何麗麗 王飛

摘 要：在2020年1月美日歐三邊發(fā)表的《聯(lián)合聲明》推動下，WTO補貼規(guī)則在禁止性補貼范圍、懲罰性結果、嚴重侵害情形等方面進行改革。立足于這些發(fā)生的新變化，從被訴門檻、禁止性補貼范圍及市場認定等角度，分析“走出去”國有企業(yè)在海外權益和市場面臨的風險，具體包括被訴增多、陷入經濟困局、成反補貼調查首要對象三個方面。因此，我國需從國家政府和國有企業(yè)兩方面出發(fā)進行應對，國家政府應推進國內補貼政策改革、主動參與WTO改革談判，國有企業(yè)需要積極推進綠色消費檢驗創(chuàng)新與生產績效，重塑自身身份，降低被訴幾率。

關鍵詞：美日歐;《聯(lián)合聲明》;WTO補貼規(guī)則

2020年1月14日，美國、日本和歐盟三方貿易代表以“現(xiàn)有WTO規(guī)則無法解決補貼造成的市場扭曲問題，建議修訂多項補貼規(guī)定”為由，在美國華盛頓進行了會談。會談上，三方就加強WTO框架下有關工業(yè)產業(yè)的國際規(guī)則達成一致，并發(fā)表《美歐日第七份三方聯(lián)合聲明》（下稱《聯(lián)合聲明》）。這是自2017年12月以來，三方共同發(fā)布的第七份聯(lián)合聲明，內容涉及特殊國有企業(yè)規(guī)則、補貼規(guī)則和技術轉移等重要問題。此次美日歐新WTO補貼規(guī)則改革方案的提出，會降低發(fā)展中經濟體“舉國體制”對產業(yè)發(fā)展的促進作用，并防止國有企業(yè)在政府支持下獲得國際競爭優(yōu)勢，對中國有明顯的針對性。因此，有必要深入審視美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案，特別是需要從被訴門檻、禁止性補貼范圍及市場認定等方面出發(fā)，分析該補貼規(guī)則改革對我國國有企業(yè)“走出去”的影響，進而有針對性地采取相關對策。

一、美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案的內容變化

（一）擴大禁止性補貼范圍

現(xiàn)行《補貼與反補貼措施協(xié)定》中的禁止性補貼僅包括出口補貼和進口替代補貼，而在新《聯(lián)合聲明》中，美日歐提議擴大禁止性補貼范圍，增加如下無條件禁止性補貼：第一，無限擔保;第二，對處于無法從獨立商業(yè)來源獲得長期投資或融資的企業(yè)、產能過剩的行業(yè)或部門提供的補貼;第三，在缺乏可靠重組計劃條件下，對經濟困難或資不抵債企業(yè)提供的補貼;第四，某些直接的債務免除。

（二）增加倒置舉證責任

現(xiàn)行《補貼與反補貼措施協(xié)定》中并沒有針對補貼導致產能扭曲情況的條款，使得國際市場經常發(fā)生補貼不透明現(xiàn)象，市場發(fā)展存在一定風險。新《聯(lián)合聲明》中提議對某些損害性較強的補貼進行舉證責任倒置，包括但不限于：過度的大額補貼、僅限于降低內銷的同類產品成本投入補貼、由于缺乏私營經濟參與而導致的產能補貼、阻止低競爭力企業(yè)退出市場的補貼。具體而言，提供補貼的成員需證明所提供補貼對產能或貿易不存在嚴重的負面影響，并證明該補貼具有充分透明度;請求磋商的一方無需對自身國內產業(yè)損害、利益喪失或減損等進行舉證證明。新《聯(lián)合聲明》要求，若補貼提供方無法自證清白，則該成員必須立即撤銷所涉補貼。

（三）增加嚴重侵害情形

現(xiàn)《補貼與反補貼措施協(xié)定》主要是從同類產品價格影響和市場份額變化兩個維度，來判斷是否存在侵害情形。例如：對其他成員同類產品抑價、壓價或削價;阻礙或取代其他成員同類產品出口;阻礙或取代其他成員同類產品進入補貼、提供成員的市場等行為，均為嚴重侵害情形。協(xié)定中并未將補貼損害產能的情形列于其中。而此次美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案提議：將由補貼提供成員導致的產能過剩補充至嚴重侵害情形。

（四）增加反向通報懲罰

據(jù)歐盟消息顯示，在現(xiàn)行SCM協(xié)議下，歐盟成員中有超過50%成員沒有履行過任何通報義務。所以，加強通報義務履行、提高補貼透明度成為此次美日歐WTO補貼規(guī)則改革的重要內容。美歐日三方認為：應增加產業(yè)補貼政策通報的激勵機制，鼓勵成員對補貼進行適當通報，并增加反向通報的懲罰。具體而言，若某一成員未能按要求通報其補貼項目，則其他成員有權提請該成員注意。在該成員未能迅速反饋進行通報的情況下，其他成員可反向通報，提請WTO補貼和反補貼委員會注意。如果某成員的補貼項目被其他成員反向通報，那么這項補貼就會被當做禁止性補貼。除非在規(guī)定時間內，該成員能用書面形式提供所需舉證信息。

（五）引入外部基準計算方式

基準是指在計算政府以服務或購買貨物方式提供的補貼金額時，將購買所付金額或提供所得款項進行比較的“適當報酬”。當補貼國國內市場存在扭曲時，現(xiàn)行《補貼與反補貼措施協(xié)定》并無相應政府購買以及提供服務或商品補貼的適當標準。對此，新《聯(lián)合聲明》中提議，如果相關服務或商品的國內市場價格因特殊情況（例如補貼提供成員的干預）不再適合通過比較來計算補貼金額，那么反補貼調查機關可使用其他適當金額作為基準，即外部基準。同時，新《聯(lián)合聲明》提出：可通過與購買國實際市場情況相比較的方式，確定所涉服務或貨物的“報酬”是否適當。

（六）完善公共機構定義

一直以來，現(xiàn)行《補貼與反補貼措施協(xié)定》沒有對公共機構進行明確定義，在實踐中也沒有相應的認定標準。在此背景下，美歐日認為中國國有企業(yè)補貼較多，因此重新探討了“公共機構”的定義，提出應將國有企業(yè)納入“公共機構”范圍。即為了不漏掉國有企業(yè)的扭曲性補貼，公共機構在認定時，不必須“擁有、行使或被授予政府權力”。

二、美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案對中國國有企業(yè)“走出去”的具體影響

（一）原先產業(yè)補貼被訴門檻降低，高產能國企或被廣泛針對

現(xiàn)階段，中國在燃油、鋼鐵和鋁等相關國有企業(yè)均存在嚴重的產能過剩，但這些產能大多用于滿足內需，并未沖擊國際市場。例如，鋼鐵行業(yè)約93%的產量都用于滿足內需，出口鋼材占比僅為7%。然而，美日歐三方對此并不認可，認為中國產能過剩的根本原因在于政府對產業(yè)的補貼和政策支持。并且，為了避免中國產能過剩對國際市場的沖擊，美日歐在新《聯(lián)合聲明》中提議：將由補貼導致的產能過剩列入嚴重侵害情形之一。這一提議一定程度上降低了中國相關國有企業(yè)的產業(yè)補貼被訴門檻。

具體而言，如果WTO補貼規(guī)則改革方案沒有明確“產能過?！钡亩x，或者沒有衡量行業(yè)或部門是否存在“產能過剩”的客觀標準，包括表觀消費量與產能的比例關系或產能利用率等。那么WTO爭端解決機構就沒辦法準確評判被訴國有企業(yè)產能過剩的原因，此時會根據(jù)新《聯(lián)合聲明》中的“產能過剩”規(guī)則來判定被訴企業(yè)。在當前我國燃油、鋼鐵和鋁等國有企業(yè)產能過剩情況下，WTO補貼規(guī)則改革方案便會成為針對中國相關“走出去”國企的濫用條款，大幅降低我國國企原先使用的產業(yè)補貼被訴門檻。而被訴門檻的降低，會使得我國高產能“走出去”國有企業(yè)被美日歐等國廣泛針對，進而通過發(fā)達國家的帶動效應，進一步擴散至發(fā)展中經濟體，導致我國高產能國企遭遇的海外反補貼調查數(shù)量大幅增多。

（二）大型、重點國有企業(yè)原有補貼被禁，企業(yè)或陷經濟困局

一方面，美日歐擴大WTO產業(yè)補貼中禁止性補貼范圍，會令中國部分大型、重點國有企業(yè)陷入禁止性補貼困局。美日歐新《聯(lián)合聲明》中新增的四種禁止性補貼，主要存在于我國一些產業(yè)政策重點扶持發(fā)展的國有企業(yè)或產業(yè)龐大發(fā)展滯后但不能破產的國有企業(yè)中。某些地方政府出于社會穩(wěn)定、經濟穩(wěn)定等多方因素考量，會持續(xù)為此類行業(yè)或企業(yè)提供補貼。而基于此次美日歐《聯(lián)合聲明》的WTO補貼規(guī)則擴大禁止性補貼范圍，一定程度上對上述國有企業(yè)造成影響，減少企業(yè)發(fā)展資金，進而影響重點企業(yè)發(fā)展甚至導致大型國企破產。

另一方面，三方新《聯(lián)合聲明》中提議WTO產業(yè)補貼規(guī)則增加的反向通報懲罰，會加重國企“走出去”經濟困局，尤其是大型、重點國企。自2016年至2019年，中國政府先后向WTO進行了3次產業(yè)補貼通報，涉及2001-2018年間的中國所有地方補貼政策和補貼項目。截至目前，中國的全部產業(yè)補貼已全部通報完畢。盡管如此，美國和歐盟等仍舊認為中國的補貼通報內容不符合國際要求，且一直指責以中國為代表的發(fā)展中國家未能充分履行補貼通報義務?？梢钥闯?，美日歐對我國的產業(yè)補貼判定存在主觀性。因此，一旦WTO補貼規(guī)則改革方案落地實施，美日歐等國極大可能會對我國相關國有企業(yè)采取反向通報懲罰，將我國政府對國有企業(yè)的補貼視為禁止性補貼。在此情況下，我國政府將無法釋放對應的企業(yè)發(fā)展補貼資金，從而加重大型、重點“走出去”國企的經濟困局。

（三）原有價格基準受阻且公共機構認定容易，國企將成反補貼調查首要對象

在中國經濟體制和政治體制特點影響下，美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案的落地，將使中國原有價格基準計算方式受阻，且“走出去”國有企業(yè)更容易被認定為公共機構，進而成為國外反補貼調查首要對象。

一方面，美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案提出的外部基準計算方式，使我國原先使用的國內價格基準計算方式無法得到應用。在美對華進行反補貼調查過程中，美國商務部通常認為中國國內價格受政府干預嚴重，無法作為計算利益的基準。在計算中國被調查企業(yè)所獲補貼金額時，需選擇其他適當金額（比如國際市場的價格）作為基準，并依此征收高額的反補貼稅。美國與歐盟、日本新《聯(lián)合聲明》中外部基準規(guī)則改革的目的之一，就是要改變我國原先使用的國內價格基準計算方式。若未來WTO補貼規(guī)則改革方案完全遵循美國現(xiàn)行的實踐做法，即調查機關無需采集證據(jù)證明政府干預對國內市場價格的扭曲路徑。那么只要證明存在政府干預就可以拒絕被調查國家使用國內市場價格，這將導致中國“走出去”國有企業(yè)成為美日歐反補貼調查的首要針對對象。

另一方面，國有企業(yè)將被認定為“公共機構”，更容易變成國外反補貼調查的對象。美國曾在中國產品反補貼調查中，將中國國有銀行和國有企業(yè)視同公共機構，認定它們提供貸款和生產投入的行為屬于財政資助，因此采取反補貼措施。歐盟和印度等WTO成員，也緊隨美國腳步對中國產品發(fā)起反補貼調查，對中國涉案企業(yè)從國有銀行獲得的貸款和從國有企業(yè)采購的原材料投入認定為補貼，進而征收高額的反補貼稅。可以看出，國際反補貼調查具有一定羊群效應。一旦美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案的“公共機構”認定出臺，美國便可以借助“有意義的控制”，更自由地將中國“走出去”國有企業(yè)認定為公共機構，對企業(yè)進行反補貼調查。

三、中國的應對之策

美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案的內容變化，會降低中國“走出去”國有企業(yè)的產業(yè)補貼被訴門檻，使企業(yè)陷入陷經濟困局、成為反補貼調查首要對象，進而遏制企業(yè)“走出去”步伐。為此，我國政府部門和“走出去”國有企業(yè)需要共同努力，化解美日歐WTO補貼規(guī)則改革方案帶來的影響。

（一）國家政府層面

1.推進國內補貼政策改革，積極回應WTO產業(yè)補貼規(guī)則改革要求。第一，通過博弈明確產業(yè)補貼負面清單，積極回應補貼透明度要求。若WTO補貼規(guī)則改革方案落地，美歐日勢必會將扭曲市場的補貼納入禁止性補貼清單，這會制約我國產業(yè)結構調整與產業(yè)升級。為此，我國可以通過改革補貼政策方式，出清部分市場僵尸企業(yè)，放棄對某些國有企業(yè)的非商業(yè)性補貼。當然，對主業(yè)涉及國計民生或有壟斷資源、承擔特殊任務的國有企業(yè)，如輸電、自來水、鐵路運輸、管道燃氣、水利基礎設施建設等企業(yè)，國家可以給予不同政策。并且，考慮到這種不同政策很容易被認定為不公平補貼以及相關國際透明度細則，國家可以將這些特殊政策公開，以便使這類企業(yè)能被西方國家接受。另外，雖然大國產業(yè)競爭的焦點是尖端科技產業(yè)，但是我國對尖端科技國有企業(yè)的扶持不應因外界壓力而放棄，而是需要通過博弈明確產業(yè)補貼負面清單，并爭取產業(yè)補貼負面清單下對高新科技產業(yè)補貼的例外豁免。同時逐步改革補貼發(fā)放方式，如推進企業(yè)市場化經營、向社會招標等，消除美日歐國家疑慮。第二，出臺淡化政府職能的資金管理制度。為應對WTO補貼規(guī)則改革方案帶來的影響，我國政府可計劃出臺淡化政府職能的資金管理制度。首先，政府可以學習歐盟各國針對中小企業(yè)的補貼方式，擴大享受優(yōu)惠政策企業(yè)范圍，取消針對國有企業(yè)的專項補貼。其次，應以社會投資為主、政府基金為輔助，減少政府對基金使用的干預，合理劃分政府與社會投資比例。最后，政府需要建立合理的產業(yè)基金退出機制，在合適時間退出產業(yè)，借助市場的引導作用推進國有企業(yè)發(fā)展，避免國有企業(yè)對政府基金的依賴。

2.主動參與WTO補貼改革談判，維護我國企業(yè)合法權利。第一，拒絕將國有企業(yè)正常商業(yè)性行為列入補貼范圍。中國政府應發(fā)揮自身WTO常任理事國的地位作用，對國有企業(yè)補貼范圍問題進行討論與談判。其一，明確反對將國有企業(yè)納入公共機構范圍的建議，堅持國有企業(yè)正常商業(yè)性行為是合規(guī)行為，據(jù)理力爭，并警惕以競爭中立為噱頭的所有制歧視。其二，以將國有企業(yè)正常商業(yè)性行為排除在禁止性補貼范圍之外為準繩，禁止削弱國有企業(yè)正常商業(yè)競爭力的所有制歧視。其三，明確界定正常性商業(yè)行為，在談判中堅持競爭中立原則的“本義”，要求將國有企業(yè)的社會與商業(yè)性質相區(qū)分，進一步要求ASCM加入具體規(guī)定來區(qū)分公共屬性與商業(yè)屬性。其四，要求在談判中清晰界定構成“公共機構”的條件，以及如何判斷成員對有關企業(yè)實施“有意義的控制”，并利用國際勝訴案件，使制度層面的“公共機構”得到明確支持。第二，恢復不可訴補貼。不可訴補貼是ASCM的臨時性“綠燈”補貼，目前已經失效。由于其不會扭曲國際貿易市場，遭到反補貼的情況很少，可以滿足加拿大、印度、俄羅斯、印度尼西亞和韓國等多數(shù)國家利益訴求，因此中國可提議恢復不可訴補貼，并就擴大不可訴補貼范圍開展談判。中國可以同意《聯(lián)合聲明》中將貿易扭曲程度高的補貼列入禁止性補貼，對于沒有明確標準的項目保留在可訴補貼中。同時中國應要求恢復和加強不可訴補貼的合法性，確認基礎研發(fā)、環(huán)境保護、貧困地區(qū)補貼的合法性，維護我國國有企業(yè)利益。第三，反對美日歐對中國“市場經濟地位”的偏見。當前，美日歐仍對中國使用“替代國”做法，拒絕承認中國“市場經濟地位”，這一做法具有強烈針對性。事實上，中國并不是產能過剩的唯一“負責者”，2008年金融危機造成的世界需求萎縮才是真正的源頭。但美國只強調自己最關注的“解決非市場經濟導向政策與做法”，目的是引導同盟國將其列入優(yōu)先事項，具有強烈的主觀性，此次提議的WTO改革方案也是如此。因此，中國應深入研究“非市場政策與做法”，形成中國自己的“市場經濟”話語體系。在WTO談判中堅決反對美日歐針對特定國家的歧視規(guī)則引入，保護“走出去”國有企業(yè)的合法權利。

（二）國有企業(yè)層面

1.推進綠色消費檢驗創(chuàng)新與生產績效，解決部分產能過剩問題。居民消費行為會隨著消費水平的提高出現(xiàn)更多綠色消費，進而通過理性消費行為檢驗供給質量。居民綠色消費需求會倒逼企業(yè)縮短影響產品質量的環(huán)節(jié)。因此，國有企業(yè)可以推進綠色消費檢驗創(chuàng)新與生產績效，以此解決部分產能過剩問題。首先，在現(xiàn)代信息技術輔助下，國有企業(yè)可形成綠色“產品研發(fā)-消費培育-定制化生產-消費”的產品開發(fā)流程，剔除不適合社會需求的產能配置。其次，國有企業(yè)應盡可能提高資源利用效率，及時根據(jù)消費端信號，轉向適宜產品生產。最后，為適應消費者綠色消費需求，國有企業(yè)可以在創(chuàng)新環(huán)節(jié)加入更多先進技術，與銷售、生產部門共同評估，再結合消費者的投票結果，隨時調整產能，避免生產浪費。

2.重塑商業(yè)類國有企業(yè)“商業(yè)性”或“中性”身份。一般而言，“商業(yè)性”或“中性”身份的“走出去”國有企業(yè)很少受到西方國家極力反對。因此國有企業(yè)應根據(jù)自身商業(yè)類型進行改革，重塑企業(yè)“商業(yè)性”或“中性”身份。若國有企業(yè)隸屬有競爭性業(yè)務的特殊領域或充分競爭行業(yè)，則可以根據(jù)市場化方向，引入競爭中性原則，對自身競爭性業(yè)務進行混合制改革，淡化國家所有性質，塑造自身“商業(yè)性”或“中性”身份。

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