孟立慧

（河南工業(yè)貿(mào)易職業(yè)學院，河南 鄭州 475000）

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”相互影響

1.1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要環(huán)節(jié)

隨著我國經(jīng)濟和科技的快速發(fā)展，傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營以小農(nóng)戶為主的細碎農(nóng)田耕種已經(jīng)逐漸不能適應機械化的發(fā)展，也不能形成規(guī)模經(jīng)營?！叭龣?quán)分置”制度的實施，能使想留在農(nóng)村種田的農(nóng)民種更多的田，即擴展成家庭農(nóng)場，同時也能使長期進城務工不想種田的農(nóng)民保留承包地的承包權(quán)，但是可以流轉(zhuǎn)承包地的經(jīng)營權(quán)，更能吸引多元主體進入農(nóng)村，通過流轉(zhuǎn)獲得承包地的經(jīng)營權(quán)，利用現(xiàn)代化技術(shù)和設(shè)施實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營。

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度的內(nèi)涵之一是要放活土地的經(jīng)營權(quán)，使資本進入農(nóng)村，通過市場化的配置，提高土地和各項生產(chǎn)資料的利用率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化發(fā)展。因此，“三權(quán)分置”制度是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的必然要求。

1.2 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”對鄉(xiāng)村振興的促進作用

推行“三權(quán)分置”改革后，承包地的承包經(jīng)營權(quán)派生出經(jīng)營權(quán)，因此，分離后承包地上的權(quán)利比分離前增加了財產(chǎn)屬性，更強調(diào)收益，可以說承包地是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵財產(chǎn)?！蛾P(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，做好“三農(nóng)”工作的若干意見》文件中指出，要想辦法使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興盛起來，千方百計尋找增加農(nóng)民收入的途徑。實施承包地“三權(quán)分置”制度，放活經(jīng)營權(quán)目的是形成土地的適度規(guī)模和機械化耕作。實施承包地“三權(quán)分置”制度能吸引愿意在農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)的人或企業(yè)全身心投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，不僅可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，同時也能帶動更多農(nóng)民就近就業(yè)、增加農(nóng)民收入，于是，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺和生活富裕的兩項要求也就得到了實現(xiàn)。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”存在的問題

2.1 農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”立法不完善

農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”在立法方面的不完善體現(xiàn)在：

第一，目前僅有新《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）和2019 年12 月28 日第十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過的《中華人民共和國民法典（草案）》〔以下簡稱《民法典草案》（12 月28 日稿）〕對土地經(jīng)營權(quán)有規(guī)定，其他法律如《物權(quán)法》《擔保法》等都需要適時修改。

第二，新《農(nóng)村承包法》和《民法典草案》（12 月28 日稿）中關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押的規(guī)定不一致，并且對土地經(jīng)營權(quán)的抵押缺乏可操作的細節(jié)。

2.2 土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)容上混淆

新《農(nóng)村承包法》中對土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)都有規(guī)定，但是對二者內(nèi)容的規(guī)定混淆了。新《農(nóng)村承包法》第5 條規(guī)定，凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部成員都有權(quán)享有承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的土地的權(quán)利。任何人或組織都不能干涉此項權(quán)利。從這條規(guī)定中可以得知，農(nóng)民享有的承包土地的權(quán)利是一種資格，是基于其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員身份獲得的。新《農(nóng)村承包法》第8 條規(guī)定，承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體土地所有權(quán)人的合法權(quán)益都受國家保護，不受任何人或組織侵犯。從這條規(guī)定可知，要取得土地承包經(jīng)營權(quán)必須得是集體的一員，也就是說土地承包經(jīng)營權(quán)是一項具有身份屬性的成員權(quán)。真正確立承包地“三權(quán)分置”制度的是新《農(nóng)村承包法》第9條。對照上面的第5 條和第8 條，這里的土地承包權(quán)實際上就是土地承包經(jīng)營權(quán)，二者并無區(qū)別。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不明確

新《農(nóng)村承包法》中規(guī)定了2 種類型的土地經(jīng)營權(quán)，一種是在以家庭為單位承包的土地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，另一種是在以其他方式即通過公開協(xié)商、拍賣、招標等方式承包的土地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。在以家庭為單位承包的土地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定就有性質(zhì)不明確的現(xiàn)象。舉個例子，“流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，當事人可以向登記機關(guān)申請登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！保ㄐ隆掇r(nóng)村承包法》第41 條）的規(guī)定就涉及物權(quán)爭議和流轉(zhuǎn)期限5 年以下的不登記的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定爭議。此外，以其他方式即通過公開協(xié)商、拍賣、招標等方式承包的土地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)也未作規(guī)定。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)未作規(guī)定將直接影響著土地經(jīng)營權(quán)的一系列權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定。綜上所述，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不明確將影響著法律的適用和“三權(quán)分置”制度的順利實施。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”問題的解決路徑

3.1 加快修改相關(guān)法律法規(guī)

首先，建議修訂《民法典草案》（12 月28 日稿）中關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定：關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定，新《農(nóng)村承包法》和《民法典草案》（12 月28 日稿）二者不一致，新《農(nóng)村承包法》用的詞是融資擔保，《民法典草案》（12 月28 日稿）用的是抵押，文章認為用抵押更具體，將來新《農(nóng)村承包法》再修改時可以具體為抵押，這樣二者就能保持一致了。關(guān)于《民法典草案》（12 月28 日稿）缺乏對土地經(jīng)營權(quán)抵押的具體規(guī)定，文章建議應該在第395 條增加一項作為第三項即（三）“土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)”列在第二項建設(shè)用地使用權(quán)之后。原因是新《農(nóng)村承包法》第47 條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)可以融資擔保，《民法典草案》也應完善。

另外，關(guān)于《民法典草案》（12 月28 日稿）無法規(guī)定的細節(jié)問題可及時修訂《物權(quán)法》、《擔保法》等單個法律條文。例如，土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的設(shè)立方式、限制和行使抵押權(quán)的方式，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的退出機制等具體規(guī)定都可以先在單行法中規(guī)定，等時機成熟時再考慮是否納入《民法典》。

3.2 理清土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系

如前所述，新《農(nóng)村承包法》對土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)二者在內(nèi)容上混淆了，因此，要理清二者的關(guān)系。土地承包權(quán)是《分置辦法》中的政策用語，它實際上指的就是新《農(nóng)村承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)，二者在權(quán)能上也無區(qū)別?！睹穹ǖ洳莅浮罚?2 月28 日稿）中采用了土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，并未出現(xiàn)土地承包權(quán)一詞，因此，文章建議將來新《農(nóng)村承包法》再修訂時也統(tǒng)一采用土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，去掉土地承包權(quán)。

3.3 明確界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

由于新《農(nóng)村承包法》修改后對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)仍然沒有明確規(guī)定，導致學界對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)解釋仍然存在爭議，目前有物權(quán)說、債權(quán)說、物權(quán)債權(quán)并存說、權(quán)利不明說等觀點。文章認為經(jīng)過登記的土地經(jīng)營權(quán)應屬于物權(quán)，這樣對土地流轉(zhuǎn)交易有促進作用、有利于交易安全，并且有利于擔保方式的確定。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定，新《農(nóng)村承包法》的用詞是融資擔保，《民法典草案》（12 月28 日稿）用的是抵押，二者不一致。從實踐和經(jīng)驗來看，抵押的融資能力要遠遠強于質(zhì)押，因為抵押可在不動產(chǎn)權(quán)利登記薄上記載，這樣無形中相當于政府對當事人以不動產(chǎn)權(quán)利作擔保先行審核把關(guān)。需要注意的是，未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)文章認為是債權(quán)，建議納入《中華人民共和國民法典草案》的合同編中。