唐欣瑜，劉悅笛

（1.西南政法大學(xué)，重慶 401120；2.海南師范大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?571158）

農(nóng)作物是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵要素，優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的農(nóng)作物與國家糧食生產(chǎn)安全、食品安全息息相關(guān)。近年來，我國氣候變化復(fù)雜多變，農(nóng)作物耕種栽培技術(shù)不斷更新，生產(chǎn)能力與復(fù)種指數(shù)提升的同時，病蟲害爆發(fā)的頻率也持續(xù)攀升。農(nóng)作物病蟲害防治是一項(xiàng)需要各級政府與農(nóng)業(yè)部門、專業(yè)化服務(wù)組織、農(nóng)民個體等長期配合的預(yù)防與減災(zāi)工作，具有較強(qiáng)的政策性和法制性，對此我國卻一直未出臺專門的法律法規(guī)。2020年3月，《農(nóng)作物病蟲害防治條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，自5月1日起施行。《條例》的頒布結(jié)束了農(nóng)作物病蟲害防治長期以來無法可依的狀態(tài)，規(guī)定了災(zāi)害發(fā)生前的監(jiān)測、預(yù)報與預(yù)防措施、發(fā)生時的控制與應(yīng)急機(jī)制，發(fā)生后的法律責(zé)任等內(nèi)容，構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)、以科技為支撐的綠色防控體系，對農(nóng)作物防災(zāi)減災(zāi)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。有必要對《條例》進(jìn)行解讀，以期厘清政府防控職能，更好地施行防治策略。

1 《農(nóng)作物病蟲害防治條例》的出臺背景

農(nóng)作物種業(yè)的穩(wěn)定是落實(shí)國家糧食安全的基本保障，病蟲害防治作為農(nóng)作物種業(yè)的熱點(diǎn)難題，一直有待妥善解決。自2000年以來，農(nóng)業(yè)部圍繞植物保護(hù)問題陸續(xù)開展相關(guān)立法調(diào)研工作，植保專家們建議加快制定《農(nóng)作物病蟲害防治條例》，為完善農(nóng)業(yè)立法的行政法規(guī)布局，國務(wù)院遂開始逐步著手初步的立法工作，2010年，《條例（草案）》起草工作正式開啟。隨著蚜蟲、黏蟲、稻飛虱等病蟲害災(zāi)害頻繁爆發(fā)，《條例（草案）》愈發(fā)受到重視，至2014年已被納入二類立法計(jì)劃。自2018年起立法進(jìn)程逐步加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部起草了《條例（送審稿）》，此后，司法部多次進(jìn)行實(shí)地考察、征求科研機(jī)構(gòu)與專家的修改意見，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢與智庫職能以保證科學(xué)立法；2019年正式向社會公開征求意見，并在此基礎(chǔ)上作了反復(fù)研究和修改，以實(shí)現(xiàn)民主立法，提高立法質(zhì)量，最終形成了《條例（草案）》。2020年3月17日草案審議通過，以《農(nóng)作物病蟲害防治條例》為首的法治植保新紀(jì)元正式開啟。

2 《農(nóng)作物病蟲害防治條例》的重要意義

《農(nóng)作物病蟲害防治條例》的制定有利于完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法布局，實(shí)現(xiàn)政策與法規(guī)的呼應(yīng)。一方面，《條例》的制定有助于提升農(nóng)業(yè)立法的完整性，世界上超過100多個國家都對農(nóng)作物病蟲防控進(jìn)行了相關(guān)立法，《條例》的制定是完善立法布局的大勢所趨。另一方面，政府一直規(guī)劃政策推進(jìn)病蟲害防治工作，加以各項(xiàng)文件進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，如《全國現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（2012-2020）將此類防控納入發(fā)展布局的科研目標(biāo)與重點(diǎn)，《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》（2016-2020）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治的專業(yè)化。《農(nóng)作物病蟲害防治條例》作為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，以立法的形式將各級政府病蟲害防治工作政策定型化、法律化，賦予了防治手段規(guī)范屬性與強(qiáng)制性，有助于實(shí)現(xiàn)政策與法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。

《條例》的制定明確了各級政府的職能分工，有利于落實(shí)行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)一致。習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的源頭治理，健全監(jiān)管體制。由于我國現(xiàn)階段植保立法相對滯后，政府的防控體系并不健全，出現(xiàn)了防治程序不規(guī)范、防治方式不合理、防治責(zé)任互相推諉等現(xiàn)象，導(dǎo)致災(zāi)害擴(kuò)散快、農(nóng)作物受災(zāi)重、農(nóng)藥噴灑超標(biāo)、環(huán)境污染等不利后果。通過立法明晰防治的權(quán)力范圍與責(zé)任追究，要求行政機(jī)關(guān)規(guī)范防治行為，保證防控細(xì)節(jié)落實(shí)到位。

《條例》的制定有利于推動現(xiàn)代化、專業(yè)化防治體系的確立。傳統(tǒng)、粗放的行政防治方式的難以有效遏制妨礙病蟲害防治的現(xiàn)象，公共服務(wù)設(shè)施被損毀、侵占無人監(jiān)管情況并不少見；加之嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)、全面覆蓋的防治體系尚未建立，單位或個人發(fā)布不屬實(shí)、不規(guī)范預(yù)報信息誤導(dǎo)農(nóng)民錯打農(nóng)藥，因而造成不良后果的現(xiàn)象也時常發(fā)生。隨著農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，病蟲害防控理念與技術(shù)也在不斷更新?！稐l例》在確定以政府主導(dǎo)、屬地負(fù)責(zé)的分級行政管理基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)落實(shí)法定職責(zé)，構(gòu)建專業(yè)化、綠色化的防治體系，推動防治體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3 《農(nóng)作物病蟲害防治條例》的基本內(nèi)容

《農(nóng)作物病蟲害防治條例》由七個章節(jié)，四十五條條文構(gòu)成，分別從監(jiān)測與預(yù)報、預(yù)防與控制、應(yīng)急處置、專業(yè)化服務(wù)和法律責(zé)任等幾個方面進(jìn)行明確規(guī)范。

第一章為總則，全面介紹了《條例》的整體內(nèi)容與防治基本思路，規(guī)定了農(nóng)作物病蟲害災(zāi)害的三級級別，明確縣級以上人民政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位或個人等各類主體在農(nóng)作物病蟲害防治工作中的不同責(zé)任。同時還規(guī)定了國家對防治技術(shù)國際交流的鼓勵，對專業(yè)、綠色防治技術(shù)的支持。

第二章規(guī)定了農(nóng)作物病蟲害監(jiān)測的具體事項(xiàng)與預(yù)報的必要程序。第一，建立覆蓋全國的農(nóng)作物病蟲害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建國家到縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的多級行政監(jiān)測體系，落實(shí)監(jiān)測工作崗位責(zé)任制；第二，重視對農(nóng)作物病蟲害監(jiān)測設(shè)備的保護(hù)，嚴(yán)禁單位和個人以不同方式對設(shè)備進(jìn)行干預(yù)和妨礙，并規(guī)定了縣級政府主管部門對毀損設(shè)備進(jìn)行修復(fù)或重建的義務(wù)；第三，詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)作物病蟲害監(jiān)測的具體事項(xiàng)，包括病蟲害發(fā)生災(zāi)害的各類情況，害蟲的生物特性以及關(guān)聯(lián)影響的田間氣候等因素，指標(biāo)具體且全面，有助于達(dá)到準(zhǔn)確率高且參考性強(qiáng)的監(jiān)測效果；第四，建立了病蟲害的對內(nèi)報送程序與對外發(fā)布制度，保證監(jiān)測信息的準(zhǔn)確性與預(yù)報信息的公信力。

第三章規(guī)定了農(nóng)作物病蟲害預(yù)防與控制的具體要求和方式。第一，要求各級政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在充分尊重自然條件與歷史經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合當(dāng)下生物狀況、科學(xué)技術(shù)水平的基礎(chǔ)上建立病蟲害預(yù)防控制方案，明確防控的目標(biāo)、范圍、措施與保障等；第二，規(guī)定地方政府開展抗藥性監(jiān)測評估，鼓勵社會其他群體或個人為綠色防控技術(shù)的研究獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，倡導(dǎo)對病蟲害接觸單位人員的安全防護(hù)；第三，要求縣級以上政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門從源頭上進(jìn)行防治，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，對農(nóng)民在選種、拌種、播種、耕作等方面進(jìn)行健康種植指導(dǎo)；第四，規(guī)范農(nóng)藥的使用方式，防止不當(dāng)?shù)某轀缡蠓绞轿：ψ魑锷L和人畜安全；第五，規(guī)定不同級別的病蟲害由相應(yīng)級別的行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)治理，在病蟲害發(fā)生時，行政機(jī)關(guān)結(jié)合監(jiān)測預(yù)報實(shí)況落實(shí)防控方案，指導(dǎo)組織與個人有序采取防控措施；第六，建立了病蟲害災(zāi)情調(diào)查的對內(nèi)報送程序與對外發(fā)布制度，防止錯誤信息引發(fā)社會恐慌。

第四章規(guī)定了病蟲害爆發(fā)后的應(yīng)急處置措施與部門間的協(xié)調(diào)方案。第一，要求各級政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門建立病蟲害應(yīng)急預(yù)案，縣級行政機(jī)關(guān)因地制宜制定預(yù)案，開展應(yīng)急培訓(xùn)，備齊充足的物資；第二，詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)作物病蟲害應(yīng)急響應(yīng)措施的具體內(nèi)容，包括應(yīng)急處置的范圍、人力隊(duì)伍、物資配備與處置行動，便于啟動應(yīng)急響應(yīng)后救災(zāi)行動規(guī)范有序、有條不紊；第三，要求政府有關(guān)部門做好應(yīng)急處置工作，規(guī)定公安、交通運(yùn)輸主管部門配合保證應(yīng)急物資運(yùn)輸通暢、供應(yīng)充足，氣象主管機(jī)構(gòu)為病蟲害情況提供氣象資訊，輔助病蟲害的實(shí)時監(jiān)測；第四，規(guī)定臨時征用應(yīng)急設(shè)備應(yīng)及時歸還與補(bǔ)償，與憲法中保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容相承接，體現(xiàn)了對病蟲害防治全面的法治保障。

第五章規(guī)定了國家堅(jiān)持對專業(yè)化病蟲害防治服務(wù)組織進(jìn)行規(guī)范和管理、對人員進(jìn)行培訓(xùn)等內(nèi)容。第一，規(guī)定國家通過購買服務(wù)直接鼓勵專業(yè)化服務(wù)組織發(fā)展綠色防控技術(shù)；第二，規(guī)定專業(yè)化病蟲害防治服務(wù)組織的資質(zhì)要求與行政登記程序，保證組織的專業(yè)性和規(guī)范度；第三，要求病蟲害防治服務(wù)組織與農(nóng)民商定服務(wù)方案及訂立合同，通過簽訂合同產(chǎn)生法律約束力，敦促防治服務(wù)的規(guī)范開展，并要求對服務(wù)的具體內(nèi)容進(jìn)行歸檔并保存2年以上，以便于事后的監(jiān)督與審查；第四，要求服務(wù)組織對田間作業(yè)人員強(qiáng)制繳納工傷保險，鼓勵投保人身意外傷害保險，最大限度降低傷害損失，保障田間作業(yè)人員的合法權(quán)益；第五，規(guī)定了航空防控作業(yè)運(yùn)作前的飛行計(jì)劃、備案手續(xù)以及公告程序，規(guī)范防控飛行行為。

第六章規(guī)定了不同主體違反農(nóng)作物病蟲害防治要求的法律責(zé)任，包括對內(nèi)行政處分與對外行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的還要追究刑事責(zé)任。第一，規(guī)定了政府工作人員瀆職、濫用職權(quán)的具體情況以及法律后果；第二，規(guī)定了對各類妨害病蟲害防治行為的行政處罰，包括對監(jiān)測設(shè)備進(jìn)行干擾與妨害、擅自發(fā)布預(yù)報信息、研究、養(yǎng)殖病蟲害并造成擴(kuò)散等情況；第三，規(guī)定對專業(yè)化病蟲害防治服務(wù)不達(dá)標(biāo)的處罰，如對防治服務(wù)組織不符合管理要求，作業(yè)人員不符合技術(shù)要求、服務(wù)程序忽視歸檔程序、防護(hù)物資未配備必要的防護(hù)用品的處罰；最后還規(guī)定了對境外組織與個人擅自進(jìn)行監(jiān)測活動的處罰。

4 《農(nóng)作物病蟲害防治條例》的主要亮點(diǎn)

《農(nóng)作物病蟲害防治條例》為法治植保的全新立法，主要有以下三大亮點(diǎn)：

第一，政府主導(dǎo)、屬地劃責(zé)，強(qiáng)化政策引領(lǐng)。行政機(jī)關(guān)“法無授權(quán)不可為”。法規(guī)以規(guī)范的形式，精準(zhǔn)確定了各級政府的法定職責(zé)。從監(jiān)測與預(yù)報到預(yù)防與控制，從應(yīng)急處置到專業(yè)化服務(wù)，每個環(huán)節(jié)都有不同層級地方政府的干預(yù)或指導(dǎo)，體現(xiàn)了我國自上而下系統(tǒng)全面的監(jiān)管。

第二，病蟲害防治主體專業(yè)化、多元化，發(fā)展社會化統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)。其中，最為突出的就是專章規(guī)定專業(yè)化服務(wù)。大部分地區(qū)目前仍然通過農(nóng)民肩背手噴的傳統(tǒng)方式來實(shí)施農(nóng)藥治理，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模、機(jī)器化噴灑存在差距。作為實(shí)現(xiàn)一家一戶防病治蟲難題的重要手段，專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)以其專業(yè)技術(shù)進(jìn)行大范圍的機(jī)器化噴灑，為爭取農(nóng)藥減量增效助力良多。

第三，加速推進(jìn)農(nóng)作物病蟲害防治科技創(chuàng)新，推動綠色防控技術(shù)普及。黨的十九大報告提出綠色發(fā)展要求，提倡推行農(nóng)作物病蟲害防治綠色防控技術(shù)。《條例》確定了政府支持防治技術(shù)的國際化交流、通過購買專業(yè)化服務(wù)、規(guī)范專業(yè)化服務(wù)組織等方式，直接或間接地鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，為植物保護(hù)的綠色防控提供堅(jiān)實(shí)的政策支持，致力于實(shí)現(xiàn)低成本、低污染、高防效的防控效果，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全。