黃戲 李強(qiáng) 王三秀 毛美媚

目前我國(guó)大力推行農(nóng)村垃圾多層級(jí)管理，旨在激發(fā)村民主體自覺(jué)，融入環(huán)境整治主體角色。該管理模式取得一定成效的同時(shí)也存在政策“懸浮”，即政策無(wú)法下沉，其核心在于單向治理下官民互動(dòng)缺失，政策遭遇下沉阻力。針對(duì)該問(wèn)題，一方面需轉(zhuǎn)變數(shù)量化管理向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，另一方面應(yīng)結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)特有的組織資源提高村民參與性，實(shí)現(xiàn)多元共治。

在我國(guó)農(nóng)村，垃圾問(wèn)題日益嚴(yán)峻。生活垃圾作為農(nóng)村環(huán)境的主要污染源，每年以10%的速度增加，年增長(zhǎng)率逐漸超過(guò)城市。國(guó)家重視垃圾“減量化、無(wú)害化、資源化”處理，但以城市治理為主，農(nóng)村地區(qū)垃圾處理相對(duì)薄弱，呈現(xiàn)分散式、落后性等特征。

目前學(xué)者們對(duì)我國(guó)農(nóng)村垃圾管理開(kāi)展了豐富的研究，主要側(cè)重于兩方面。一是基于實(shí)證研究表明：農(nóng)村垃圾基礎(chǔ)服務(wù)缺失是農(nóng)村垃圾管理最明顯的問(wèn)題;村民受主觀因素、客觀因素影響，參與積極性呈現(xiàn)波動(dòng)。二是管理模式運(yùn)行遭遇制度壁壘：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在“結(jié)構(gòu)性”與“功能性”空洞現(xiàn)象，基層政府功能喪失;公共產(chǎn)品供給不足，損害農(nóng)民的環(huán)境利益;政府治理碎片化，權(quán)責(zé)推諉不清，政策措施無(wú)法落實(shí)等，學(xué)者們對(duì)這些問(wèn)題分別提出針對(duì)性的改進(jìn)對(duì)策。

以上研究有著豐富的理論與實(shí)踐意義，對(duì)分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、改善我國(guó)農(nóng)村垃圾管理有著舉足輕重的作用，但多數(shù)研究立足于政府行為分析，或是村民單向個(gè)體研究，并未關(guān)注政府與村民之間的互動(dòng)效果對(duì)政策執(zhí)行的影響。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執(zhí)行的重要因素，政府要讓公眾感受到項(xiàng)目推行以公眾利益為重，才能增強(qiáng)公眾對(duì)政府的認(rèn)同感，從而積極參與公共事務(wù)。[1]并且政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，存在預(yù)期效果與執(zhí)行效果誤差。應(yīng)遵守追蹤反饋原則，不斷調(diào)整原來(lái)所選擇的策略，逐步達(dá)到或接近預(yù)期目標(biāo)。如果忽視動(dòng)態(tài)的運(yùn)行狀況，實(shí)際執(zhí)行效果會(huì)偏離目標(biāo)軌跡。重視公眾參與，根據(jù)公眾行為變化調(diào)整政策資源是農(nóng)村垃圾管理的關(guān)鍵，然而，以該角度解決農(nóng)村垃圾管理問(wèn)題的研究相對(duì)欠缺。

為進(jìn)一步研究農(nóng)村垃圾管理中的官民良性合作，推動(dòng)多元共治，同時(shí)遵循政策執(zhí)行的追蹤反饋原則，讓政策更好落地生根，文章從政府與村民兩個(gè)主體出發(fā)，構(gòu)建官民良性互動(dòng)推動(dòng)政策落地的環(huán)境條件：結(jié)合我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建官民良性互動(dòng)路徑，克服政策“懸浮”問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村垃圾有效管理。

我國(guó)農(nóng)村垃圾管理的瓶頸及其原因

1、農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)政策“懸浮”

政策“懸浮”是指中央制定的政策內(nèi)容沒(méi)有在底層實(shí)施貫徹，“懸浮”在機(jī)關(guān)之間無(wú)法落地，政策執(zhí)行達(dá)不到理想效果。[2]農(nóng)村垃圾管理出現(xiàn)了政策“懸浮”現(xiàn)象：政府針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治頒布一系列政策，但由于基層政府單向治理與村民主體缺失，導(dǎo)致政策沒(méi)有下沉的推力和對(duì)象，停留在數(shù)量化指標(biāo)以及上下層政府之間，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

（1）數(shù)量化與形式化管理

從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，政策任務(wù)層層分解，逐級(jí)下達(dá)落實(shí)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是數(shù)量化成果。[3]我國(guó)農(nóng)村垃圾管理實(shí)行中央部署、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，以普及率、百分比等可量化、可監(jiān)測(cè)、可考核的具體指標(biāo)作為人居環(huán)境質(zhì)量提升的體現(xiàn)與考核驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。稅費(fèi)改革后，以上級(jí)政府撥款方式建設(shè)農(nóng)村，基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型變成與農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”，[4]村級(jí)組織沒(méi)有多余的財(cái)務(wù)調(diào)動(dòng)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是建設(shè)環(huán)衛(wèi)設(shè)施的主力，農(nóng)村基層組織以管理、整理資料為中心工作，村干部要規(guī)范填寫、制作各類資料、報(bào)表與記錄。[5]

在廣西S縣H村調(diào)研①時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)至農(nóng)村基層組織，由于未實(shí)施精細(xì)化管理，村務(wù)更多是粗線條上報(bào)。即使臟亂差現(xiàn)象依然存在，村干部也會(huì)美化村內(nèi)形象，只要能完成上級(jí)制定的目標(biāo)，正如H村的一名干部說(shuō)，“鎮(zhèn)里只要我們及時(shí)上交報(bào)表”。注重垃圾治理的數(shù)量化成果，治理成效取決于村務(wù)上報(bào)的完成率，而不是環(huán)境改善，垃圾治理停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層組織之間，村民行為變化處于黑箱狀態(tài)。

（2）村民缺位割裂共治格局

村民主體缺位導(dǎo)致政策沒(méi)有下沉的對(duì)象。政府配置政策執(zhí)行的資源，村民行動(dòng)并享受政策下沉的成果，當(dāng)村民獲取豐富的環(huán)境信息且具有強(qiáng)烈的自主意識(shí)時(shí)，才會(huì)贊成認(rèn)同鄉(xiāng)村自治工作，自愿參與其中，具備主體自覺(jué)性。[6]從調(diào)查情況來(lái)看，H村有21個(gè)隊(duì)，每隊(duì)約150人，成面狀居住，每隊(duì)配置四個(gè)中型敞口垃圾箱。經(jīng)觀察，村里存在垃圾堆積現(xiàn)象，垃圾箱四周垃圾散亂，箱內(nèi)垃圾混合。對(duì)于垃圾隨意堆放問(wèn)題，1隊(duì)村民（A）說(shuō)，“垃圾箱太遠(yuǎn)，垃圾堆在墻角很方便，我們習(xí)慣燒垃圾”;15隊(duì)的村民（B）說(shuō)，“隨便倒垃圾是正常的”。問(wèn)及村民是否了解環(huán)境保護(hù)時(shí)，6隊(duì)的村民（C）和村民（D）表示，“村里干凈很好，但和自己關(guān)系不大”，村民（D）補(bǔ)充說(shuō)，“村口有‘愛(ài)護(hù)環(huán)境、垃圾分類等標(biāo)語(yǔ)，我們能做到的很少”。村民如實(shí)反映了意識(shí)與行動(dòng)的沖突：有愛(ài)護(hù)環(huán)境的意識(shí)萌芽，卻缺乏主動(dòng)參與的行動(dòng)，即使部分村民遵守規(guī)則指定投放垃圾，在垃圾投入垃圾箱過(guò)程中出現(xiàn)飛濺、掉落，也不會(huì)動(dòng)手拾起，于他而言，公共區(qū)域由大家負(fù)責(zé)，無(wú)需耗費(fèi)個(gè)人時(shí)間、勞力成本。

（3）政策過(guò)程非動(dòng)態(tài)化

政策議程建立到評(píng)估每一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)不可控因素，從而影響下一階段的行動(dòng)，掌握每一階段的動(dòng)態(tài)信息十分重要。[7]政府未將政策執(zhí)行視作動(dòng)態(tài)過(guò)程，只注重投入，沒(méi)有持續(xù)深入追蹤政策的執(zhí)行效果，政策懸浮在資源配置上，而不是資源配置的效果。許多縣鎮(zhèn)政府沒(méi)有設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，未能持續(xù)性定點(diǎn)檢查設(shè)施的運(yùn)行情況。政府人員較少深入村莊內(nèi)部檢查，無(wú)法對(duì)設(shè)施的需求與供給進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。基層政府按照上級(jí)指令配置相應(yīng)資源，卻不關(guān)注垃圾處理全流程運(yùn)行，無(wú)法根據(jù)村民的需求調(diào)整資源。政策的短期化執(zhí)行，較少追蹤村民的行動(dòng)變化以及忽視對(duì)村民的持續(xù)性引導(dǎo)，難以根據(jù)治理的制約因素與發(fā)展需求優(yōu)化管理方案。

2、農(nóng)村垃圾管理政策“懸浮”的原因分析

（1）壓力型體制缺陷放大

第二，根據(jù)管理動(dòng)態(tài)信息調(diào)整資源配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以選取一些典型指標(biāo)獲取信息，指標(biāo)主要有農(nóng)民對(duì)政府垃圾管理的滿意度、農(nóng)民隨意傾倒垃圾的污染指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施的使用率等，重點(diǎn)獲取村民的行為、態(tài)度等信息。具體而言，借助評(píng)價(jià)手冊(cè)等工具記錄在案，以家庭完成的垃圾堆肥次數(shù)、垃圾日產(chǎn)量等指標(biāo)為主，依據(jù)指標(biāo)的量化結(jié)果給予物質(zhì)激勵(lì);深入了解村民的投放需求，掌握垃圾箱的設(shè)置是否便于投放、垃圾車清運(yùn)是否及時(shí)，村內(nèi)隨意傾倒的垃圾點(diǎn)數(shù)等信息。

結(jié) 論

從目前實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村垃圾管理重心在于數(shù)量化的成果指標(biāo)，而不是村民行為態(tài)度的實(shí)質(zhì)性變化，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，因而需要轉(zhuǎn)變管理思路，改善現(xiàn)狀。農(nóng)村地區(qū)有鄉(xiāng)土人情的優(yōu)勢(shì)，村民期望獲取他人的認(rèn)可，尤其是鄉(xiāng)村權(quán)威的認(rèn)同，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾有效管理，堅(jiān)持實(shí)效性治理的前提下，應(yīng)重視對(duì)村民主體自覺(jué)的培養(yǎng)，推動(dòng)其積極參與;同時(shí)遵循政策動(dòng)態(tài)執(zhí)行的追蹤反饋原則，獲取全面的動(dòng)態(tài)管理信息，依據(jù)村民實(shí)際環(huán)境需求供應(yīng)資源，實(shí)現(xiàn)政策下沉，保證農(nóng)村環(huán)境整治計(jì)劃順利實(shí)施。

注釋

① 材料來(lái)源于筆者2019年7月初至10月初在廣西S縣H村的調(diào)研，行文涉及的地名與人名均做了處理。

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作者簡(jiǎn)介

黃 戲 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槔卫怼h(huán)保政策

李 強(qiáng) 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槔卫?、環(huán)保政策

王三秀 華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、公共管理

毛美媚 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槔卫怼h(huán)保政策