地方金融條例》（以下簡稱《山東條例》），此后，河北、四川、天津、上海、浙江等地相繼頒布地方金融監(jiān)管條例，江蘇、北京等地也在加快推進(jìn)立法工作，地方金融監(jiān)管立法進(jìn)入活躍期。

（三）地方金融監(jiān)管的實質(zhì)

我國現(xiàn)階段地方金融監(jiān)管的實質(zhì)是央地金融監(jiān)管事權(quán)的分權(quán)問題。財政分權(quán)理論可以作為金融監(jiān)管分權(quán)的邏輯起點。在傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論中，Tiebout（1956）[2]認(rèn)為人們可以通過自由流動選擇遷入滿足其公共產(chǎn)品偏好的地區(qū)，因此，將財政自主權(quán)交給地方政府可以促進(jìn)地方競爭、優(yōu)化資源配置。Stigler（1957）[3]提出，下級政府更貼近本地居民，因此在了解轄區(qū)居民對地方公共產(chǎn)品的需求方面享有信息上的優(yōu)勢。Oates（1972）[4]主張若將公共產(chǎn)品交由中央統(tǒng)一供給，無法滿足不同群體之間的偏好差異，在產(chǎn)品供給成本相同的情況下，由地方政府分散提供公共產(chǎn)品更有利于實現(xiàn)福利最大化。金融監(jiān)管的運作機制在于監(jiān)管部門通過公權(quán)力干預(yù)金融市場，為地方金融機構(gòu)建立并維持穩(wěn)定安全的金融秩序，所有市場主體均可同等享有這項效益而不能排他獲得，因此金融監(jiān)管具有公共物品的非排他性和非競爭性特征，應(yīng)當(dāng)遵守分權(quán)原則（段志國，2016）[5]。

除了央地分權(quán)的金融監(jiān)管模式，還存在兩種極端的金融監(jiān)管模式：中央金融監(jiān)管集權(quán)和地方政府自治。高度集權(quán)的中央金融管理體制已被我國實踐證明不可取而退出歷史舞臺，原因在于該體制容易忽視地方正當(dāng)利益訴求，一定程度上抑制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且其本身的信息劣勢也無力應(yīng)對數(shù)量龐大的地方金融機構(gòu)。但將金融監(jiān)管權(quán)全部交由地方政府，可能誘發(fā)地方金融資源惡性競爭下的區(qū)域性金融風(fēng)險。金融風(fēng)險問題事關(guān)全國，局部區(qū)域內(nèi)的金融風(fēng)險可能會由點及面，通過網(wǎng)絡(luò)或資金鏈進(jìn)行跨區(qū)域傳導(dǎo)，抑或通過信任危機的傳染造成大范圍恐慌，最終升級為系統(tǒng)性金融風(fēng)險（李文龍，2011）[6]。

既往模式及理論研究表明，金融監(jiān)管權(quán)的適度下放將更有利于監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。尋求地方金融監(jiān)管權(quán)在央地之間的合理配置，確立地方政府的權(quán)力行使邊界，其核心問題在于明確地方政府享有多大程度的金融監(jiān)管權(quán)（段志國，2015）[7]。

二、我國地方金融監(jiān)管立法的創(chuàng)新實踐——基于六省市監(jiān)管條例的差異

依據(jù)《立法法》，金融基本制度屬于法律保留的范圍③，因此有關(guān)金融監(jiān)管的地方性立法往往被認(rèn)為在立法權(quán)限上不合法。也有觀點認(rèn)為，金融監(jiān)管重在“監(jiān)管”，不屬于金融基本制度范疇（朱寧寧，2019）[8]。該觀點看似有理，卻也難免有注釋正名之嫌。無論《立法法》的“金融基本制度”如何解釋，地方金融監(jiān)管亟須立法而中央立法尚不具備客觀條件確是當(dāng)前現(xiàn)實。地方立法能夠總結(jié)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管經(jīng)驗，回應(yīng)地方金融監(jiān)管需求，地域范圍的限定也使得立法試錯成本較低，地方立法先行成為地方金融監(jiān)管的必由之路。在各地地方金融發(fā)展參差不齊的背景下，山東、河北、四川、天津、上海、浙江六地條例呈現(xiàn)差異化特征，各有創(chuàng)新，具體體現(xiàn)在以下四個方面：

（一）監(jiān)管目標(biāo)兼顧金融消費者權(quán)益保護(hù)

Taylor（1995）[9]的“雙峰監(jiān)管理論”認(rèn)為，金融監(jiān)管的目的應(yīng)從兩個維度實現(xiàn)：一是通過審慎監(jiān)管防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險;二是加強對金融機構(gòu)的行為監(jiān)管以保護(hù)消費者的合法權(quán)益。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)金融異常活躍的今天，金融消費者所處的劣勢地位更讓保護(hù)消費者權(quán)益成為地方金融監(jiān)管的重要目標(biāo)（林勝鴻，2020）[10]。

在各地條例中，上海市的創(chuàng)新之舉為其他省市提供了有益的借鑒。第一，《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》（以下簡稱 《上海條例》） 開宗明義，將“維護(hù)金融消費者和投資者合法權(quán)益”作為與“防范化解金融風(fēng)險”“促進(jìn)金融發(fā)展”等并駕齊驅(qū)的立法目的。第二，《上海條例》在具體制度保障方面確立了全方位的消費者保護(hù)機制，要求地方金融組織事前履行如實告知義務(wù)、事中遵守業(yè)務(wù)開展準(zhǔn)則、事后建立爭議解決機制，并在法律責(zé)任層面對主動及時賠償金融消費者損失的地方金融機構(gòu)給予從輕或減輕的行政處罰。《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方金融條例（草案）》也進(jìn)一步完善了消費者保護(hù)機制，為防止消費者信息泄露，規(guī)定了地方金融組織的信息安全保護(hù)義務(wù)④，呼應(yīng)了我國《民法典》中的個人信息保護(hù)制度。

從以上地方立法關(guān)于立法目的的表述和相關(guān)制度設(shè)計可見，地方政府金融監(jiān)管開始關(guān)注金融消費者訴求和權(quán)益保護(hù)。保護(hù)金融消費者合法權(quán)益是未來金融監(jiān)管的必然趨勢和重要內(nèi)容。

（二）監(jiān)管制度體現(xiàn)地方金融發(fā)展特點

浙江作為民營經(jīng)濟(jì)大省，民間借貸尤為活躍，以溫州為甚⑤。2011年，溫州爆發(fā)民間借貸危機，《溫州市民間融資管理條例》應(yīng)運而生。以溫州模式為先導(dǎo)，《浙江省地方金融條例》（以下簡稱《浙江條例》）將民間融資服務(wù)企業(yè)納入監(jiān)管對象，并明確了民間借貸的一系列配套制度⑥。對于數(shù)額較大、涉眾較多的情形，由借款人承擔(dān)備案義務(wù)，并將履行該義務(wù)的情況作為重要的信用信息。備案制度有利于監(jiān)管部門了解借貸規(guī)模、掌控借貸風(fēng)險，將個人信用與履約情況掛鉤則有助于利用信用信息體系為民間借貸創(chuàng)造良好的生長土壤。此外，《浙江條例》還制定了罰單制度，明確違反條例的民間融資服務(wù)企業(yè)、借款人的法律責(zé)任，以達(dá)到威懾和制裁的目的。

浙江民間借貸監(jiān)管制度回應(yīng)了當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題，刻有濃郁的地域標(biāo)記，為全國地方金融監(jiān)管立法創(chuàng)新提供了參考。對地方立法部門而言，如何在貫徹實施中央文件的同時結(jié)合地域特色，使地方金融監(jiān)管條例適應(yīng)本地金融發(fā)展特點，是地方金融監(jiān)管立法進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點。

（三）監(jiān)管措施強調(diào)現(xiàn)場檢查

監(jiān)管措施是實施監(jiān)管的有效保障。隨著科技的發(fā)展，非現(xiàn)場監(jiān)管的應(yīng)用范圍日趨廣泛，但現(xiàn)場檢查仍是地方金融監(jiān)管的重要監(jiān)管方式之一?！渡綎|條例》通過規(guī)定詢問工作人員、查閱復(fù)制相關(guān)文件資料、檢查業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、約談董監(jiān)高等方式，確立了地方金融監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查的基本措施。對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或毀損的證據(jù)材料，河北、四川、天津、浙江四省市的地方金融監(jiān)管條例增加了“先行登記保存”行為⑦，豐富了現(xiàn)場檢查中的監(jiān)管手段?！渡虾l例》將地方金融監(jiān)管部門的現(xiàn)場執(zhí)法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)市地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，有權(quán)對相應(yīng)證據(jù)材料和經(jīng)營活動場所設(shè)施予以查封扣押，這是地方性法規(guī)首次規(guī)定金融監(jiān)管部門可在現(xiàn)場檢查中采取行政強制措施。

（四）法律責(zé)任著眼于注重“負(fù)責(zé)人”的責(zé)任

各地條例在法律責(zé)任設(shè)置上有所差異。對于違反法律法規(guī)的地方金融組織，六地條例規(guī)定地方金融監(jiān)管部門可采取責(zé)令限期改正、責(zé)令停業(yè)、罰款等行政處罰乃至追究刑事責(zé)任。秉承從嚴(yán)治理的監(jiān)管思路，對于情節(jié)嚴(yán)重的，天津、上海、浙江允許吊銷經(jīng)營許可證或取消試點資格?！半p罰制”的運用也是各地條例的亮點。六地條例明確，對地方金融組織給予處罰的同時，可以對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)?！柏?zé)任到人”制度增強了地方監(jiān)管的威懾力度，有助于督促地方金融組織合規(guī)經(jīng)營。

《上海條例》創(chuàng)新性地規(guī)定了控股股東、實際控制人的剩余風(fēng)險責(zé)任，在地方金融組織終止或中止相關(guān)業(yè)務(wù)后，控股股東、實際控制人可出具書面承諾，承擔(dān)未清償債務(wù)⑧，此舉旨在保護(hù)債權(quán)人利益。但是法人本是具有獨立法律人格的社會組織，除非有法律明文規(guī)定，債權(quán)人無法直接要求股東對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)清償責(zé)任?！渡虾l例》這一條款設(shè)計還需要進(jìn)一步細(xì)化，明確其適用情形。

三、我國地方金融監(jiān)管立法面臨的問題——基于六省市監(jiān)管條例的共性

（一）立法依據(jù)不明確

各地條例第一條均明確了其立法依據(jù)，即“依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)”，但這些“法律、行政法規(guī)”目前是付之闕如。在行政法規(guī)層面，目前僅有《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》對融資擔(dān)保公司的地方監(jiān)管權(quán)限作了明確授權(quán)，其他地方金融組織的監(jiān)管權(quán)限來源于《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律位階較低，影響了各地地方金融監(jiān)管條例的有效性。此外，地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管方式主要是行政許可和行政處罰，而部門規(guī)章和規(guī)范性文件并無權(quán)設(shè)置，使地方金融監(jiān)管部門執(zhí)法的合法性受到質(zhì)疑。

地方金融監(jiān)管缺乏法律和行政法規(guī)層面的授權(quán)，難免“名不正言不順”;而作為監(jiān)管主體的地方金融監(jiān)管部門法律地位不明確、監(jiān)管權(quán)限不明，直接影響其監(jiān)管效率。高位階的法律授權(quán)成為當(dāng)前地方金融監(jiān)管立法亟待解決的首要問題。

（二）地方金融監(jiān)管范圍模糊

地方金融的監(jiān)管范圍取決于地方金融組織的概念界定（管斌和萬超，2020）[11]。但由于缺乏權(quán)威定義，實踐中，通常由國務(wù)院或相關(guān)部委通過“一事一議”的方式對地方金融監(jiān)管部門進(jìn)行授權(quán)，以此不斷擴(kuò)充地方金融組織的種類（陳斌彬，2020）[12]。這給地方立法留下了較大的操作空間，各地條例明示列舉的地方金融組織的范圍有所差異。

需要提及的是，六省市監(jiān)管條例均未將P2P、股權(quán)眾籌等新型金融業(yè)態(tài)明確納入監(jiān)管范圍，而是通過“等”的表述予以兜底，但該“等”系“等外等”還是“等內(nèi)等”尚需解釋。中央出臺部門規(guī)章和規(guī)范性文件，授予了地方金融監(jiān)管部門對P2P平臺的監(jiān)管權(quán)限⑨，此后六地出臺的地方性法規(guī)卻均未將P2P網(wǎng)貸平臺納入地方金融組織范圍，部門規(guī)章和地方性法規(guī)之間發(fā)生沖突。國務(wù)院部委和省級人大及常委會作為二者的制定主體，分屬不同的權(quán)力體系，二者法律位階高低難以一言以蔽之。此外，盡管法規(guī)層面上關(guān)于P2P平臺監(jiān)管的規(guī)定先后矛盾、模糊不清，而監(jiān)管實踐中地方金融監(jiān)督管理局早已“越權(quán)”行使了監(jiān)管職權(quán)，負(fù)起了屬地責(zé)任。

（三）地方金融監(jiān)管部門定位不清晰

地方政府在監(jiān)管地方金融組織的同時，往往還肩負(fù)著促進(jìn)地方金融發(fā)展的責(zé)任，從各地條例涉及發(fā)展政策的篇幅可見一斑。地方金融監(jiān)督管理局作為地方政府的下屬機構(gòu)，職能同樣混雜。如天津市地方金融監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)開放發(fā)展處，負(fù)責(zé)推進(jìn)本市金融領(lǐng)域的招商引資工作⑩，這樣的職能定位本身就已違反監(jiān)管部門的中立性要求。經(jīng)濟(jì)增長是一個易于衡量的指標(biāo)，地方金融監(jiān)管的效果卻難以顯明，地方金融監(jiān)管部門在面臨推動經(jīng)濟(jì)增長和防控金融風(fēng)險的選擇時，往往會偏離自身定位，重發(fā)展輕監(jiān)管，與中央的金融監(jiān)管目標(biāo)背道而馳。

發(fā)展與監(jiān)管不是非此即彼的對立關(guān)系，我國亟須重塑地方金融監(jiān)管機構(gòu)的定位，再次審視發(fā)展與監(jiān)管之間的關(guān)系，促進(jìn)二者之間的兼容，使中央和地方的金融監(jiān)管目標(biāo)得以趨同。

（四）監(jiān)管科技效果受限

面對不斷涌現(xiàn)的金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)品，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已無法應(yīng)對。各地政府開始積極推進(jìn)監(jiān)管科技?，條例中表現(xiàn)為“支持云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興科技在金融服務(wù)和金融監(jiān)督管理領(lǐng)域的運用”?。

可以肯定的是，監(jiān)管科技的運用是地方金融監(jiān)管順應(yīng)時代潮流之必然選擇，但一項新事物的起步過程必然伴隨著阻礙與挑戰(zhàn)。首先，監(jiān)管科技缺少法律法規(guī)的規(guī)制。使用監(jiān)管科技的標(biāo)準(zhǔn)是什么，“監(jiān)管科技”由誰監(jiān)管，如何把握監(jiān)管科技的適用范圍等諸多問題，都是監(jiān)管科技立法亟須明確的事項?。其次，監(jiān)管科技在運用過程中涉及對大量數(shù)據(jù)的收集與分析，由于目前缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，地方金融監(jiān)管機構(gòu)之間數(shù)據(jù)差異較大，監(jiān)管科技落地困難。最后，地方金融監(jiān)管部門本身不具備技術(shù)開發(fā)能力，通常是由監(jiān)管部門設(shè)置監(jiān)管規(guī)則，引入第三方專業(yè)機構(gòu)提供技術(shù)支持，存在數(shù)據(jù)泄露等風(fēng)險。

（五）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)乏力

雙層監(jiān)管模式下，央地監(jiān)管協(xié)調(diào)尤為重要。為推進(jìn)地方金融監(jiān)管體系改革，全國多地通過建立聯(lián)席會議、簽署備忘錄等方式進(jìn)行了積極探索。地方實踐在一定程度上緩解了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的困難，但也存在聯(lián)席會議流于形式、備忘錄效果受限等問題，金融監(jiān)管協(xié)作力量仍然較弱。2020年1月，國務(wù)院金融委辦公室印發(fā)了《關(guān)于建立地方協(xié)調(diào)機制的意見》（國辦發(fā)[2013]107號），至此，央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不再停留在地方自發(fā)探索層面，迎來了頂層制度設(shè)計（陳盼，2020）[13]。在此背景下，《上海條例》《浙江條例》順應(yīng)時勢，在本地金融工作議事協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，結(jié)合金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，圍繞監(jiān)管協(xié)調(diào)、地方金融改革、信息共享和消費者權(quán)益保護(hù)四個方面打造雙協(xié)調(diào)機制。

央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制初具雛形，但真正的構(gòu)建之路任重而道遠(yuǎn)。明確中央和地方之間的金融監(jiān)管事權(quán)是建立框架的第一步，但目前我國中央和地方的金融監(jiān)管邊界仍不清晰。配套措施的缺失，也使得地方協(xié)調(diào)機制空有其表，以加強監(jiān)管信息共享為例，部分省市條例中雖有籠統(tǒng)性表述，但對具體由誰牽頭、以何種方式加強信息溝通等細(xì)節(jié)還未有明確的規(guī)定。

四、完善地方金融監(jiān)管的路徑選擇

于差異之處求創(chuàng)新，于相同之處找問題，下一步地方金融監(jiān)管應(yīng)朝規(guī)范化、完備化、信息化的方向發(fā)展。

（一）健全地方金融監(jiān)管法律體系

當(dāng)前我國地方金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)來自中央的行政指令，現(xiàn)行法律并無對地方金融監(jiān)管的賦權(quán)規(guī)定，權(quán)源瑕疵影響地方金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管措施的法律效力，因此當(dāng)務(wù)之急是通過制定高位階法規(guī)，明確地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力來源，讓授權(quán)方式回歸合法。

地方立法的活力在于創(chuàng)新。在中央進(jìn)行明確授權(quán)后，地方應(yīng)當(dāng)秉持不與上位法相抵觸的原則，基于對本地區(qū)實際情況的考量，把握當(dāng)?shù)氐胤浇鹑诘陌l(fā)展規(guī)律和問題，積極出臺地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。除此以外，地方金融監(jiān)管部門還應(yīng)制定監(jiān)管細(xì)則，明確監(jiān)管方法、界定標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)，完善補充地方金融監(jiān)管法律體系。

（二）廓清地方金融監(jiān)管對象

明晰地方金融組織的范圍是地方進(jìn)行金融監(jiān)管的前提。對于P2P平臺，從中央層面看，相關(guān)政策文件⑨已明確P2P平臺的基本監(jiān)管格局是由中央負(fù)責(zé)制定監(jiān)管框架、明確發(fā)展方向，地方負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)P2P平臺的備案登記、風(fēng)險防范處置等具體工作。從監(jiān)管授權(quán)看，“一事一議”的個案授權(quán)無法適應(yīng)蓬勃創(chuàng)新的地方金融發(fā)展，難免掛一漏萬。未來在高位階立法中，應(yīng)當(dāng)通過概括加列舉的方式明確地方金融監(jiān)管對象，保證地方金融監(jiān)管的一致性。

（三）調(diào)整地方金融監(jiān)管目標(biāo)

地方金融監(jiān)管機構(gòu)定位不明確導(dǎo)致央地金融監(jiān)管目標(biāo)不一致。中央層面意在通過地方監(jiān)管防范金融風(fēng)險、維護(hù)金融秩序，而地方金融監(jiān)管機構(gòu)則同時肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管雙重責(zé)任，在實際工作中往往存在“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的問題。確立明確的地方金融監(jiān)管目標(biāo)有助于地方在規(guī)范與促進(jìn)之間尋得平衡，應(yīng)調(diào)整地方發(fā)展框架，改進(jìn)政府考核體系，通過弱化GDP評估指標(biāo)、提升監(jiān)管指標(biāo)的重要性等方式，促使政府轉(zhuǎn)變方向，不再盲目地追求經(jīng)濟(jì)的增長，而是放眼全局、加強監(jiān)管。此外，地方金融監(jiān)管更應(yīng)關(guān)注消費者權(quán)益保護(hù)，未來應(yīng)建立全方位的消費者保護(hù)機制，維護(hù)消費者的合法利益訴求。

（四）加強監(jiān)管科技應(yīng)用

監(jiān)管科技是信息時代有效監(jiān)管的必要手段。目前對監(jiān)管科技的規(guī)制僅停留于部門工作文件層面，為明確監(jiān)管科技的應(yīng)用規(guī)則，應(yīng)積極制定法律法規(guī)，規(guī)范監(jiān)管科技的法律地位、監(jiān)管主體、適用范圍等相關(guān)事項。對于數(shù)據(jù)的非標(biāo)準(zhǔn)化問題，可以借鑒國外經(jīng)驗，重塑監(jiān)管方式，保障技術(shù)落地。如在信息報送階段，由于對文字形式的監(jiān)管規(guī)則的理解不同，各個地方金融機構(gòu)報送的數(shù)據(jù)常有偏差。英國金融行為監(jiān)管局對此做了積極的嘗試，將語言化的監(jiān)管規(guī)則轉(zhuǎn)換為機器可讀的語言，使機器可以從數(shù)據(jù)庫中自動提取金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)。對于信息泄露等外生風(fēng)險，監(jiān)管部門對內(nèi)應(yīng)加強人才儲備，提高自身監(jiān)管水平;對外應(yīng)嚴(yán)格審查第三方的資質(zhì)，限定數(shù)據(jù)的授權(quán)范圍，并建立監(jiān)管數(shù)據(jù)安全防護(hù)機制，保障信息安全。

（五）完善央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

央地金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建以合理劃分央地金融監(jiān)管事權(quán)為前提。由于缺乏上位法，目前中央層面主要通過政策性文件方式明確界定央地金融監(jiān)管事權(quán)。在理論層面，對于如何劃分央地監(jiān)管邊界，目前也尚未有成熟統(tǒng)一的觀點。屈淑娟（2017）[14]認(rèn)為，應(yīng)以金融風(fēng)險等級來區(qū)分央地監(jiān)管范圍，原則上由中央對風(fēng)險系數(shù)高、涉及范圍廣泛的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。顏蘇和王剛（2019）[15]主張中央應(yīng)當(dāng)側(cè)重審慎監(jiān)管，制定規(guī)則防范系統(tǒng)性風(fēng)險，地方關(guān)注行為監(jiān)管，保護(hù)金融消費者合法權(quán)益。前已述及，地方金融組織數(shù)量龐大、類型眾多，單個組織規(guī)模不大，應(yīng)由地方政府對其進(jìn)行微觀監(jiān)管，賦予地方廣泛的監(jiān)管權(quán)限，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白;中央應(yīng)側(cè)重于宏觀審慎管理，通過立法方式和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方式進(jìn)行監(jiān)管。在權(quán)責(zé)劃分明確的基礎(chǔ)上，應(yīng)在當(dāng)前政策文件基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)行政法規(guī)和法律層級的立法。

為落實金融委辦公室地方協(xié)調(diào)機制，還應(yīng)制定相應(yīng)的配套措施。由中央銀行牽頭，在省級政府建設(shè)輻射全國范圍的監(jiān)管信息共享服務(wù)平臺體系，以此加強央地間的信息共享?；诘胤浇鹑诒O(jiān)管的屬地管理原則，針對跨地域非法金融活動，省級政府之間應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)執(zhí)行協(xié)調(diào)，在地方無法達(dá)成共識的情況下， 由中央監(jiān)管機構(gòu)的分支或派駐機構(gòu)協(xié)調(diào)解決。

注：

①根據(jù)中國人民銀行出具的《2020年上半年小額貸款公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，截至2020年6月末，全國共有小額貸款公司7333家;《2020上半年中國融資租賃業(yè)發(fā)展報告》顯示，截至2020年6月末，全國融資租賃企業(yè)總數(shù)約為12151家。

②小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司以及轄內(nèi)投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構(gòu)、地方各類交易所，即“7+4”類機構(gòu)。

③參見《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度?！?/p>

④參見《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方金融條例（草案）》第二十二條。

⑤據(jù)溫州市金融辦官網(wǎng)顯示，截至2019年3月，全市共備案民間借貸6.9萬筆，總金額628.83億元，完成信用查詢8.39萬筆。

⑥參見《浙江省地方金融條例》第十八、十九、四十四條。

⑦相較于行政強制措施，將先行登記保存定性為行政處罰中采取的一種證據(jù)保全措施更為合適。因為先行登記保存行為往往通過設(shè)定相對人的保管義務(wù)達(dá)到保全證據(jù)的目的，而被采取行政強制措施的物品，其占有人會發(fā)生變化，帶有明顯的強制性。

⑧參見《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》第十七條。

⑨參見《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》第三十三條和《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險專項整治工作實施方案》（銀監(jiān)發(fā)[2016]11號）相關(guān)規(guī)定。

⑩參見“天津市地方金融監(jiān)督管理局內(nèi)設(shè)機構(gòu)及職責(zé)”，http：//jrgz.tj.gov.cn/zwgk/jgjj/jgjs/202006/t20200625_2735094.html（2020-09-29）。

?時任中國人民銀行金融研究所所長孫國峰在第四屆金融科技外灘峰會上介紹，監(jiān)管科技的定義為科技與監(jiān)管的有機結(jié)合，旨在利用技術(shù)幫助金融機構(gòu)滿足監(jiān)管合規(guī)要求。

?參見《浙江省地方金融條例》第三十八條。

?源自西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院李志勇教授在2019年天府監(jiān)管科技論壇上的發(fā)言。

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