白志華

〔摘要〕 黨的十八大以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)得到了快速發(fā)展，與社會(huì)組織的合作領(lǐng)域持續(xù)拓寬。政府通過(guò)制度創(chuàng)新與政策供給，對(duì)社會(huì)組織由重“監(jiān)管”轉(zhuǎn)為“賦權(quán)”下的選擇性支持發(fā)展;社會(huì)組織通過(guò)提升專業(yè)能力和承接政府職能轉(zhuǎn)移，對(duì)政府由重“依附”轉(zhuǎn)向以增強(qiáng)“獨(dú)立性”為目的的合作。在行為調(diào)試過(guò)程中，政府遵循社會(huì)發(fā)展與公共秩序邏輯，社會(huì)組織遵循價(jià)值實(shí)現(xiàn)與生存發(fā)展邏輯。未來(lái)，政府與社會(huì)組織需要進(jìn)一步優(yōu)化合作行為，以不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

〔關(guān)鍵詞〕 政府;社會(huì)組織;調(diào)試;合作;再優(yōu)化

〔中圖分類號(hào)〕D63 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2020）05-0069-07

黨的十八大以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)得到了快速發(fā)展，與社會(huì)組織的合作領(lǐng)域持續(xù)拓寬。如何處理政府與社會(huì)組織的關(guān)系取決于不同歷史階段的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。2012年之前，政府對(duì)社會(huì)組織側(cè)重于監(jiān)督管理。2012年之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，要求政府重新審視與社會(huì)組織的關(guān)系。這一時(shí)期，政府通過(guò)政策調(diào)整和制度創(chuàng)新主動(dòng)作為，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造空間，引導(dǎo)支持社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移;社會(huì)組織則順勢(shì)而為，憑借專業(yè)性、靈活性等優(yōu)勢(shì)，不斷調(diào)整自身定位，與政府在社會(huì)治理領(lǐng)域深化合作，并表現(xiàn)出一定的策略性。這一過(guò)程，雙方行為調(diào)整遵循不同邏輯，政府遵循社會(huì)發(fā)展與公共秩序邏輯，社會(huì)組織遵循價(jià)值實(shí)現(xiàn)與生存發(fā)展邏輯。未來(lái)，政府與社會(huì)組織需要進(jìn)一步優(yōu)化合作行為，以不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、2012年之前政府與社會(huì)組織關(guān)系的制度依據(jù)及特征

（一）新中國(guó)成立后至改革開(kāi)放前：分層管理與嚴(yán)格監(jiān)管

新中國(guó)成立初期，我國(guó)政府通過(guò)改造、整合、取締等多種方式對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行了徹底的清理整頓，除了工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織外，保留的其他社會(huì)組織數(shù)量極少。1950年中央政務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，確立了政府對(duì)民間組織的“分級(jí)登記”體制。1951年又頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確了“分級(jí)登記原則”和“分級(jí)登記體制”。此后，由于“單位”的出現(xiàn)，“單位”成為國(guó)家開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員和組織公眾的最直接單元，因此，改革開(kāi)放前的國(guó)情和社會(huì)現(xiàn)實(shí)并不能為社會(huì)組織的發(fā)展提供相應(yīng)的支持。在分層管理的制度框架下，社會(huì)組織的存在被限定在有限的空間內(nèi)，除群團(tuán)組織外，其他社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)模數(shù)量小、內(nèi)部治理不規(guī)范、專業(yè)化水平低等特點(diǎn)，大部分社會(huì)組織在這樣的制度環(huán)境下都缺乏生產(chǎn)發(fā)展的必要支撐，規(guī)模也在日趨萎縮。

（二）1978年改革開(kāi)放至2012年前：雙重管理與有限支持

1978年黨的十一屆三中全會(huì)作出了把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，自此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、不斷改善民生成為政府工作的重中之重。與此同時(shí)，政府在提供公共服務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)方面的不足也為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。1989年，我國(guó)政府頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，相關(guān)民政部門(mén)是社會(huì)團(tuán)體登記機(jī)關(guān)，業(yè)務(wù)活動(dòng)受有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)，由此確立起“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管部門(mén)”的雙重管理體制，“條塊結(jié)合”的管理格局就此形成。然而，“雙重管理體制”使社會(huì)組織的登記和業(yè)務(wù)開(kāi)展都要接受嚴(yán)格管理，極大地弱化了其獨(dú)立性和自治性。實(shí)踐中，我國(guó)的社會(huì)組織面臨著社會(huì)正當(dāng)性和身份合法性無(wú)法兼容的困境，即政府需要社會(huì)組織的發(fā)展以提供公共服務(wù)，但既有的制度體系要求政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展又要嚴(yán)格限制，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程緩慢。

1996年以后，政府又頒布了多項(xiàng)條例，以加強(qiáng)和完善對(duì)社會(huì)組織的管理。1996年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織單位管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1996〕22號(hào)），要求對(duì)所有社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展檢查、清理整頓工作，進(jìn)一步明確了對(duì)民間組織實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制。1997年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1997〕11號(hào)），要求各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的管理，規(guī)范社會(huì)團(tuán)體行為。1999年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（中辦發(fā)〔1999〕34號(hào)），指出現(xiàn)存在“社會(huì)組織被敵對(duì)勢(shì)力利用”“非法民間組織增多、活動(dòng)猖獗”等問(wèn)題，要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)民間組織的管理。2000年4月，民政部頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》（中華人民共和國(guó)民政部令第21號(hào)），對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)組織進(jìn)行了全面的調(diào)查、清理、取締工作。從1978年改革開(kāi)放到2007年，政府對(duì)社會(huì)組織的定位發(fā)生了一些變化，希望社會(huì)組織在公共服務(wù)和社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)揮重大的作用，如填補(bǔ)由于政府職能轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的部分職能空白現(xiàn)象、扮演橋梁紐帶的作用等。此后，加快轉(zhuǎn)變政府職能被提上改革日程，社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)變、協(xié)助處理公共事務(wù)方面發(fā)揮了更加明顯的作用。2007年黨的十七大提出，要建設(shè)服務(wù)型政府，在此基礎(chǔ)上，公共服務(wù)均等化和公共服務(wù)體系的完善成為政府的重要工作之一，同時(shí)，這也為社會(huì)組織的發(fā)展提供了良好的契機(jī)。

從公共服務(wù)合作供給的角度看，這一時(shí)期政府的運(yùn)作機(jī)制在于總體把握、統(tǒng)一行動(dòng)和宏觀調(diào)控，而社會(huì)組織的行為具有多樣性、專業(yè)性、參與性及反應(yīng)迅速等特點(diǎn)，兩者合作可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而提高公共服務(wù)供給效率。對(duì)政府而言，無(wú)論是在教育、衛(wèi)生 、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)領(lǐng)域還是針對(duì)特殊人群的服務(wù)領(lǐng)域，把社會(huì)組織引入服務(wù)供給體系都是必要的。社會(huì)組織的合法性來(lái)源于“政治合法性”和“社會(huì)合法性”，前者決定了社會(huì)組織的存在能否得到政府的認(rèn)可及資源支持，后者決定了社會(huì)組織能否被社會(huì)接納，與政府展開(kāi)合作對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)是大有發(fā)展前途的。在此過(guò)程中，社會(huì)組織不僅可以得到政府的肯定和支持，更重要的是公共服務(wù)的供給能夠增強(qiáng)其“社會(huì)合法性”，而“社會(huì)合法性”對(duì)于絕大多數(shù)的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)意義更為重要。

實(shí)際上，2012年之前，在雙重管理的制度框架下，政府對(duì)社會(huì)組織的管理更多地表現(xiàn)為“分類管理”和“嵌入管理”兩種形式?？禃怨?、韓恒用“分類控制”描述了政府對(duì)社會(huì)組織的“多元化管理策略”特征 〔1 〕，進(jìn)一步用“行政吸納社會(huì)”概括了政府對(duì)社會(huì)組織的行動(dòng)取向，政府的主要策略是“控制”與“支持”?！胺诸惪刂啤笔切姓{社會(huì)中衍生出來(lái)的一個(gè)重要概念，即政府對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的管理方式?！扒度肟刂啤苯栌昧丝枴げㄌm尼的“嵌入性”概念，具體表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)組織的“結(jié)構(gòu)嵌入”“資源嵌入”“人事嵌入”等方面。強(qiáng)化監(jiān)管是這一時(shí)期政府管理社會(huì)組織的總體思路，“分類管理”為政府管理社會(huì)組織設(shè)計(jì)出一個(gè)精細(xì)的收納框架，而“嵌入管理”則是將行政力量滲透到社會(huì)組織內(nèi)部，兩者內(nèi)外結(jié)合，構(gòu)建出較為立體的管理結(jié)構(gòu)。

二、2012年后政府與社會(huì)組織的雙向調(diào)試及深化合作

黨的十八大以來(lái)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進(jìn)，社會(huì)組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面的作用愈發(fā)凸顯，成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。其間，為解決公共服務(wù)供給不充分問(wèn)題，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為主要形式，政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域展開(kāi)合作。同時(shí)，在共建共治共享的社會(huì)治理格局中，社會(huì)組織越來(lái)越多地參與到國(guó)家治理之中，促進(jìn)了國(guó)家治理能力的提升。

（一）政府的調(diào)試：政府對(duì)社會(huì)組織由重“監(jiān)管”轉(zhuǎn)向支持發(fā)展

2013年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），要求各地推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性的管理服務(wù)原則上均需引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式進(jìn)行。2014年以后，財(cái)政部、民政部等部門(mén)先后單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕13號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)組織教育培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕206號(hào)）等文件，不斷推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會(huì)組織合作，培育、扶持社會(huì)組織發(fā)展。

基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，政府對(duì)社會(huì)組織的功能進(jìn)行了重新定位，不再一味地強(qiáng)調(diào)控制。為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，政府通過(guò)政策支持、資金幫扶、媒體宣傳等措施鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，并在一定程度上采取“賦權(quán)”方式為其拓展發(fā)展空間。從制度層面上看，國(guó)家為支持社會(huì)組織發(fā)展，出臺(tái)了一系列扶持政策。2014年，財(cái)政部、民政部發(fā)布了《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知》（財(cái)綜〔2014〕87號(hào)），支持社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。2016年，財(cái)政部、民政部發(fā)布了《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)綜〔2016〕54號(hào)），通過(guò)大力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)引導(dǎo)社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展。2017年，民政部發(fā)布了《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2017〕191號(hào)），支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。同年，環(huán)境保護(hù)部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)宣教〔2017〕35號(hào)），支持生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域社會(huì)組織有序發(fā)展。2018年，民政部在對(duì)“關(guān)于積極促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的建議”的答復(fù)中指出，從2012年起，財(cái)政部每年通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)資金兩億元，支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，有計(jì)劃有重點(diǎn)地扶持一批品牌性社會(huì)組織，目前已累計(jì)投入中央財(cái)政資金11.9億元。

除政府與社會(huì)之間的權(quán)力管控關(guān)系之外，還存在著國(guó)家利用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)的支持與幫助，兩種關(guān)系可以以相互分立的“雙軸”形式出現(xiàn) 〔2 〕。事實(shí)表明，政府對(duì)待社會(huì)組織的策略并非單一維度上的控制與功能替代，而是表現(xiàn)為以支持與配合作為互動(dòng)機(jī)制的“行政吸納服務(wù)”形態(tài) 〔3 〕。隨著國(guó)家治理能力的提升，豐富的“控制策略”與“賦權(quán)策略”正在被推廣 〔4 〕。近年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)合作與控制的雙向意圖，政府采取諸多舉措，行動(dòng)策略日益系統(tǒng)化和精細(xì)化，同時(shí)展現(xiàn)出了“甄別性吸納” 〔5 〕的新形態(tài)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)視角下，政府一方面延續(xù)分類管理思想，另一方面以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目為依托，根據(jù)自身需要，培育社會(huì)組織，以期借助其組織群眾、服務(wù)群眾。這一時(shí)期，政府對(duì)社會(huì)組織的管理表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，仍然延續(xù)“分類管理”和“嵌入管理”模式，另一方面，將工作重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)全流程的管理。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變、“放管服”改革、事業(yè)單位改革、服務(wù)型政府建設(shè)等工作的穩(wěn)步推進(jìn)，政府已從生產(chǎn)者角色向規(guī)制者角色轉(zhuǎn)型，并主動(dòng)提出通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)社會(huì)治理方式 〔6 〕。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)政策制度進(jìn)一步完善，通過(guò)資金投入，帶動(dòng)、扶持、培育了一批運(yùn)作規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織。黨的十八大以后逐漸發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，無(wú)論在內(nèi)部治理還是在社會(huì)服務(wù)職能上，已經(jīng)與之前的社會(huì)組織大不相同，這是政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中立足我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要對(duì)社會(huì)組織不斷調(diào)試的結(jié)果。

（二）社會(huì)組織的調(diào)試：社會(huì)組織對(duì)政府由重“依附”轉(zhuǎn)向“策略性合作”

黨的十八大以后，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式支持社會(huì)組織發(fā)展，并出臺(tái)政策鼓勵(lì)培育社會(huì)組織。社會(huì)組織對(duì)組織身份屬性、資源稟賦、價(jià)值追求等方面也有了新的自我認(rèn)知，開(kāi)始積極響應(yīng)政府的政策號(hào)召，除在公共服務(wù)供給領(lǐng)域外，也積極參與社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”“社區(qū)營(yíng)造”等基層社會(huì)治理。同時(shí)，由于資源來(lái)源更加廣泛，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的價(jià)值更加凸顯，社會(huì)組織的“獨(dú)立性”意識(shí)逐漸增強(qiáng)，擺脫“依附”的意愿更加強(qiáng)烈。從行為上看，社會(huì)組織的調(diào)試主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是身份定位上，由對(duì)政府“依附”逐漸走向“獨(dú)立”，在一段時(shí)期內(nèi)已表現(xiàn)為“依附式自主” 〔7 〕。二是在與政府合作供給公共服務(wù)的過(guò)程中，特別是在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，社會(huì)組織更為靈活和自信，一些策略性行為被越來(lái)越多地運(yùn)用，以確保與政府保持良好關(guān)系，獲取更多資源;三是社會(huì)組織開(kāi)始更加注重組織的社會(huì)價(jià)值，進(jìn)而將提升組織專業(yè)能力作為培育其核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。

資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，組織為了生存必須從環(huán)境中獲取資源，并與其他組織進(jìn)行資源交換。目前，我國(guó)的社會(huì)組織大都需要通過(guò)對(duì)外獲取資源以謀求發(fā)展，這些資源包括資金、人力、信息和制度等。盡管社會(huì)組織的資源結(jié)構(gòu)是多元的，但多元的資源結(jié)構(gòu)并沒(méi)有使社會(huì)組織免于“資源短缺”的困擾 〔8 〕。社會(huì)組織沒(méi)有穩(wěn)定且持久有效的資源供給方式，它們既不能依靠國(guó)家的稅收供給，也不能完全依靠利潤(rùn)供給，必須吸收社會(huì)資源 〔9 〕。在我國(guó)，基層社會(huì)組織主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)獲取資金支持，但卻普遍面臨資金不足的問(wèn)題，相較社會(huì)捐贈(zèng)、自我投入等資金渠道，政府支持仍是社會(huì)組織最重要的資金來(lái)源 〔10 〕。對(duì)很多社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，政府資源是其獲得外部資源的最主要方面 〔11 〕。由于社會(huì)組織面臨的外部環(huán)境具有不確定性，其對(duì)外部資源依賴程度就更深，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為社會(huì)組織提供大量資源的同時(shí)，也加深了社會(huì)組織對(duì)政府的資源依賴程度 〔12 〕。近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織數(shù)量不斷增加，提供的服務(wù)種類逐漸增多，然而社會(huì)組織可以獲得的資源卻是有限的，同時(shí)也出現(xiàn)了社會(huì)組織“依附換資源”的現(xiàn)象 〔13 〕。

面對(duì)資源困境，社會(huì)組織在依附的同時(shí)也采取各種組織策略來(lái)發(fā)展壯大自己。目前，大多數(shù)公共服務(wù)型社會(huì)組織的策略行動(dòng)主要圍繞如何從不同的政府部門(mén)獲取資源而展開(kāi)，以此強(qiáng)化組織與政府之間的關(guān)系，進(jìn)而獲取更優(yōu)生存空間 〔14 〕，如“找項(xiàng)目”“多行政區(qū)域注冊(cè)”“發(fā)展跨界資源”等策略正在被越來(lái)越多地應(yīng)用。在具體的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，社會(huì)組織的策略性行為也在不斷優(yōu)化和發(fā)展。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)重構(gòu)了公共服務(wù)供給中的政府與社會(huì)組織關(guān)系角色，不同的利益取向會(huì)形塑出不同的行為邏輯，衍生出迥異的博弈策略。一個(gè)追求社會(huì)利益最大化的政府，必然會(huì)根據(jù)各類社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類對(duì)其實(shí)施不同的管理方式 〔15 〕。一方面，“公共發(fā)展邏輯”和“權(quán)力維持邏輯”的雙重制度邏輯使政府衍生出“選擇性支持”和“隱性化控制”的策略 〔16 〕，而社會(huì)組織則在“實(shí)現(xiàn)公共利益”和“自身生存發(fā)展”的邏輯指引下生長(zhǎng)出依賴、遵從與拓展等策略作為回應(yīng)。另一方面，在服務(wù)外包層級(jí)下放的情況下，政府對(duì)社會(huì)組織又表現(xiàn)出“浮動(dòng)控制”的傾向，而社會(huì)組織則以“分層嵌入”策略予以斡旋 〔17 〕。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作過(guò)程中，社會(huì)組織會(huì)采取一整套的策略組合，包括基于組織戰(zhàn)略尋求發(fā)展長(zhǎng)期性項(xiàng)目并動(dòng)員組織成員參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)對(duì)基礎(chǔ)服務(wù)進(jìn)行“項(xiàng)目化”和“項(xiàng)目—子項(xiàng)目化”處理，對(duì)資源進(jìn)行“經(jīng)營(yíng)和滾動(dòng)”式優(yōu)化，通過(guò)項(xiàng)目培育新組織，以異地開(kāi)辦新機(jī)構(gòu)承接項(xiàng)目等 〔18 〕。以項(xiàng)目為中心儼然成為社會(huì)組織謀求發(fā)展的重要選擇，但項(xiàng)目資金的不穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)主體的多元性加劇了其申請(qǐng)難度，使社會(huì)組織為競(jìng)爭(zhēng)而奔走、為項(xiàng)目而競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的不安全感常常推動(dòng)社會(huì)組織采取理性的逐利行為，如不斷地“翻新”項(xiàng)目，在項(xiàng)目申請(qǐng)的創(chuàng)新上下功夫等 〔19 〕。項(xiàng)目是一種資源，在面對(duì)“使命”還是“活命”的抉擇時(shí)，社會(huì)組織會(huì)遵循“生存理性”先于“價(jià)值理性”的行動(dòng)原則，這種邏輯展現(xiàn)于社會(huì)組織在不同的發(fā)展階段對(duì)待項(xiàng)目招投標(biāo)取舍與權(quán)衡時(shí)的態(tài)度上，表現(xiàn)為隨著組織的發(fā)展，其更傾向于爭(zhēng)取與自身專業(yè)度相匹配的項(xiàng)目，以“專業(yè)理性”獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì) 〔20 〕。

三、政府與社會(huì)組織雙向調(diào)試的行為邏輯與合作再優(yōu)化

政府與社會(huì)組織的“調(diào)試”行為遵循不同的邏輯，政府遵循社會(huì)發(fā)展與公共秩序邏輯，社會(huì)組織遵循價(jià)值實(shí)現(xiàn)與生存發(fā)展邏輯。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是當(dāng)前政府與社會(huì)組織合作最為緊密的領(lǐng)域之一，是政府支持社會(huì)組織發(fā)展的重要政策安排，也是政府與社會(huì)組織雙向“調(diào)試”過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)耦合。

（一）政府與社會(huì)組織雙向調(diào)試遵循的基本邏輯

1.政府“調(diào)試”遵循社會(huì)發(fā)展邏輯與公共秩序邏輯。政府與社會(huì)組織關(guān)系的調(diào)整是社會(huì)發(fā)展需要和公共秩序穩(wěn)定多方因素綜合作用的結(jié)果，在這一過(guò)程中，政府主動(dòng)調(diào)試政府與社會(huì)組織關(guān)系定位及自身行為必須遵循兩大邏輯。其一，社會(huì)發(fā)展邏輯。黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中就包含著公眾對(duì)公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量的高追求與我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)供給效率不高、規(guī)模不足及發(fā)展不平衡之間的矛盾。如何構(gòu)建高質(zhì)量的公共服務(wù)供給體系，滿足公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域的所急、所需、所盼，不僅是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題，是堅(jiān)持以人民為中心立場(chǎng)的體現(xiàn)和踐行全心全意為人民服務(wù)宗旨的集中展現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家把保障和改善民生擺在一個(gè)相當(dāng)重要的位置，完善公共服務(wù)供給模式，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，構(gòu)建多層次、多形式的公共服務(wù)供給體系需要社會(huì)組織的參與。與此同時(shí)，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局需要社會(huì)組織的支持，提升國(guó)家治理能力和治理效能更需要社會(huì)組織的合作。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情都要求政府重新調(diào)整與社會(huì)組織的關(guān)系，賦予其一定的發(fā)展空間，培育壯大其力量，使其成為國(guó)家治理過(guò)程中政府重要的合作伙伴。其二，公共秩序邏輯。一是政治秩序。東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。政府不會(huì)允許任何一支獨(dú)立于政府之外的社會(huì)力量挑戰(zhàn)其權(quán)威，因此，無(wú)論如何“賦權(quán)”，社會(huì)組織的發(fā)展一定會(huì)被限制在一定的范圍之內(nèi)。政府也會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，選擇支持一些社會(huì)組織發(fā)展壯大，以配合政府完成某些領(lǐng)域的治理活動(dòng)。所以，從維護(hù)國(guó)家安全的角度來(lái)看，政府在支持社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)將按照發(fā)展需要限制其在一些不適合領(lǐng)域的發(fā)展。二是經(jīng)濟(jì)秩序。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)遵循的一個(gè)重要原則是經(jīng)濟(jì)原則，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)要保證資金安全。政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，會(huì)設(shè)定“剛性底線”，不允許在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中危及國(guó)家安全和資金安全。因此，會(huì)篩查掉存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的承接者，也會(huì)聯(lián)合審計(jì)部門(mén)，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行核查比對(duì)，確保資金使用規(guī)范，避免資金風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。三是效率秩序。財(cái)政資金必須用在刀刃上，精準(zhǔn)確定需求是實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)效率的先決條件。作為服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方，政府要確保財(cái)政資金用得得當(dāng)、花得值，因此，要統(tǒng)籌考慮嚴(yán)格審核購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，既要保證廣大民眾的權(quán)益需求，也要考慮特殊人群的特別需要。政府要確保資金與項(xiàng)目匹配，保證服務(wù)與需求能夠精準(zhǔn)對(duì)接，以彌補(bǔ)由于政府機(jī)構(gòu)編制不足帶來(lái)的公共服務(wù)缺失。

2.社會(huì)組織“調(diào)試”遵循價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯與生存發(fā)展邏輯。社會(huì)組織之所以能夠存在是因其能夠發(fā)揮一定的社會(huì)功能，換言之，社會(huì)組織具有社會(huì)價(jià)值，既可以為公眾直接提供服務(wù)，也可以組織公眾參與社會(huì)治理，還可以成為政府與公眾溝通的橋梁和紐帶。另外，作為組織，生存發(fā)展是實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)，通過(guò)各種“策略”獲取外部資源也是其不斷“調(diào)試”行為的動(dòng)因之一。其一，價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯。政府之所以與社會(huì)組織展開(kāi)合作，引導(dǎo)、鼓勵(lì)其發(fā)展，最主要的是因?yàn)樯鐣?huì)組織具有社會(huì)價(jià)值，喪失這一價(jià)值，也就失去了其存在的必要性。專業(yè)性與業(yè)務(wù)能力顯然是支撐其實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最重要保證。為此，越來(lái)越多的社會(huì)組織開(kāi)始把提升專業(yè)能力、完善內(nèi)部管理、規(guī)范服務(wù)承接、提升服務(wù)質(zhì)量等作為重要的發(fā)展方向。一些具體的做法如打造服務(wù)品牌，增加社工培訓(xùn)，引入標(biāo)桿管理、全面質(zhì)量管理、業(yè)務(wù)績(jī)效管理等創(chuàng)新理念正在興起。一個(gè)顯著的趨勢(shì)是更多的社會(huì)組織開(kāi)始聚焦和深耕于某一領(lǐng)域，爭(zhēng)取在某一服務(wù)領(lǐng)域做精做細(xì)做強(qiáng)。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，說(shuō)明大而全的發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的需求，小而精的業(yè)務(wù)能力更能夠在公共服務(wù)領(lǐng)域獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更能夠獲得公眾的認(rèn)可，還可以更多地獲得與政府合作的機(jī)會(huì)。社會(huì)價(jià)值是社會(huì)組織的立身之本，弱化這一根本，社會(huì)組織很難獲得公眾的認(rèn)可，其存在的基礎(chǔ)也將被動(dòng)搖。其二，生存發(fā)展邏輯。近年來(lái)，得益于政策環(huán)境的支持，社會(huì)組織獲得了廣闊的發(fā)展空間，但對(duì)大部分社會(huì)組織而言，生存與發(fā)展還是擺在其面前最現(xiàn)實(shí)、最重要的問(wèn)題。為了生存和發(fā)展，就必須要從組織外部最大程度地獲取資源，而公共服務(wù)領(lǐng)域是社會(huì)組織獲取資源的重要場(chǎng)域，其中“項(xiàng)目”則成為資源交換的載體。社會(huì)組織為求生存發(fā)展，必須從兩個(gè)方面發(fā)力：一是獲取政府資源。社會(huì)組織要調(diào)整與政府的關(guān)系，必須通過(guò)搭建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、研究政策環(huán)境、梳理重點(diǎn)支持領(lǐng)域等，盡可能使組織的發(fā)展方向與政府公共服務(wù)領(lǐng)域的工作重點(diǎn)一致。另外，社會(huì)組織要不斷地調(diào)整項(xiàng)目布局，保證精準(zhǔn)和精致兩個(gè)要求，既要精準(zhǔn)對(duì)接政府購(gòu)買(mǎi)意愿，同時(shí)還要精致打造自己的項(xiàng)目品牌。二是確保承接項(xiàng)目。作為典型的資源依賴型組織，有項(xiàng)目就意味著有資源，社會(huì)組織依賴項(xiàng)目生存、依靠項(xiàng)目發(fā)展。圍繞項(xiàng)目做文章，衍生出一系列策略行動(dòng)是社會(huì)組織為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展而作出的行為選擇。由于公共服務(wù)的特殊性，決定了其績(jī)效衡量存在困難，因此服務(wù)供給領(lǐng)域存在著較大的可施展空間，理性的社會(huì)組織必然會(huì)在不觸碰政府紅線的基礎(chǔ)上謀求最大利益。值得注意的是，在此過(guò)程中必須避免由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的政府難以有效約束私有機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為 〔21 〕。

（二）深化合作進(jìn)程中政府與社會(huì)組織的行為再優(yōu)化

毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)的社會(huì)治理中，社會(huì)組織將發(fā)揮越來(lái)越大的作用，而政府與社會(huì)組織之間的合作也將隨著政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)深化和“放管服”改革的推進(jìn)愈發(fā)深入。雖然政府與社會(huì)組織在利益權(quán)衡方面各不相同，但雙方仍統(tǒng)一于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之中。雙方可以本著“求同存異”的理念在公共服務(wù)供給方面優(yōu)化各自行為，提升服務(wù)質(zhì)量和效率，不斷促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，深化合作是必要的，政府與社會(huì)組織可以通過(guò)運(yùn)用對(duì)方的優(yōu)勢(shì)資源來(lái)彌補(bǔ)自己資源的不足。在合作過(guò)程中，兩者應(yīng)在優(yōu)惠的基礎(chǔ)上建立起互利共贏的關(guān)系，合作的深度和效果最終取決于政府與社會(huì)組織行為的進(jìn)一步優(yōu)化。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為政府與社會(huì)組織合作的關(guān)鍵領(lǐng)域，必將在今后的合作治理中發(fā)揮重要作用。

為此，政府應(yīng)從以下幾方面做起：其一，正確認(rèn)識(shí)“合作”。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是國(guó)家治理體系和治理能力的一部分，而治理則意味著參與者之間的關(guān)系不是單向的而是互動(dòng)和合作的。政府在履行公共服務(wù)職能過(guò)程中，既不能扮演“大包大攬”式的全能者角色，也不能做向市場(chǎng)“扔包袱”的甩手掌柜，而應(yīng)該在厘清自身職能的情況下，舍得放權(quán)、能夠放權(quán)，進(jìn)而在合適的領(lǐng)域?qū)で笈c社會(huì)組織展開(kāi)合作。其二，完善制度設(shè)計(jì)。制度是一個(gè)社會(huì)博弈的規(guī)則，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，它是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。制度構(gòu)造了人們?cè)谡巍⑸鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)，制度的存在可以減少個(gè)體互動(dòng)過(guò)程中的不確定性。政府應(yīng)通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)來(lái)改善公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀、提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效。其三，抑制“投機(jī)行為”。交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和“人性的內(nèi)核分裂模型”都承認(rèn)，對(duì)社會(huì)個(gè)體而言，機(jī)會(huì)主義是先天存在的，因此市場(chǎng)交易中存在的投機(jī)行為在所難免。政府應(yīng)對(duì)公共服務(wù)供給中的投機(jī)行為有一個(gè)客觀的認(rèn)知，一方面要分類梳理各種投機(jī)行為，另一方面要完善監(jiān)管、懲罰的規(guī)則體系，對(duì)投機(jī)行為采取必要的、及時(shí)的震懾和打擊。其四，堅(jiān)持以公眾需求為導(dǎo)向。當(dāng)前，在一些公共服務(wù)項(xiàng)目中，公眾參與未能貫穿于項(xiàng)目全過(guò)程，公共服務(wù)項(xiàng)目政府主導(dǎo)、自上而下的色彩濃厚 。因此，強(qiáng)化需求管理是完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的首要任務(wù)，一是要讓公眾能夠“發(fā)聲”，表達(dá)自己的需求，并且這些需求能夠通過(guò)某些渠道或路徑被保存、匯集和上報(bào)，進(jìn)而作為購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基礎(chǔ)依據(jù);二是要構(gòu)建科學(xué)的篩選機(jī)制，把真正的需求剝離出來(lái)，進(jìn)而引導(dǎo)社會(huì)組織設(shè)計(jì)出“雪中送炭”式的服務(wù)項(xiàng)目。

社會(huì)組織應(yīng)從以下幾方面做起：其一，準(zhǔn)確定位。一是社會(huì)組織要對(duì)自己有一個(gè)準(zhǔn)確的評(píng)估，對(duì)自身所處的外部環(huán)境有一個(gè)比較清晰的認(rèn)知，進(jìn)而擺正位置;二要弄清楚自己能夠做什么和能夠做好什么;三要弄清楚政府需要什么，自己的優(yōu)勢(shì)和短板是什么，是否有能力提供社會(huì)所需。其二，主動(dòng)合作。一要主動(dòng)表達(dá)意愿，與政府相比，社會(huì)組織是資源占有的弱勢(shì)方，所以在有機(jī)會(huì)的情況下，應(yīng)主動(dòng)表達(dá)合作愿景，與政府及時(shí)建立合作關(guān)系;二要與社區(qū)居民多接觸，了解他們的需求，進(jìn)而使項(xiàng)目設(shè)計(jì)與居民的需求形成有機(jī)對(duì)接，讓項(xiàng)目能盡快落地且接地氣。其三，摒棄投機(jī)思維，爭(zhēng)取政府信任。社會(huì)組織盡管面臨發(fā)展壓力，但絕不能以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)去謀取不當(dāng)利益。社會(huì)組織畢竟具有公益屬性，倘若追求自身利益最大化，那就從根本上動(dòng)搖了自己賴以生存的基礎(chǔ)。因此，社會(huì)組織應(yīng)摒棄機(jī)會(huì)主義心態(tài)，以務(wù)實(shí)的服務(wù)去贏得政府的信任，進(jìn)而與政府建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。其四，明確發(fā)展愿景，提高服務(wù)供給能力。清華大學(xué)王名、蔡志鴻認(rèn)為，社會(huì)組織面臨的最大挑戰(zhàn)是“能力專有性”不足 〔22 〕。 社會(huì)組織應(yīng)該有一個(gè)比較明確的發(fā)展愿景，深耕某一領(lǐng)域，做精做細(xì)做扎實(shí)，打造組織的服務(wù)品牌和名片。在行為上，既不能急于求成，也不能自暴自棄，應(yīng)本著循序漸進(jìn)的原則，科學(xué)、合理地制定計(jì)劃，通過(guò)切實(shí)可行的行動(dòng)方案，提升服務(wù)能力，同時(shí)要注意把能力提升與項(xiàng)目承接、實(shí)施結(jié)合起來(lái)，盡量做到“寓發(fā)展于服務(wù)”。

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責(zé)任編輯 李 雯