【摘要】在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，基本住房保障成為實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，如何解決農(nóng)民工這一特殊群體的城市住房問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。通過(guò)對(duì)農(nóng)民工住房保障問(wèn)題進(jìn)行研究，以期提出解決問(wèn)題的思路。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工;住房保障;基本公共服務(wù)

【中圖分類號(hào)】F323.6; F299.23

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基本公共服務(wù)指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。而基本公共服務(wù)的均等化強(qiáng)調(diào)對(duì)公民提供動(dòng)態(tài)平衡的包括住房、教育、就業(yè)等內(nèi)容在內(nèi)的基本公共服務(wù)。2017年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出“國(guó)家建立健全基本住房保障制度，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快解決城鎮(zhèn)居民基本住房問(wèn)題和農(nóng)村困難群眾住房安全問(wèn)題，更好保障住有所居”?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)基本住房保障已被明確為基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，預(yù)計(jì)2030年中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到66 %左右，在新增的城市人口中農(nóng)民工將占據(jù)大部分比例。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2019年農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬(wàn)人，比上年增加241萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.8%。其中，本地農(nóng)民工11652萬(wàn)人，比上年增加82萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.7%;外出農(nóng)民工17425萬(wàn)人，比上年增加159萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.9%。在外出農(nóng)民工中，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13500萬(wàn)人，與上年基本持平。然而在農(nóng)民工市民化過(guò)程中，農(nóng)民工城市住房成為一個(gè)棘手的問(wèn)題，如何幫助這一特殊群體解決安居問(wèn)題，將會(huì)影響中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與和諧社會(huì)構(gòu)建。

1 解決農(nóng)民工住房保障問(wèn)題的必要性

1.1 順應(yīng)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型要求的重要舉措

目前中國(guó)社會(huì)正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，為城市的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，相應(yīng)的體制建設(shè)沒(méi)有同步，農(nóng)民工住房保障體系不完善，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及人口流動(dòng)受阻。

1.2 構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力對(duì)進(jìn)入城市發(fā)展產(chǎn)生興趣，而伴隨著大量農(nóng)民工進(jìn)入城市后，涉及民生的住房供給變得更為短缺，加上受到戶籍限制，農(nóng)民工這一特殊群體.無(wú)法被納入城鎮(zhèn)住房保障體系，加上農(nóng)民工普遍收入水平較低，無(wú)法負(fù)擔(dān)較大的住房開(kāi)支，只能選擇價(jià)格偏低的租賃住房，而居住環(huán)境的惡劣，又存在一定社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患。同時(shí)，由于基本公共服務(wù)的供給出現(xiàn)不均等，農(nóng)民工進(jìn)入城市之后，無(wú)法順利融入城市，市民化進(jìn)程受阻，留城意愿減弱，也不利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

1.3 維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的重要形式

自19世紀(jì)末的德國(guó)實(shí)行社會(huì)保障被確認(rèn)為公民的法定權(quán)利開(kāi)始，隨著人權(quán)思想的興盛，社會(huì)保障權(quán)由普通法權(quán)躍升為普遍人權(quán)和憲法上的公民基本權(quán)，成為各國(guó)憲法規(guī)范的對(duì)象。而保障每個(gè)公民的住房權(quán)也是建設(shè)社會(huì)主義的必然要求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，住房需求體現(xiàn)了公民最基本的需求。農(nóng)民工作為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，需要和城鎮(zhèn)居民共享城市發(fā)展的成果，但目前農(nóng)民工住房問(wèn)題依然突出，存在相關(guān)法律規(guī)制缺失，政策無(wú)法落實(shí)，惠民政策效果不佳等問(wèn)題，如何使農(nóng)民工獲得住房權(quán)、生存發(fā)展權(quán)，成為農(nóng)民工權(quán)益保障的一個(gè)重要體現(xiàn)。

2 農(nóng)民工住房保障存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民工住房保障體系不完善

首先，農(nóng)民工住房保障政策的普及度較低。雖然目前關(guān)于農(nóng)民工住房保障相關(guān)政策已經(jīng)初具輪廓，包含各種的保障性住房供給模式，農(nóng)民工的住房保障也開(kāi)始逐步納入城市住房保障體系，但許多農(nóng)民工對(duì)相關(guān)政策并不了解，政府對(duì)農(nóng)民工住房保障政策的宣傳是不足的，從而影響政策產(chǎn)生的實(shí)際效用。其次，農(nóng)民工住房保障的監(jiān)督與管理體系不完善。政府作為解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的主要供給者和管理者，應(yīng)承擔(dān)其主管職能，但在實(shí)踐中，由于保障性住房主要由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，所以期間的資金配置，住房質(zhì)量，建設(shè)工程管理等，都出現(xiàn)管理和監(jiān)督上的缺失，從而導(dǎo)致保障性住房建設(shè)中的住房質(zhì)量較差，工程監(jiān)管不規(guī)范，責(zé)任不明確，尋租等問(wèn)題，影響保障性住房的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.2 農(nóng)民工保障性住房資源配置不合理

目前農(nóng)民工住房保障的相關(guān)運(yùn)行機(jī)制不完善，無(wú)法保障住房資源配置的合理與公平性。首先，從保障性住房市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制看，一般采取行政審批核準(zhǔn)制度，并在專門網(wǎng)站上設(shè)置配套申請(qǐng)或申購(gòu)?fù)ǖ馈５趯?shí)際操作中，一方面申請(qǐng)人對(duì)于相關(guān)信息了解不夠，配套細(xì)則在實(shí)際解釋中會(huì)存在一定模糊與分歧，從而影響申請(qǐng)辦理效率;另一方面，由于住房保障的信息公開(kāi)程度不足，使申請(qǐng)人降低申請(qǐng)或申購(gòu)意愿，政策的實(shí)施效果減弱。其次，從退出機(jī)制而言，缺乏一定的適應(yīng)性，無(wú)法適應(yīng)農(nóng)民工在不同階段的動(dòng)態(tài)需求。

2.3 農(nóng)民工住房保障的供給與需求失衡

目前為農(nóng)民工提供保障性住房的模式主要有廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房、共有產(chǎn)權(quán)房等，但是，由于傳統(tǒng)二元戶籍制度的存在，農(nóng)民工被排除在城市住房保障體系之外，目前雖逐步進(jìn)行完善，但有支付能力自購(gòu)房的農(nóng)民工仍是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民工主要還是以租賃方式解決住房問(wèn)題。由于農(nóng)民工進(jìn)入城市的時(shí)間長(zhǎng)短不同、行業(yè)不同、收入水平等差異，在選擇廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房等模式中會(huì)出現(xiàn)差異以及“斷層”，許多農(nóng)民工的住房需求無(wú)法得到較好滿足。另外，為了降低生活成本，一些低收入的農(nóng)民工在選擇租賃時(shí)，更傾向于價(jià)格較低的房屋，導(dǎo)致居住環(huán)境較差，設(shè)施不齊，甚至存在安全隱患，這部分群體對(duì)于安全、舒適的居住需求無(wú)法得到滿足。出于市場(chǎng)價(jià)格等因素影響，一部分保障性住房所處的位置較偏遠(yuǎn)，從交通、配套設(shè)施等方面來(lái)看，不滿足農(nóng)民工工作生活的便利性需求，從而出現(xiàn)房屋閑置和供不應(yīng)求的矛盾。農(nóng)民工住房保障的資金來(lái)源有限。目前有關(guān)農(nóng)民工住房保障的資金來(lái)源于政府財(cái)政撥款擔(dān)，但由于各個(gè)地方發(fā)展不平衡，財(cái)政支持住房保障建設(shè)存在較大差距。

3 解決農(nóng)民工住房保障問(wèn)題的措施

3.1 健全農(nóng)民工住房保障法律制度

現(xiàn)行農(nóng)民工住房保障實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，都與農(nóng)民工住房保障法律制度不健全密切相關(guān)。首先，建立農(nóng)民工住房保障相關(guān)法律，加強(qiáng)政策法律的宣傳與普及。通過(guò)各種形式，廣泛征集農(nóng)民工意見(jiàn)，多渠道了解其住房需求，充分發(fā)揮基層組織作用，宣傳與普及政策法規(guī)，使農(nóng)民工了解政策，更好作出選擇。其次，建立農(nóng)民工住房保障監(jiān)管機(jī)制。明確保障性住房建設(shè)中的責(zé)任主體，避免政府、企業(yè)之間出現(xiàn)相互責(zé)任推諉的情況，并且政府對(duì)保障性住房建設(shè)中各環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)際監(jiān)督，保證房屋質(zhì)量，建設(shè)安全等。

3.2 優(yōu)化農(nóng)民工住房保障的運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)民工住房保障問(wèn)題之所以產(chǎn)生，除中國(guó)住房保障體系本身不夠完善外，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、行業(yè)、地域等多個(gè)層面上的非均等化的公共服務(wù)。因此，要實(shí)現(xiàn)保障性住房資源配置的公平與合理，需要通過(guò)設(shè)立合理的市場(chǎng)準(zhǔn)人、退出等運(yùn)行機(jī)制，保障農(nóng)民工獲得公平的參與分配城市保障性住房資源的權(quán)利，減少在保障性住房分配過(guò)程中的不平等。也即通過(guò)重新分配社會(huì)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)基本住房保障的均等化，從而縮小不同社會(huì)階層享受政府公共服務(wù)的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。完善的農(nóng)民工住房保障運(yùn)行機(jī)制有利于解決農(nóng)民工城市住房問(wèn)題。首先，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)水平實(shí)際，制定合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，并在實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)審核，防止人為因素造成的住房資源分配不公。其次，加快建立農(nóng)民工住房保障信息系統(tǒng)，提高政府審核的效率，明確核準(zhǔn)的主體是否適格，保證審查的公平性。第三，完善從申請(qǐng)進(jìn)入到退出的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)住房保障全流程的動(dòng)態(tài)管理，在為農(nóng)民工提供便捷渠道的同時(shí)，也為構(gòu)建農(nóng)民工住房保障長(zhǎng)效機(jī)制打下基礎(chǔ)，使得政策真正能惠及農(nóng)民工。

3.3 發(fā)展多層次的住房保障模式

中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以各地戶籍人口為依據(jù)。地方政府以城市戶口為前提，所提供的政府補(bǔ)貼性住房安排、城市最低生活保障等公共服務(wù)具有排他性。首先，由于農(nóng)民工收入水平的差異，在住房選擇上存在不同。政府應(yīng)有針對(duì)性地提供適用于農(nóng)民工的多層次的住房保障模式。如對(duì)于低收入的貧困家庭，政府可以直接投資建房，提供給他們租住;或者放寬申請(qǐng)條件，將其納入公共租賃房的保障范圍;中等收入家庭可以通過(guò)提供經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房，通過(guò)將一部分符合條件的農(nóng)民工納入住房公積金制度，幫助其自購(gòu)房;此外，共有產(chǎn)權(quán)房的模式也可以進(jìn)一步完善，明晰實(shí)踐中的細(xì)則，幫助有一定支付能力的農(nóng)民工逐步實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)權(quán)自購(gòu)房。其次，為實(shí)現(xiàn)多元化的住房保障模式，需進(jìn)一步拓寬保障性住房建設(shè)的資金渠道。除公共財(cái)政外，政府還可以利用資本市場(chǎng)籌集住房保障資金。同時(shí)加大對(duì)開(kāi)發(fā)商建設(shè)保障性住房的補(bǔ)貼，提高企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的積極性。對(duì)用人單位進(jìn)行補(bǔ)貼，幫助開(kāi)展對(duì)員工居住環(huán)境的改善。也可以直接針對(duì)農(nóng)民工消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，提高其住房支付的能力。第三，優(yōu)化住房資源配置以解決供需失衡。鼓勵(lì)社會(huì)利用閑置資源，如改建學(xué)校、廠房等房屋，增加保障性住房資源的供給。充分運(yùn)用社會(huì)力量進(jìn)行改造、完善或?qū)r(nóng)民工租賃的房屋進(jìn)行綜合整治，為農(nóng)民工提供住所。并且，綜合考慮農(nóng)民工流入地房屋不足與流出地房屋閑置的矛盾，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及農(nóng)民工自身居住的需求，解決農(nóng)民I城市住房問(wèn)題。

可見(jiàn)，農(nóng)民工住房保障制度政策制定中，不僅僅是勢(shì)利益集團(tuán)的參與占主導(dǎo)，也應(yīng)由多元主體參與從而保證政策合理合法性以及實(shí)施的可行性，因?yàn)檫@關(guān)系到地方政府、農(nóng)民工、城市市民三方面的利益，這體現(xiàn)了資源的競(jìng)爭(zhēng)性博弈，針對(duì)多維利益主體這種博弈關(guān)系，需要尋求不同利益的均衡，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]吳瑩.基本公共服務(wù)均等化視角下的城市住房保障滿意度研究一基于全國(guó)社會(huì)態(tài)度與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查[J].城市觀察，2019 （2）：123-132

[2]葉聰.武漢市農(nóng)民工住房保障制度研究[D].武漢：武漢工程大學(xué)，2012

[3]姜慶志，基于嵌入性理論的農(nóng)民工住房保障政策創(chuàng)新研究一以武漢市洪山區(qū)為實(shí)證分析對(duì)象[D]，武漢：華中師范大學(xué)，2012.

[4]羅超烈，農(nóng)民工市民化進(jìn)程中城市基本公共服務(wù)研究[D].長(zhǎng)沙：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2016

【作者簡(jiǎn)介】鄭潔熹（1977-），女，湖南衡陽(yáng)人，副教授，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、國(guó)際商法。