摘? ?要： 中國的民本邏輯與美國的授權(quán)邏輯，都尋求災(zāi)難治理中及時響應(yīng)快速凝聚共識。中國的民本邏輯內(nèi)在地體現(xiàn)了制度的人文關(guān)懷。中美防災(zāi)減災(zāi)制度框架體系的演進(jìn)顯示，災(zāi)難治理的全生命周期都需要制度的引領(lǐng)與社會的協(xié)同。中國災(zāi)難治理體系需要在技術(shù)韌性、事前預(yù)防、注意地方性、社會整合動員等方面進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞： 災(zāi)難治理; 制度; 協(xié)同

中圖分類號： D63? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.014

Institutional Logic and Framework System of Disaster Governance

——Based on the Comparative Analysis of China and the United States

HAN Xue

（Party School of Shenyang MunicipaL Committee of CPC， Shenyang 110036， China）

Abstract： Both the people-oriented logic of China and the authorization logic of the United States seek timely response and rapid consensus in disaster management. Chinas people-oriented logic reflects the humanistic care of the system. The evolution of the framework system of disaster prevention and mitigation in China and the United States shows that the whole life cycle of disaster management needs institutional guidance and social coordination. Chinas disaster management system needs to be further improved in terms of technical resilience， pre prevention， local attention， social integration and mobilization.

Key words： disaster governance; system; coordination

一、災(zāi)難治理的制度邏輯

制度是“社會生活的基石”，是一整套約束體系，這種規(guī)約能夠降低交易成本和不確定性，進(jìn)而生成關(guān)于社會行為的較穩(wěn)定預(yù)期。制度是針對具體時空具體問題，創(chuàng)造、衍生發(fā)展出來的法律、制度和原則，它既包括法律、規(guī)制等正式規(guī)則，也包含禁忌、習(xí)俗等非正式規(guī)則。制度變遷理論認(rèn)為，制度運轉(zhuǎn)發(fā)生在社會系統(tǒng)中，系統(tǒng)中的任何結(jié)果都取決于諸多因素的相互影響，制度在災(zāi)難治理中起著關(guān)鍵的基礎(chǔ)性作用。作為一系列約束的集合體，制度有其特定的邏輯。制度邏輯也即制度的建構(gòu)邏輯，其中包含了制度建構(gòu)的目標(biāo)與制度框架。制度目標(biāo)決定了制度架構(gòu)的設(shè)立模式與運行機制，通過框架的約束與支撐，確保制度目標(biāo)的實現(xiàn)。從《兵庫框架》到《仙臺框架》①，國際社會已經(jīng)構(gòu)建了較為成熟的災(zāi)難治理指導(dǎo)體系?！断膳_減少災(zāi)害風(fēng)險框架》（2015-2030年）是目前多數(shù)國家遵循的防災(zāi)減災(zāi)制度體系，其目標(biāo)在于減少風(fēng)險，促進(jìn)社會可持續(xù)進(jìn)步。其框架體系中擴展了災(zāi)難風(fēng)險治理的參與，促進(jìn)了政府組織、民間組織、社區(qū)組織的合作。中美作為世界主要大國，在防控應(yīng)對災(zāi)害中都形成了較為完備的制度體系，科學(xué)防控、及時預(yù)警、快速響應(yīng)、盡快恢復(fù)已成為應(yīng)急治理的普遍法則。不同文化體制下，中美兩國在應(yīng)急治理中形成了適應(yīng)各自國情的分異的應(yīng)急圖景。對中美兩國的制度邏輯與框架體系進(jìn)行比較分析，從災(zāi)難發(fā)生演進(jìn)規(guī)律著眼，結(jié)合不同國情特點，探討形成動態(tài)的災(zāi)難——制度耦合演化的螺旋遞進(jìn)與政策安排。

（一）美國災(zāi)難治理的授權(quán)邏輯

從美國應(yīng)急管理法律體系看，其建構(gòu)的邏輯在于緊急授權(quán)，緊急情況發(fā)生時，聯(lián)邦或州政府可獲得國會授權(quán)。緊急授權(quán)賦予聯(lián)邦和州調(diào)動民兵的合法性，可以授權(quán)政府“暫停人身保護令”。這一規(guī)定表明，在應(yīng)對緊急狀態(tài)時，行政權(quán)可以沖破司法權(quán)所賦予的人身權(quán)利，沖破人身保護令的約束。對于因采取強制措施造成的人身傷亡等，予以應(yīng)急人員豁免權(quán)。如果事態(tài)超出州政府的授權(quán)范圍，憲法賦予州政府緊急處置權(quán)，也即在未獲得聯(lián)邦授權(quán)的情況下，州政府擁有緊急審批和應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)限。通過授權(quán)跨越體制束縛，集中整合資源應(yīng)急響應(yīng)，維護社會秩序。授權(quán)思維同樣體現(xiàn)在美國一些專項應(yīng)急法規(guī)中?！秶揖o急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)在緊急狀態(tài)期間的綜合指揮權(quán)。聯(lián)邦政府應(yīng)急處置角色由補充輔助漸變?yōu)檎吓c協(xié)調(diào)。特別是卡特里娜颶風(fēng)事件之后，聯(lián)邦層面應(yīng)急事件管理系統(tǒng)和應(yīng)急響應(yīng)框架上升為國家戰(zhàn)略，通過授權(quán)實現(xiàn)集權(quán)，以最大限度整合資源，快速響應(yīng)。美國各州的應(yīng)急法案和專項法律條款等，也顯見法定授權(quán)的制度邏輯。賦予州及州以下地方政府、非政府組織、社會團體相應(yīng)的功能角色和應(yīng)急權(quán)限，使各項工作合法化。[1]基于實現(xiàn)國家與社會穩(wěn)定與韌性的目標(biāo)需求，從防災(zāi)準(zhǔn)備方面，預(yù)設(shè)最大威脅的風(fēng)險情境，并對此進(jìn)行評估，查找缺口和短板，錘煉防災(zāi)減災(zāi)的核心能力。順著這一目標(biāo)，在框架上，聯(lián)邦通過授權(quán)可以介入州事務(wù)中，州或地方政府可以打破司法權(quán)中的人事保護權(quán)。也即減災(zāi)行動中，不同層級的政府，以及政府與社會之間的職責(zé)可以在制度框架中進(jìn)行明確設(shè)定。聯(lián)邦、州、地方政府、社會團體、非政府組織、民眾，以最大共識協(xié)同起來，形成面向社區(qū)的合作伙伴關(guān)系。

（二）中國災(zāi)害治理的民本邏輯

新中國成立以來，我們防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗性規(guī)范與做法逐步上升到國家法律、法規(guī)和各級地方政府的規(guī)章及規(guī)范性文件。防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)制文本，如法律、法規(guī)、規(guī)章、通則、管理辦法等，在總則或立法目的中都明確強調(diào)，“為規(guī)范相關(guān)工作，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和相關(guān)領(lǐng)域安全，制定本法或本辦法”。制度建構(gòu)的目標(biāo)是保障人民生命財產(chǎn)安全，維護社會秩序穩(wěn)定運行。這是我國應(yīng)急制度訂立的目標(biāo)與宗旨。以民為本的目標(biāo)導(dǎo)向突顯出在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政治、經(jīng)濟、社會、文化全部領(lǐng)域的建構(gòu)目標(biāo)與黨全心全意為民服務(wù)的宗旨是一致契合的。保障民眾生命財產(chǎn)安全的目標(biāo)導(dǎo)向下，災(zāi)害治理的所有行動都指向一個基本的出發(fā)點，有利于快速凝聚黨政軍民共識。重大突發(fā)事件發(fā)生后，涉事主體須在第一時間上報上級主管部門，層層上報，信息在縱向?qū)蛹夐g暢通，有助于決策主體及時掌握動態(tài)情勢，及時出臺應(yīng)對措施。因應(yīng)災(zāi)難的繁多類型，自然災(zāi)害、工業(yè)事故、環(huán)境污染、瘟疫病毒等，不同類型的災(zāi)難都制定了相關(guān)的法律法規(guī)?！栋踩a(chǎn)法》《危險化學(xué)品安全管理條例》《水污染防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《職業(yè)病防治法》《傳染病防治法》《食品安全法》等，均明確了立法設(shè)置的目的在于保障人民生命財產(chǎn)安全和規(guī)范相關(guān)領(lǐng)域的工作。同時規(guī)定相關(guān)領(lǐng)域職能部門的職責(zé)、違反相關(guān)職責(zé)義務(wù)的懲戒措施。專項應(yīng)急法規(guī)文本一般在總則或立法目的中明確各級政府主體責(zé)任、相關(guān)職能部門的監(jiān)督管理責(zé)任、上級職能部門對下級的指導(dǎo)義務(wù)、職能監(jiān)管部門對同級政府的備案義務(wù)。這些法規(guī)、規(guī)章一般內(nèi)含或附帶有預(yù)案性質(zhì)的程序性操作，對防災(zāi)備災(zāi)起著重要的預(yù)警和指導(dǎo)作用。綜合性的應(yīng)急法案和專項法規(guī)都有法定授權(quán)的制度邏輯。屬地政府在災(zāi)難事件發(fā)生后，可依法發(fā)布調(diào)用和征用資源的決定，依法下達(dá)救援命令。因應(yīng)災(zāi)情變化，可實施暫時限制民眾自由的緊急措施。這與美國以行政權(quán)阻斷司法權(quán)的性質(zhì)相似。制度目標(biāo)的實現(xiàn)也有賴于黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同。

從中美制度設(shè)計走向看，兩國防災(zāi)減災(zāi)制度邏輯的聚焦點都是要塑造災(zāi)難治理的核心力，通過授權(quán)或凝聚共識調(diào)動各方力量完成資源整合。中美兩國應(yīng)急制度目標(biāo)都是為了盡最大努力降低災(zāi)害的破壞力，重塑社會秩序。但從應(yīng)急制度邏輯看，兩國在體制模式、社會民眾理念等方面存在差異。美國的法定授權(quán)邏輯和中國的集權(quán)邏輯都有助于權(quán)力快速介入啟動應(yīng)急響應(yīng)，美國的授權(quán)范圍不僅限于地方政府和職能部門，非政府組織與公眾都可以在其職責(zé)范圍內(nèi)獲得相應(yīng)處置與豁免權(quán)。中國防災(zāi)減災(zāi)的整體生命周期中，集權(quán)與集權(quán)模式下選擇性分權(quán)，決定了縱向響應(yīng)優(yōu)于橫向協(xié)調(diào)。更為顯著的差異在于制度的人文關(guān)懷層面，快速響應(yīng)保障人民生命財產(chǎn)安全是中國應(yīng)急制度的終極關(guān)懷。

二、災(zāi)難治理的框架體系

制度邏輯決定架構(gòu)體系。防災(zāi)、減災(zāi)、恢復(fù)是任何災(zāi)難都必經(jīng)的過程，因應(yīng)防災(zāi)、減災(zāi)、恢復(fù)重建的整個災(zāi)難生命周期，不同階段對于治理力道的要求是不同的。防災(zāi)的關(guān)鍵在于精巧的制度設(shè)計，減災(zāi)的關(guān)鍵在于響應(yīng)力，恢復(fù)重建的關(guān)鍵在于制度改進(jìn)、領(lǐng)導(dǎo)力和整體社會的感知與重塑。每個階段側(cè)重力道雖有不同，但防災(zāi)減災(zāi)的全生命周期不同階段，都需要制度、領(lǐng)導(dǎo)力、社會的協(xié)同共治。

（一）美國災(zāi)難治理的演進(jìn)

美國防災(zāi)減災(zāi)體系構(gòu)成有三個重大節(jié)點。第一個節(jié)點是1979年聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的成立。在此之前雖然應(yīng)急管理由軍工轉(zhuǎn)向民防，但以防災(zāi)為主。FEMA成立后，原來分散的應(yīng)急部門和項目進(jìn)行了重組，單項應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合防災(zāi)減災(zāi)。第二個節(jié)點是1992對FEMA的改革，使其從防災(zāi)向減災(zāi)傾斜，從以政府為主向多元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變。在應(yīng)對巨災(zāi)的實踐中，政府部門認(rèn)識到社區(qū)參與防災(zāi)減災(zāi)的重要性。災(zāi)難來臨時，社區(qū)能夠適應(yīng)情境并盡快做出反應(yīng)?？篂?zāi)社區(qū)成為應(yīng)對災(zāi)難、降低脆弱性、增強社區(qū)與城市持續(xù)性和韌性的最好手段。第三個節(jié)點是美國國土安全部的成立。這是一個由聯(lián)邦22個政府機構(gòu)合并的大部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)國家到地方的應(yīng)急管理工作。國安部的成立標(biāo)志著美國應(yīng)急平臺體系成形，美國也逐步構(gòu)建了綜合性、協(xié)同性應(yīng)急框架體系。

經(jīng)由逐漸完善，現(xiàn)在整個應(yīng)急框架體系由完備的法律體系、組織平臺、專門人員、社會團體共同構(gòu)成?！稙?zāi)害救助和緊急援助法》《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》《全國緊急狀態(tài)法》《國土安全法》等經(jīng)由法定授權(quán)，明確防災(zāi)減災(zāi)中指揮部門、協(xié)同部門的職責(zé)任務(wù)，物資保障。根據(jù)州與地方政府之間訂立應(yīng)急互助協(xié)議，部分州之間也訂立了互助同盟協(xié)議，災(zāi)害治理中資源共享。一整套完備的法律、配套規(guī)程，構(gòu)建起聯(lián)邦—州—地方縱向治理體系，和區(qū)域間、府際、政府部門同社會團體之間的橫向互助協(xié)同體系。[2]國土安全部是美國應(yīng)急管理最高機構(gòu)，其在地方設(shè)區(qū)域代表處，協(xié)同地方應(yīng)急機構(gòu)評估事態(tài)、制定援助計劃并實施救援。其內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)局是防災(zāi)減災(zāi)的核心部門，下設(shè)應(yīng)急準(zhǔn)備部、緩解災(zāi)害影響部、應(yīng)急響應(yīng)部、災(zāi)后恢復(fù)部、區(qū)域代表管理處辦公室;其內(nèi)設(shè)智庫為國家國土安全中心，為全國和地方州提供決策和技術(shù)支持;同時內(nèi)設(shè)應(yīng)急運行調(diào)度中心和應(yīng)急培訓(xùn)中心。應(yīng)急運行調(diào)度中心設(shè)有固定場所，常年保持常態(tài)運行，為相關(guān)職能部門預(yù)留辦公及通信設(shè)施，能夠?qū)崿F(xiàn)重大災(zāi)難協(xié)同指揮。配備的通信指揮車能夠保證災(zāi)難發(fā)生時，消防、交通等系統(tǒng)互相連接。常態(tài)時，調(diào)度中心的信息監(jiān)控室24小時運轉(zhuǎn)，收集、掌握區(qū)域動態(tài)信息，研判區(qū)域態(tài)勢。州和地方層面同樣設(shè)置常態(tài)化應(yīng)急行動中心，配備通信、視迅、救援設(shè)備，力求快速反應(yīng)，高效運轉(zhuǎn)。

（二）中國災(zāi)難治理的演進(jìn)

中國的防災(zāi)減災(zāi)框架體系也是在總結(jié)災(zāi)難汲取教訓(xùn)的經(jīng)驗中，逐步走向制度化。新中國成立后曾經(jīng)爆發(fā)的麻疹、病毒性甲型肝炎、流行性傳染病等大型公共衛(wèi)生事件，促使我國制定了一系列應(yīng)對大型公共衛(wèi)生事件的標(biāo)準(zhǔn)化程序和操作規(guī)程，使得重大傳染病來臨時，基于標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程快速啟動應(yīng)急響應(yīng)。應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)操作流程有助于災(zāi)難治理有效遵循，保證制度規(guī)范化。中國災(zāi)難治理體系有三個節(jié)點。第一個節(jié)點是應(yīng)急管理“一案三制”體系構(gòu)建。肇始2003年“非典”事件，我國構(gòu)建了“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。在體制上，分級分類、屬地管理;機制上，建立了預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制;在法制上，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺為標(biāo)志，突發(fā)事件管理向法治化軌道靠攏。第二個重要節(jié)點是2008年。2008年，我國成功抗擊南方雨雪冰凍災(zāi)害、應(yīng)對“5·12”汶川特大地震，并舉辦了奧運會。這彰顯了社會主義制度的優(yōu)越性、黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，是對“一案三制”的重要檢驗和進(jìn)一步豐富發(fā)展。黨的十八大提出建立源頭治理、動態(tài)監(jiān)管、應(yīng)急處置。2003年非典危機后，第二個節(jié)點統(tǒng)一為專業(yè)化應(yīng)急組織平臺的構(gòu)建。標(biāo)志是2018年應(yīng)急管理部成立，填補了應(yīng)急法出臺后對口執(zhí)法部門缺位的尷尬，應(yīng)急管理由常態(tài)管理向?qū)I(yè)管理轉(zhuǎn)變。第三個節(jié)點是2020年以健全重大公共衛(wèi)生應(yīng)急體系為抓手的應(yīng)急體系的建構(gòu)與完善。2019年末新型冠狀病毒疫情在全國31省多點開花，世界其他地區(qū)也出現(xiàn)新冠確診病例。累計確診病例超過8.4萬例，隔離觀察者超過12萬人①，確診病例基數(shù)之大、投入全國醫(yī)護力量之多、波及范圍之廣、受感染醫(yī)護人員之多，都是新中國成立以來罕見。疫情應(yīng)對防控中突顯的法律體系不足、應(yīng)急準(zhǔn)備不足、應(yīng)急能力不足、經(jīng)驗反思總結(jié)不足等，都有必要從體制機制上創(chuàng)新與完善風(fēng)險災(zāi)害防控舉措。

我國已形成由法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、管理辦法構(gòu)成的應(yīng)急管理法律體系。截至2018年，應(yīng)急綜合、專項法律法規(guī)429項，覆蓋自然災(zāi)害、地質(zhì)環(huán)境、公共衛(wèi)生、軌道交通、核、海上航空、草原森林、?；t(yī)療、教育等自然與社會領(lǐng)域，形成預(yù)警、應(yīng)對、減災(zāi)、恢復(fù)整體災(zāi)難周期中的預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)、評估、演練、報送、培訓(xùn)、儲備、信息等程序與機制。[3]應(yīng)急管理部作為國務(wù)院主管安全生產(chǎn)、災(zāi)害管理、應(yīng)急救援的組成部門，統(tǒng)一指揮，通過資源優(yōu)化整合，形成專業(yè)化災(zāi)難應(yīng)對體制。應(yīng)急體系總體上呈現(xiàn)統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、多部門聯(lián)動的架構(gòu)。如2019年4月施行的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》，《條例》防災(zāi)中側(cè)重統(tǒng)一、規(guī)范、職責(zé)、預(yù)案、標(biāo)準(zhǔn)、依法、評估、風(fēng)險、危害、科學(xué)性、可操作性、演練、報送、培訓(xùn)、儲備。從關(guān)鍵詞頻中可以觀察到，相關(guān)法律在防災(zāi)備災(zāi)方面，講求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，預(yù)案應(yīng)具備科學(xué)性和可操作性。職能部門需要對預(yù)案進(jìn)行評估，組織、培訓(xùn)相關(guān)部門、人員進(jìn)行應(yīng)急演練。再如《危險化學(xué)品安全管理條例》屬于專項領(lǐng)域的法律文本，類似文本規(guī)定相關(guān)職能部門的職責(zé)，如審查核發(fā)許可證、監(jiān)督管理、相互協(xié)作等。規(guī)定相關(guān)企業(yè)單位等在選址、設(shè)施、人員等方面須具備從事相關(guān)業(yè)務(wù)的法律、行業(yè)、技術(shù)及檢驗標(biāo)準(zhǔn)。所有的法律、法規(guī)和規(guī)章都制定了懲戒條款?；谖谋就诰虻姆治鲲@示：經(jīng)由法定授權(quán)，賦予職能部門防災(zāi)減災(zāi)的合法性。通過嚴(yán)密的程序設(shè)計，提供有效的導(dǎo)引，增強從業(yè)單位、從業(yè)人員、職能部門的災(zāi)難防災(zāi)意識和快速響應(yīng)能力。

三、災(zāi)難治理應(yīng)努力的方向

世界上沒有不變的常態(tài)制度，科學(xué)的災(zāi)難治理必須是科學(xué)的根據(jù)地方情勢、社會人文等因素予以動態(tài)調(diào)適。曾經(jīng)較為嚴(yán)密的制度體系，如果缺乏良性配套，或者基于決策、判斷、信息、常識、專業(yè)性等的良莠殊同，都可能導(dǎo)致制度的預(yù)判、響應(yīng)、協(xié)調(diào)、組織能力的弱化。新冠病毒仍在世界其他地區(qū)蔓延，中國階段性防控成果非常顯著。世界衛(wèi)生組織專家認(rèn)為，“老式的公共衛(wèi)生工具”，配合以“嚴(yán)厲的、創(chuàng)新的方式”，中國抗疫規(guī)模是罕見的，取得了階段性成功。迄今仍未得到有效控制的全球性病毒，美國已因疫情死亡超過10萬人，居全球首位，表明其應(yīng)急治理能力和應(yīng)對態(tài)度方面確實存在諸多問題。美國缺乏“上下一盤棋”、凝心聚力的指揮協(xié)調(diào)能力，難以在短時內(nèi)大規(guī)模生產(chǎn)試劑盒和其他急需防疫物資。

統(tǒng)一的制度規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，不同區(qū)域不同部門災(zāi)難治理的實踐在效果上差異頗大。根據(jù)李雪峰關(guān)于美國應(yīng)急管理案例研究中列舉的案例，同樣在美國嚴(yán)密的應(yīng)急法案規(guī)約指導(dǎo)下，不同地區(qū)不同部門在應(yīng)對處理突發(fā)災(zāi)難事件時，因決策、判斷、專業(yè)性等的差異，導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)的制度在運轉(zhuǎn)上效果差異巨大。[4]如密爾沃基陷孢子蟲病事件中，密爾沃基公共衛(wèi)生部有關(guān)人員擁有關(guān)于隱孢子蟲的微生物學(xué)專業(yè)知識，并曾參與之前的危機應(yīng)對工作，擁有相關(guān)專業(yè)經(jīng)驗。人員知識和技能儲備有助于快速評估事件的性質(zhì)，進(jìn)而快速應(yīng)對。而三哩島核事故中，核電站操作人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)性嚴(yán)重不足，無法評估預(yù)案框架外的問題，進(jìn)退失據(jù)。其中的原因較為復(fù)雜，或因地域人文慣習(xí)、或因領(lǐng)導(dǎo)能力風(fēng)格、或因社會文明程度有別，或因決策失誤誤判情勢，或因社會尚沒有對突然到來的災(zāi)難形成較為一致的共識。因此，防災(zāi)減災(zāi)的制度、程序能否有效運轉(zhuǎn)，需要在制度之外探討社會、文化、人等聯(lián)合因素的作用。這也是災(zāi)難文化學(xué)關(guān)于災(zāi)難認(rèn)知與安全意識研究的主題，從價值觀、認(rèn)知、情感態(tài)度等層面探討災(zāi)難治理效能差異的成因，探討不同文化環(huán)境中人們的防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)、信息傳遞、行為特征等。

（一）增強技術(shù)韌性

增強災(zāi)難治理的效能需要在真實的自然與社會災(zāi)難事件中加以檢驗。防災(zāi)減災(zāi)的目的是要增強城市的韌性，新興技術(shù)是韌性城市的核心部件。通過信息和物聯(lián)技術(shù)，使城市及早感知風(fēng)險，及時響應(yīng)，利用仿生和虛擬技術(shù)，增強基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)抗災(zāi)能力。一體化的安全感知與監(jiān)測系統(tǒng)能夠在短時內(nèi)實現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門優(yōu)化決策。地震后，傳統(tǒng)地質(zhì)災(zāi)害防范通常是人工巡查來確定新增的地質(zhì)災(zāi)害點。現(xiàn)在，地質(zhì)災(zāi)害防范的巡查是由無人機、GPS、計算機模擬等完成的。2019年5月，印度東部奧里薩邦州遭受了嚴(yán)重的熱帶氣旋風(fēng)暴，但該州死亡率和損失率都較以往有很大程度下降，原因之一是技術(shù)預(yù)警能力的提升。該州建造了800個防颶風(fēng)避難所，在6個沿海地區(qū)的122個警笛塔升級了預(yù)警系統(tǒng)。疫情持續(xù)期間，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等數(shù)字虛擬技術(shù)在醫(yī)治防控、政務(wù)服務(wù)、基層治理等方面提供了數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化平臺，將線下的登記、問診轉(zhuǎn)移到線上，將線下的實體建筑通過5G直播的方式提供技術(shù)保障。通過紅外技術(shù)、“疫情數(shù)據(jù)地圖”精準(zhǔn)捕捉動態(tài)情勢。政務(wù)部門的視頻、音頻會議和指揮部署，智慧物流平臺的快速物資調(diào)配等，都大大延展了人們活動的空間，極大提高了疫情響應(yīng)效率。

目前，技術(shù)上已經(jīng)可以實現(xiàn)模擬仿真、分析預(yù)測、監(jiān)測、損失評估，更進(jìn)一步的技術(shù)韌性體現(xiàn)在專業(yè)的分析能力方面。單一災(zāi)害發(fā)生后，很多時候會衍生耦合為復(fù)合性的災(zāi)害鏈條，“從單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”需要技術(shù)實現(xiàn)針對性的集成與解決。圖片、影像、聲音等不同數(shù)據(jù)載體，如何設(shè)定參數(shù)，構(gòu)建分析模型？不同源的數(shù)據(jù)如何有效集成？如何精準(zhǔn)地實現(xiàn)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)按照不同的時空維度和層級結(jié)構(gòu)的可視化分析？這些仍存在技術(shù)和專業(yè)人才短板。

（二）培育事前防范思維

災(zāi)難是人類社會生產(chǎn)生活中難以避免與控制的非常態(tài)事件，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。災(zāi)難的發(fā)生有其偶然性與隨機性。人類社會經(jīng)歷了無數(shù)次災(zāi)難洗禮，積累了豐富的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗。災(zāi)難到來之時人們的應(yīng)對，是被動的應(yīng)激反應(yīng)與自救。應(yīng)對災(zāi)難，化被動為主動，最好的利器是常態(tài)時期的制度設(shè)計與安排?？茖W(xué)的災(zāi)難治理體系有助預(yù)防并降低沖突維度、降低災(zāi)難發(fā)生的頻率、降低災(zāi)難的危害性、最大限度地減輕災(zāi)難造成的損害，增強城市系統(tǒng)韌性。[5]災(zāi)難治理一定要轉(zhuǎn)換思維模式，由注重災(zāi)后恢復(fù)轉(zhuǎn)向事前防范預(yù)防，科學(xué)的防災(zāi)備災(zāi)使城市在災(zāi)難發(fā)生時，能依靠自身的功能特性保持或恢復(fù)到災(zāi)前的狀態(tài)。事前防范是一種科學(xué)的風(fēng)險管理思維，符合《仙臺減災(zāi)框架》中將風(fēng)險災(zāi)害視為與社會發(fā)展相關(guān)的議題。災(zāi)害事前預(yù)防的意義不局限于降低受損程度，而是基于理念上、方法上、行為上的行動，鍛煉災(zāi)害中的自救互救能力，增強對災(zāi)害情境的感知理解能力。事前預(yù)防需要制度體系基于“風(fēng)險—預(yù)警—響應(yīng)—恢復(fù)—重建”的螺旋循環(huán)，在持續(xù)的系統(tǒng)反饋中修正完善?？茖W(xué)預(yù)防有助于城市韌性與適應(yīng)力的提升，常態(tài)化的預(yù)警防范機制也有助于培養(yǎng)全社會的防災(zāi)意識。

首先，對于風(fēng)險源的科學(xué)評估。預(yù)先發(fā)現(xiàn)安全隱患。遵循天道自然規(guī)律，萬事萬物相生相長的規(guī)律，在規(guī)避某些風(fēng)險隱患的同時，找到風(fēng)險的根源，風(fēng)險擴散蔓延的可能途徑。如對于風(fēng)險關(guān)鍵點位中風(fēng)險強度及持續(xù)時間的界定，風(fēng)險的影響程度及范圍，風(fēng)險可能造成的損失等。在評估基礎(chǔ)上，利用技術(shù)手段識別風(fēng)險路徑。其次，地方職能部門的宣傳警示教育、防災(zāi)政策中的冗余機制設(shè)計、城市規(guī)劃、災(zāi)后恢復(fù)中的角色功能分配等，都屬于事先的制度化與機制化防范。尤其在防災(zāi)教育方面，需要更加務(wù)實深入地形成引導(dǎo)效應(yīng)，將防災(zāi)教育作為國民通識教育貫穿社會生活的不同場景中。同樣地，避險應(yīng)急演練應(yīng)該嵌入日常生活中，由節(jié)點式的演練思維轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的主動避險思維。將風(fēng)險防范意識植入到城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中。城市決策者應(yīng)該高度重視城市社會經(jīng)濟體系潛在的脆弱性，考慮風(fēng)險災(zāi)害可能造成的疊加影響，城市公共設(shè)施規(guī)劃應(yīng)有留白，增加規(guī)劃的冗余度，將防災(zāi)減災(zāi)設(shè)計有機嵌入到城市總體規(guī)劃和各專項規(guī)劃中，構(gòu)建多層次、多目標(biāo)的城市防災(zāi)減災(zāi)空間規(guī)劃體系。統(tǒng)籌處理短期規(guī)劃與中長期規(guī)劃、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間的矛盾關(guān)系。城鄉(xiāng)區(qū)域建筑面積、人口密度、容積率、生態(tài)環(huán)境、生命線工程等不僅要平衡居住需求和配套需求，更要考慮災(zāi)害風(fēng)險的連鎖性、破壞性、沖擊性，以及風(fēng)險隱患可能造成的持續(xù)性影響。再次，防災(zāi)型社區(qū)的構(gòu)建對于塑造社區(qū)民眾防災(zāi)減災(zāi)的理念與素養(yǎng)，提升民眾防災(zāi)減災(zāi)的能力，起到了至關(guān)重要的作用。日本民眾災(zāi)難應(yīng)對中的從容有序與協(xié)作互助，得益于平時多樣化的防災(zāi)教育與避險救護訓(xùn)練。目前，我們的災(zāi)前預(yù)防控制措施并不完善，信息共享機制也相對薄弱，需要進(jìn)一步完善。

（三）關(guān)注地方特性

災(zāi)害治理“通功易事”的功用能否有效發(fā)揮取決于地方情境，制度是地方性的，一定要有地方性的知識和事理寄寓其中。基于防災(zāi)減災(zāi)的制度設(shè)計一定要充滿情境性，制度安排應(yīng)有其內(nèi)在的脈絡(luò)或事理，否則制度難以適應(yīng)情境，缺乏適應(yīng)性與指導(dǎo)性。區(qū)域的風(fēng)險隱患、樞紐點位等的確定，需要考察區(qū)域地理、地質(zhì)、人口特征狀態(tài)，進(jìn)而達(dá)成共識。防災(zāi)減災(zāi)的制度設(shè)計是共識的觀念集合體，制度設(shè)計應(yīng)該內(nèi)含地方知識，契合地方情境。[6]因應(yīng)不同區(qū)域的設(shè)施基礎(chǔ)和民眾特征，災(zāi)難防范應(yīng)對的培訓(xùn)應(yīng)結(jié)合地方情境，以在地化的方式輸入民眾意識形態(tài)中，形成條件反射并促成程序化操作，實現(xiàn)災(zāi)難面前理性、有序的應(yīng)對。

本地化或在地化的思考有助于增強災(zāi)后人們的信任，特別是災(zāi)后重建過程中，對于災(zāi)害影響范圍和損失的評估，需要清楚當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生態(tài)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、公共基礎(chǔ)設(shè)施狀態(tài)、環(huán)境容量等。積極引導(dǎo)鼓勵居民參與社區(qū)風(fēng)險評估與防災(zāi)規(guī)劃的制定。國際減災(zāi)實踐表明，在地化知識是防災(zāi)減災(zāi)中不可或缺的知識，社區(qū)民眾對于本社區(qū)及周邊自然地理情狀、社會情況、敏感區(qū)域等的了解感知是切實的，災(zāi)害風(fēng)險評估中吸收民眾參與能夠有效增強評估的準(zhǔn)確性和針對性。同時，積極的民眾參與可以增強社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識，提升自救互救能力。還有很多細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的問題，需要結(jié)合地方情境予以研判。如一次性重建還是階段性建設(shè)，本地建設(shè)還是異地搬遷，不同受災(zāi)程度的地區(qū)，如何設(shè)定土地、稅收、產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)惠政策等。如根據(jù)災(zāi)后民眾需求和社會整體狀況，在短期內(nèi)設(shè)置臨時避難場所，提供基礎(chǔ)生活設(shè)施和必需品。在長期內(nèi)通過土地利用規(guī)劃，建立受災(zāi)區(qū)域長期防護與發(fā)展規(guī)劃。

（四）構(gòu)建包容的社會協(xié)同體系

防災(zāi)減災(zāi)制度設(shè)計中要體現(xiàn)跨地域的組織與協(xié)調(diào)，需要技術(shù)和文化精英加入進(jìn)來，需要有能力的組織者保證制度落地。構(gòu)建多元一體、更加安全、更具可持續(xù)性的災(zāi)難治理架構(gòu)，需要克服信息、協(xié)同、組織等方面存在的“最后一公里”難題。及時充分、正確的信息報告與發(fā)布機制有助于將“自上而下”與“自下而上”的決策和行動協(xié)同起來，有利于災(zāi)難指揮系統(tǒng)在緊急狀況下發(fā)揮強有力的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能，也有助于促進(jìn)民眾信任，災(zāi)后快速將民眾協(xié)調(diào)起來。2020年兩會有專家建議完善傳染病直報系統(tǒng)，縮減傳統(tǒng)層級節(jié)制的信息路徑，實現(xiàn)“基層和中央”的直接對接。信息直報機制可以降低信息損耗，減少信息遲滯，提升應(yīng)急響應(yīng)能力;災(zāi)難會加劇社會中弱勢人群的生計與貧困程度，這種不平等以及因災(zāi)致貧的循環(huán)，增加了社會的脆弱性。關(guān)鍵的信息告知、基礎(chǔ)的生計供給、安全的災(zāi)后環(huán)境，怎樣以有效的方式平均地傳導(dǎo)至受災(zāi)社區(qū)中，需要政府機構(gòu)以更便利的機制促進(jìn)民間公益組織、基層社區(qū)組織的協(xié)作。特別是在級聯(lián)災(zāi)害的救援重建中，公益組織的參與、社會基金的幫扶、專業(yè)志愿團隊的介入都是不可或缺的重要社會資本。強化職能部門協(xié)同與全社會協(xié)同參與。[7]多部門聯(lián)動、全社會協(xié)同是城市風(fēng)險防控與系統(tǒng)治理的治本之策;防災(zāi)減災(zāi)的制度設(shè)計要體現(xiàn)出制度的前瞻性。距離成熟的災(zāi)難治理體系建設(shè)，在災(zāi)害恢復(fù)重建周期中仍存在較大的不足。亟待健全完善預(yù)警與預(yù)案機制、信息聯(lián)通共享機制、會商機制、動員機制、落實應(yīng)急一體化架構(gòu)，牽頭機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、支持機構(gòu)按職責(zé)分工行事，確保相關(guān)職能部門、社會團體能夠快速協(xié)同響應(yīng)。

四、進(jìn)一步思考

由于制度目標(biāo)初始化邏輯具有宏觀泛在性，層級節(jié)制、自上而下的官僚制架構(gòu)與之相呼應(yīng)。在具體災(zāi)難事件的響應(yīng)中，制度框架中的“梁”與“柱”如何發(fā)揮其承重功能，需要應(yīng)急響應(yīng)主體在各自的職責(zé)范疇內(nèi)相機行事。防災(zāi)減災(zāi)的制度架構(gòu)統(tǒng)合在“黨政同構(gòu)”、“職責(zé)同構(gòu)”的大框架中。黨委統(tǒng)領(lǐng)防災(zāi)減災(zāi)工作，政府向同級黨委負(fù)責(zé)并報告事項，下級政府對上級政府負(fù)責(zé)并報告工作。職責(zé)同構(gòu)下，上下級政府間事權(quán)不同，但負(fù)責(zé)事項具有高度的同構(gòu)性，緊急狀況下通過“有選擇地集權(quán)”，上級政府越級行使指揮調(diào)度權(quán)力既具有情勢上的合理性，在實際中又具備可行性。應(yīng)急響應(yīng)中，屬地政府的應(yīng)急處置權(quán)與上級政府的應(yīng)急指揮權(quán)在客觀上具有職責(zé)重構(gòu)性，應(yīng)急職能層級疊加，屬地政府得以快速執(zhí)行上級政府的指令。但由于責(zé)任無法在上下級政府間進(jìn)行分解，防災(zāi)減災(zāi)過程中的疏漏失誤、響應(yīng)不力、調(diào)度失據(jù)等的責(zé)任往往直接落到屬地政府。黨政同構(gòu)、職責(zé)同構(gòu)的縱向?qū)蛹壷贫缺ＷC了決策的效率，同時職能分工決定了防災(zāi)減災(zāi)整個災(zāi)難治理周期中，需要多個職能部門的協(xié)同配合。黨政同構(gòu)、職責(zé)同構(gòu)，通過集權(quán)和有選擇地授權(quán)，賦予主管部門調(diào)度其他同級職能部門的應(yīng)急處置權(quán)限，現(xiàn)實中由于缺乏法定的協(xié)調(diào)程序，能否真正啟動協(xié)同機制具有較強的隨機性。或者借由跨部門的議事協(xié)調(diào)部門啟動協(xié)調(diào)程序，囿于法制機制的滯后和部門利益考量，職能部門間會通過程式化、模式化的規(guī)范動作進(jìn)行消極抵制、拖延。擴展開來，受制于層級節(jié)制、體制內(nèi)授權(quán)的制度框架，體制外的力量以何種方式、經(jīng)由何種程序有機參與到應(yīng)急響應(yīng)中，缺乏相應(yīng)制度目標(biāo)的設(shè)定。由于缺乏對于非政府組織、社會團體，以及民眾個體“應(yīng)該做些什么”的目標(biāo)設(shè)定，災(zāi)難治理中橫向協(xié)作難以有機地銜接與配合，橫向協(xié)作應(yīng)急機制始終是防災(zāi)中較為欠缺的一環(huán)。

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[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]

收稿日期： 2020-06-16

作者簡介： 韓雪（1980- ），女，遼寧葫蘆島人，副教授，主要從事公共安全與應(yīng)急治理研究。