歐陽午亮 付瑾雯 張文琪

【摘要】PPP作為一種新型的項目融資模式，具有風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的優(yōu)點(diǎn)，但同時在難度和風(fēng)險上也帶來了新的考驗，加之農(nóng)業(yè)建設(shè)項目具有投入量大、回報期長的特性，使得政府在建設(shè)農(nóng)業(yè)PPP項目時將面臨多方面的風(fēng)險因素。現(xiàn)基于全生命周期視角，分別從政府方內(nèi)部、社會資本方以及其他利益相關(guān)者三個層面對政府在農(nóng)業(yè)pPP項目中所面臨的風(fēng)險進(jìn)行識別，并從加強(qiáng)法律體系建設(shè)、加快職能轉(zhuǎn)變、完備信息公開體制、完善管理機(jī)制等四個方面提出風(fēng)險防范建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)PPP;政府;全生命周期;風(fēng)險識別;風(fēng)險防范

【中圖分類號】922.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

PPP模式是政府方與社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作的關(guān)系。政府采用PPP模式的直接原因是為推動政府轉(zhuǎn)型升級、減輕地方政府財政負(fù)擔(dān)、提升市場競爭活力，根本目的仍是提升公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，更好地為民眾服務(wù)。

自2017年中央一號文件明確提出支持社會資本參與農(nóng)業(yè)項目建設(shè)以來，PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展也得到了各級政府的重視。2019年6月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》（國發(fā)（2019] 12號），該意見指出，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)堅持“市場導(dǎo)向，政府支持”的基本原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激活要素、市場和各類經(jīng)營主體，更好地發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)形成以農(nóng)民為主體、企業(yè)帶動和社會參與相結(jié)合的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

雖然在我國各行業(yè)引入PPP模式的熱潮下，PPP理念得到快速推廣，相關(guān)立法及政策銜接工作也在穩(wěn)步推進(jìn)，但相關(guān)制度仍舊處于不完善狀態(tài)，部分環(huán)節(jié)存在客觀風(fēng)險，監(jiān)管制度有漏洞可鉆。對于政府來說，在長生命周期中，需要防范來自政府行政上的主客觀風(fēng)險，也要防范來自各相關(guān)方的壓力與風(fēng)險，以實現(xiàn)PPP項目的物有所值，達(dá)到長期高效運(yùn)行的目標(biāo)。 針對農(nóng)業(yè)PPP項目相關(guān)方多元、投資大、風(fēng)險高、項目周期長、具體執(zhí)行層級低等特點(diǎn)，本文從全生命周期理論出發(fā)，基于政府方視角，圍繞三大利益相關(guān)者，對其給政府方造成的風(fēng)險進(jìn)行識別，說明目前農(nóng)業(yè)PPP模式實行過程中政府方所遇風(fēng)險，并給出風(fēng)險防范建議。

1 全生命周期視角下農(nóng)業(yè)PPP項目中政府方風(fēng)險識別

1.1 準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段的定義及其所涵蓋的范圍，在不同的文獻(xiàn)中有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)、涉及不同的范圍跨度。在本文中所提及的準(zhǔn)備階段主要指PPP項目的選定及其招投標(biāo)過程。

PPP的合作方式并非是一個“萬能公式”，其需要的是政府部門在前期進(jìn)行全面的實地考察、風(fēng)險因素分析等一系列工作，從而最終決定是否選用PPP作為項目實施的模式。也正是這一選定過程的重要性，讓政府方一不小心便有可能暴露在“決策風(fēng)險”之中。其次，農(nóng)業(yè)PPP作為一種具有一定公益性質(zhì)的項目，涉及社會大眾的合法權(quán)益，該模式的引入是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大重舉，其公益屬性也對它在投招標(biāo)等過程中保持公開化、透明化提出了要求。公共選擇理論認(rèn)為，由于各種顯性和隱性因素的存在，政府不再是一個完全追求公共利益、社會效益最大化的個體，其也擁有足夠的動力謀求自身的利益，對于相對缺乏監(jiān)管的地方政府來說更是如此。因此，在進(jìn)行資格預(yù)審和項目投標(biāo)過程中政府可能存在的違規(guī)操作行為，讓政府方面臨尋租風(fēng)險。最后，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、高自然風(fēng)險性，農(nóng)業(yè)PPP項目并非是社會資本參與方眼中的“香餑餑”，政府方在招標(biāo)過程中也會存在項目流標(biāo)的風(fēng)險。社會資本參與方不僅要考慮自身的技術(shù)、資本實力，更重要的是要探究、分析項目是否有利可圖、是否有合理的風(fēng)險分擔(dān)方式。相較于其他PPP項目，農(nóng)業(yè)PPP項目在項目庫中占比極小，2014年以來累計落地項目數(shù)行業(yè)分布中其占比僅為0.6%（如圖1），遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市政工程和交通運(yùn)輸。

此外，農(nóng)業(yè)PPP項目的施工條件往往較差，投資周期更長、項目的成本更難收回，這些因素也為政府方“流標(biāo)風(fēng)險”的發(fā)生增加了可能性。

1.2建設(shè)階段

PPP項目建設(shè)中政府投入的資本大多來源于財政預(yù)算支出，但從目前的體系來看，項目相關(guān)支出在資產(chǎn)負(fù)債表中更多的體現(xiàn)為費(fèi)用而非債務(wù)，并未能在地方政府的財政預(yù)算清單中得到良好的體現(xiàn)。同時，從本質(zhì)上講PPP模式僅僅是政府財政延遲支付的一種手段，而并未從根本上減少政府的債務(wù)。因此，若地方政府未對自身的債務(wù)狀況做出合理的評估、對建設(shè)期間的現(xiàn)金流支出做合適的規(guī)劃，則必將引發(fā)財政風(fēng)險。再者，農(nóng)業(yè)PPP項目的建設(shè)多為低附加值的土建工程，利潤空間往往較少，理性的社會資本方自然存在逐利而降低施工標(biāo)準(zhǔn)、選材用料規(guī)格的動機(jī)。作為項目“監(jiān)管者”的政府方，面臨著如何確保材料的使用、施工的標(biāo)準(zhǔn)等與前期簽訂的協(xié)議相一致等問題，這也讓其暴露在監(jiān)管風(fēng)險之下。

除開地方政府本身的體制問題外，社會資本參與方在建設(shè)階段的“退出行為”也將給政府帶來一系列的風(fēng)險。一方面源于前期尋租行為的存在，在項目建設(shè)過程中社會資本參與方“吃不下”或“消化不了”的事實日益暴露;另一方面，則是社會資本參與方前期以過于積極的態(tài)度對項目進(jìn)行可行性研究分析，而忽略了在建設(shè)期間可能面臨的實際性難題。以上兩個方面都會讓項目面臨巨大的建設(shè)風(fēng)險，導(dǎo)致項目公司在建設(shè)期初始便“落荒而逃”。對于政府方來說，這不僅會讓其蒙受經(jīng)濟(jì)損失，而且會引至公共資源的浪費(fèi)、項目建設(shè)周期的拖延，更嚴(yán)重的是政府的辦事能力會受到社會公眾的質(zhì)疑，聲譽(yù)受到?jīng)_擊。由此引發(fā)的信用風(fēng)險，可能會讓政府在PPP項目的推進(jìn)工作中舉步維艱，也將讓地方政府面臨“換血”的可能。

1.3 運(yùn)營階段

PPP項目的運(yùn)營階段是在建設(shè)周期后進(jìn)行項目運(yùn)營及維護(hù)的時段，項目正式投入使用，向公眾提供服務(wù)并產(chǎn)生社會效益，這是檢驗項目實際效果的階段，也是整個項目的關(guān)鍵階段之一。

首先，在該階段政府作為制度提供方、監(jiān)督者，面臨著來自三個方面的潛在風(fēng)險。一是政府自身政策的中斷風(fēng)險。政策是連接政府和社會的紐帶，但我國缺乏完整的政策延續(xù)體系，PPP相關(guān)中央政策的級別低，地方政策穩(wěn)定性不足。更因政府輪崗制度、任期年限等原因，主管部門領(lǐng)導(dǎo)往往難以任職項目周期始終，由此帶來的執(zhí)政理念，工作方法的變化，將影響PPP項目持續(xù)良性運(yùn)營。二是政府內(nèi)部尋租的風(fēng)險。其具體可以表現(xiàn)為：①縱容企業(yè)違規(guī);②給予超額政策補(bǔ)貼;③利用權(quán)力減免自身或他人項目使用應(yīng)付費(fèi)用等。這些尋租行為將影響項目長期運(yùn)行效率，降低政府權(quán)威。三是政府監(jiān)管不力的風(fēng)險。我國暫未形成系統(tǒng)的PPP項目監(jiān)管體系，現(xiàn)行政策中專門的政府方會計準(zhǔn)則缺失，政府部門對項目運(yùn)營過程中的資產(chǎn)存量、資金流向及負(fù)債的確認(rèn)和計量缺乏依據(jù)，監(jiān)督無律可依。且農(nóng)業(yè)PPP項目多由縣級單位主管并進(jìn)行實際操作，在運(yùn)營過程中存在著通知不及時、對文件理解不到位及執(zhí)行不力的問題。同時，專業(yè)人才缺失，現(xiàn)任公務(wù)人員在專業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力上有待提高，也給政府進(jìn)行監(jiān)管造成了阻礙。

其次，企業(yè)方在運(yùn)營的過程中，也可能給“減負(fù)放權(quán)”的政府帶來風(fēng)險。一是企業(yè)運(yùn)營無繼的風(fēng)險。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)方的運(yùn)營狀況在長周期里難以預(yù)判。若企業(yè)方經(jīng)營不力，則存在無法承續(xù)PPP項目的可能，政府也因此將面臨社會資本方缺位的風(fēng)險。二是企業(yè)瞞報實際情況的風(fēng)險。目前，社會資本方會計處理參照《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》對BOT方式的規(guī)定，該規(guī)定決定了會計核算的核心是特許經(jīng)營方式，但PPP方式多樣，在政策制定上的留有余地給了企業(yè)“有空可鉆”的漏洞。企業(yè)可能為獲得更多的利潤或政策利好而選擇“做假賬”，讓政府面臨財政損失的風(fēng)險。三是企業(yè)存在違背合同進(jìn)行其他收費(fèi)項目的可能。雖則項目建設(shè)運(yùn)營的初衷是為便民利民，但企業(yè)可能會濫用權(quán)力設(shè)置其他收費(fèi)項目或?qū)γ癖娎孢M(jìn)行克扣，做出損害項目公益性的行為，損傷政府聲譽(yù)。

除企業(yè)及政府本身可能導(dǎo)致的風(fēng)險，其他相關(guān)方也有給政府帶來風(fēng)險的可能。一是具體相關(guān)方。其一是，金融相關(guān)方導(dǎo)致的資金回撤風(fēng)險。金融相關(guān)方在運(yùn)營過程中撤資或要求償還債務(wù)時，易導(dǎo)致資金鏈斷裂，現(xiàn)金流不穩(wěn)定。政府將面臨財政風(fēng)險。其二是，第三方監(jiān)督者導(dǎo)致的監(jiān)管不力風(fēng)險。監(jiān)督第三方能力的缺失，尋租行為發(fā)生的可能，都將導(dǎo)致其對相關(guān)信息錯誤或虛假的評判，進(jìn)而影響政府判斷招致風(fēng)險。二是大眾相關(guān)方。社會資本與政府合資進(jìn)行公益項目建設(shè)時，民眾易帶有天然的不信任感。在2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可見，實行使用者付費(fèi)的農(nóng)業(yè)PPP項目占6.6%，使用者部分付費(fèi)的可行性缺口補(bǔ)助占57.6%（如圖4）。在運(yùn)營階段由企業(yè)方進(jìn)行交接及收費(fèi)，可能將引起群眾的不滿，造成抵觸情緒擴(kuò)大化，從而影響項目運(yùn)營，降低政府信譽(yù)引發(fā)信用風(fēng)險。

1.4 移交階段

農(nóng)業(yè)PPP項目運(yùn)營期屆滿后，項目進(jìn)入移交階段。為了成功使項目從社會資本方移交到政府方并繼續(xù)提供原有或更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，其中必然牽涉到多方利益相關(guān)者。多元主體錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系也讓政府在移交階段面臨著較大的風(fēng)險。

首先是政府自身導(dǎo)致的風(fēng)險。一是稅務(wù)轉(zhuǎn)讓風(fēng)險。由于稅務(wù)問題本就細(xì)致繁雜，加之涉及多個稅種，若政府相關(guān)部門不提前做好各項稅務(wù)的整合，那么將無可避免地面臨稅務(wù)轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險。二是人員管理風(fēng)險。在做移交準(zhǔn)備時，政府的相關(guān)交接部門可能存在職能劃分不清、互相扯皮推卸的問題，還可能因缺乏PPP項目的專業(yè)人員而導(dǎo)致項目移交工作組的人員難以及時確定，從而增加政府項目移交的難度。三是額外成本風(fēng)險。若項目性質(zhì)或運(yùn)營不合理，在合同規(guī)定時間內(nèi)社會資本方難以回收成本得到合理回報，以可行性缺口補(bǔ)助方式參與PPP項目的政府便需增加財政支出對其進(jìn)行補(bǔ)貼，由此可能導(dǎo)致政府方項目預(yù)算超支。

其次是社會資本方帶來的風(fēng)險。截至2017年12月末，我國597個示范項目的簽約社會資本共981家，民企占34.7%?？梢?，社會資本方對項目的影響是不可小覷的。一是項目虧空風(fēng)險。社會資本以利潤最大化為目標(biāo)無可厚非，但農(nóng)業(yè)PPP項目有其公益性，若社會資本方為逐利而粉飾財務(wù)，則可能使項目遠(yuǎn)離初衷，最終淪為“空殼”。二是驗收不達(dá)標(biāo)風(fēng)險。企業(yè)方移交給政府方的設(shè)備往往存在破損的可能性，若政府相關(guān)部門未進(jìn)行移交前測試，要求社會資本對設(shè)備進(jìn)行恢復(fù)性修理及更新重置，政府部門將面臨后續(xù)無法正常運(yùn)營的風(fēng)險。三是推遲移交的風(fēng)險。由于農(nóng)業(yè)PPP項目具有回報期長的特性，若移交實施時，社會資本仍未收回建設(shè)成本，政府就可能面臨被拒絕移交的風(fēng)險。

除以上二者外，其他利益相關(guān)者也有給政府增添風(fēng)險的可能。在移交階段主要表現(xiàn)在兩個方面：一是利率風(fēng)險，移交時融資利率的持續(xù)攀升將會加重政府的費(fèi)用支出壓力。二是資金鏈斷裂風(fēng)險，銀行貸款主要依靠社會資本來維持流動性，而政府性基金受額度限制較大，資產(chǎn)證券化抗風(fēng)險能力又較弱，此三者都是PPP項目資金的主要來源。但在移交階段轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的過程中必然會波及其中的資金關(guān)系，因此，政府不得不應(yīng)對資金鏈?zhǔn)懿▌由踔翑嗔训娘L(fēng)險。

2 農(nóng)業(yè)PPP項目中政府方風(fēng)險防范的對策

2.1 加強(qiáng)有關(guān)PPP的法律體系建設(shè)

在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)第三方社會資本的PPP模式，自然會引致權(quán)責(zé)關(guān)系與相關(guān)利益的平衡問題。但目前，我國出臺的有關(guān)PPP建設(shè)的法律依據(jù)多為法規(guī)和規(guī)章，而缺乏具有統(tǒng)領(lǐng)性的法律文件。這讓PPP項目在建設(shè)運(yùn)營的過程中出現(xiàn)的雙方權(quán)責(zé)關(guān)系難以界定、利益分配難以均衡等問題難以找到權(quán)威的法律解釋。因此，我國有必要完善相關(guān)法律體系，加快立法工作，使其市場更為法制化、規(guī)范化。同時也應(yīng)將PPP項目履約情況納入營商環(huán)境建設(shè)范疇，加大失信懲戒力度，建設(shè)誠信守約的信用環(huán)境。除此之外，地方政府作為農(nóng)業(yè)PPP項目參與的主體，也需積極推進(jìn)地方立法工作。地方可結(jié)合自身的發(fā)展情況、圍繞在項目建設(shè)中遇到的糾紛等，進(jìn)行相關(guān)立法工作的探索，為農(nóng)業(yè)PPP項目的建設(shè)上“雙保險”。

2.2 明確政府職能定位和權(quán)責(zé)關(guān)系

PPP模式是雙方合作的舞臺，是實現(xiàn)合作共贏的途徑，而絕非“獨(dú)角戲”。政府應(yīng)明確自身的定位并根據(jù)項目的實施階段及時完成角色的轉(zhuǎn)換，該放的不要“舍不得放”，該管的不要“狠不下心、下不了手”。要在前期做好項目的評估和預(yù)審，在中期站好監(jiān)督崗，在后期完成好移交和再運(yùn)營工作，積極承擔(dān)責(zé)任，行使自身的權(quán)利，推進(jìn)項目平穩(wěn)有序地建設(shè)運(yùn)行。與此同時，政府方也需完成服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)服務(wù)和社會管理的職能，為社會資本參與方營造一個良好、穩(wěn)定的建設(shè)環(huán)境，為其提供相應(yīng)的政策支持和優(yōu)惠，成為項目建設(shè)最有力的支撐力量。

2.3 完備PPP項目信息公開體制

對PPP項目的相關(guān)信息進(jìn)行公開披露是對政府和社會資本參與方有力的隱性監(jiān)管方式，其讓雙方都秉著審慎的態(tài)度對待項目建設(shè)的每個階段和環(huán)節(jié)。公開、透明的信息公開渠道同時也能緩解信息不對稱帶來的逆向選擇等問題。在庫項目應(yīng)及時、全面的對各個階段的信息進(jìn)行公示，退庫項目也需及時通報，對涉及的項目公司、退庫的具體原因也要有所披露，讓“公開、透明”的原則在各個階段皆有所體現(xiàn)。此外，政府也可以開通舉報渠道，為項目信息公開的有效性保駕護(hù)航，讓信息的公開的作用及意義得到體現(xiàn)。

2.4 完善預(yù)警及監(jiān)管系統(tǒng)

由于PPP模式相關(guān)的定義及界定仍處在不斷完善之中，故政府方尤其是地方政府對其理解往往存在不清晰的情況。引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，建立有效的第三方資質(zhì)審核和長效管理機(jī)制，有利于對項目進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，提高PPP項目的落地率，讓政府方在項目中面臨更小的風(fēng)險暴露。同樣，在PPP項目的建設(shè)過程中引人多方監(jiān)督主體，建立長久有效的監(jiān)督框架可以相對緩解政府方在監(jiān)管過程中的壓力，也能增強(qiáng)政府的公信力，增加民眾的參與感。而且，專業(yè)化監(jiān)督人員的培養(yǎng)可以讓監(jiān)督活動更為專業(yè)化、體系化，使PPP項目的監(jiān)管步人標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化的軌道，讓項目建設(shè)運(yùn)營的過程更能符合預(yù)期設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。

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[作者簡介]歐陽午亮（1999-），男，湖南漣源人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)本科生。