鄢德奎

摘要：歷經(jīng)40年的大量環(huán)境立法，促成了我國環(huán)境法律制度體系框架的生成。然而，當(dāng)前部門利益主導(dǎo)的分散式環(huán)境立法，造成環(huán)境資源保護立法碎片化。為探究環(huán)境法體系化路徑，借助實證分析和比較考察的方法，根據(jù)環(huán)境法規(guī)范的屬性特征和環(huán)境法的生成演進(jìn)歷程，明確污染控制法、自然資源法和循環(huán)再利用法為環(huán)境法領(lǐng)域的主要范圍。在此基礎(chǔ)上，反思我國環(huán)境法立法體系的樣態(tài)，檢視與評價我國環(huán)境立法體系的實然構(gòu)成，以找尋我國環(huán)境立法體系化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性難題。參考域外環(huán)境立法模式與體系化趨勢，為我國環(huán)境立法體系化的方向提供指引，認(rèn)為環(huán)境法的體系化是一項階段性的立法工程。具體而言，近期先以現(xiàn)行的污染控制法、自然資源法、循環(huán)再利用法為基礎(chǔ)，理順和完善相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范;中期環(huán)境立法規(guī)劃是制定環(huán)境法總則，最大限度地統(tǒng)合相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范;最后以環(huán)境法的法典化作為終極環(huán)境立法目標(biāo)，遵從社會的實際需要，循序漸進(jìn)地完善環(huán)境法體系，以解決當(dāng)前環(huán)境立法的重疊、沖突等不協(xié)調(diào)問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法;環(huán)境立法;體系化;環(huán)境法典;總則立法

中圖分類號：D922.68?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號：1008-5831（2020）06-0153-12

20世紀(jì)80年代以來，我國環(huán)境立法邁入突飛猛進(jìn)的發(fā)展階段。從1979年《環(huán)境保護法（試行）》頒布到2018年生態(tài)文明入憲，歷經(jīng)40年的大量環(huán)境立法，促成了我國環(huán)境法律制度體系框架的生成[1]。迄今為止，我國已制定頒布了30余部環(huán)境資源類法律，在中國特色社會主義法律體系中占比達(dá)到十分之一強。然而，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，現(xiàn)有的環(huán)境法律遠(yuǎn)未達(dá)到調(diào)整社會關(guān)系和維護生態(tài)環(huán)境保護秩序的預(yù)期功能。之所以如此，是因為當(dāng)前部門利益主導(dǎo)的分散式環(huán)境立法，造成環(huán)境資源保護立法碎片化。這些環(huán)境資源法律之間的割裂與沖突，不僅表現(xiàn)在相關(guān)法律之間較為普遍的沖突競合問題上，還存在許多立法空白現(xiàn)象①，其中所產(chǎn)生的制度掣肘了環(huán)境問題的有效解決[2]。改變此種困境，應(yīng)當(dāng)厘清環(huán)境立法的根本目的、法域歸屬及其邊界范圍，結(jié)合環(huán)境法的形成脈絡(luò)和立法現(xiàn)狀，確立我國環(huán)境立法的體系化路徑，以確保環(huán)境資源法律規(guī)范的合理有序配置，并在此基礎(chǔ)上保障和推進(jìn)我國生態(tài)文明法治建設(shè)。本文在論述環(huán)境立法體系化的邏輯基礎(chǔ)上，研析我國環(huán)境法律體系的結(jié)構(gòu)缺陷，借鑒域外環(huán)境立法體系化的經(jīng)驗，提出我國環(huán)境立法的體系化方向與應(yīng)然路徑。

一、環(huán)境法的形成及其立法體系

法律是特定情境的產(chǎn)物，其內(nèi)容總是取決于它所規(guī)范的主題。環(huán)境法便是在工業(yè)社會后期這一特定歷史階段中演化生成的，旨在保護人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。以下通過梳理環(huán)境法的演進(jìn)歷程及其涵蓋的法領(lǐng)域范圍，重在探究環(huán)境問題特性是如何塑造環(huán)境法律生成的，以期為環(huán)境立法的體系化研究提供邏輯基礎(chǔ)。

（一）環(huán)境法的緣起與發(fā)展

20世紀(jì)60年代，《寂靜的春天》的出版開啟了環(huán)境保護運動的新紀(jì)元，促成了美國第一波聯(lián)邦環(huán)境立法的生成

20世紀(jì)60年代，美國還發(fā)生了其他許多重要環(huán)境事件，如1968年出版的《人口爆炸》一書闡述了人口爆炸所面臨的潛在巨大環(huán)境危機、1969年威斯康星河發(fā)生的DDT事件等。。此后，伴隨著環(huán)境公害事件的頻發(fā)和民眾環(huán)保意識的興起，許多國家開始重視環(huán)境立法工作[3]。 “環(huán)境法”一詞到20世紀(jì)70年代開始普遍使用，是指為了防治污染或約束廢棄物處置活動而制定的法律[4]。歷經(jīng)半個世紀(jì)的發(fā)展演變，環(huán)境法從以“命令與控制”為核心的第一代環(huán)境法到“經(jīng)濟激勵”為標(biāo)志的第二代環(huán)境法

關(guān)于環(huán)境法的代際劃分，中西方許多學(xué)者都提出了不同的看法，但對于以“命令控制”為核心的第一代環(huán)境法和以“經(jīng)濟激勵”為特征的第二代環(huán)境法的斷代已達(dá)成共識。，逐步發(fā)展為以 “合作與參與”為特色的第三代環(huán)境法[5]。

環(huán)境法的演進(jìn)歷程既體現(xiàn)了環(huán)境公共行政的轉(zhuǎn)型，也適時回應(yīng)了環(huán)境議題的發(fā)展階段。一方面，環(huán)境公共行政從傳統(tǒng)的“權(quán)力—服從”模式的環(huán)境行政管理逐步演變?yōu)椤皡f(xié)商—合作”模式的環(huán)境公共治理[6]。傳統(tǒng)控權(quán)模式的環(huán)境行政法逐步演變?yōu)橐詫崿F(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)為導(dǎo)向、規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)利模式的環(huán)境行政法。當(dāng)前，實踐中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度創(chuàng)新試點便為此種公私協(xié)力環(huán)境行政提供了注腳[7]。換句話說，環(huán)境法經(jīng)歷了從“命令與控制”到“命令與契約”的發(fā)展過程。另一方面，不同時期的環(huán)境議題催生了迥然不同的環(huán)境法規(guī)制階段與規(guī)制模式[8]。有學(xué)者通過對污染者付費原則、預(yù)防原則與預(yù)警原則進(jìn)行分析，相應(yīng)地推導(dǎo)出環(huán)境法規(guī)制的三種模式，即矯治模式、預(yù)防模式與預(yù)期模式[9]。其中，矯治模式秉持“使用環(huán)境資源必須付出代價”的理念，充分反映了污染者付費原則的治理邏輯，主要處理空氣污染、水污染等傳統(tǒng)環(huán)境問題[10]。預(yù)防模式要求國家承擔(dān)重要的管制任務(wù)，有義務(wù)在環(huán)境危害發(fā)生前，采取相應(yīng)的措施盡量避免危害發(fā)生，主要處理核事故等環(huán)境損害難以恢復(fù)的環(huán)境問題。預(yù)期模式（anticipatory model）是將預(yù)警原則作為環(huán)境治理理念，要求決策者在信息不充分的情況下，將所有潛在的風(fēng)險納入決策考量[11]，主要處理科學(xué)的高度不確定性、后果難以預(yù)料且影響范圍遍及全球的環(huán)境議題，如氣候變化。由此可見，環(huán)境法規(guī)制采用何種模式，均取決于具體的環(huán)境問題特性。也可以說，環(huán)境問題及其發(fā)展促成了環(huán)境法的生成與演進(jìn)，進(jìn)而形成了環(huán)境預(yù)防、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境救濟等一系列環(huán)境法制度體系。

（二）環(huán)境立法的體系架構(gòu)

1.環(huán)境法的法領(lǐng)域歸屬

一直以來，學(xué)界對環(huán)境法是否是獨立的部門法存有爭議。從現(xiàn)有的環(huán)境法體系格局來看，環(huán)境法體系中的污染控制法被納入行政法，而自然資源法被納入經(jīng)濟法[12]。盡管《環(huán)境保護法》（2014）被全國人大法工委解讀為“環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、根本性、綜合性法律，規(guī)定了環(huán)境保護的基本原則和基本制度，解決共性問題”[13]，但《環(huán)境保護法》的制定和修改主體均是全國人大常委會，與《立法法》中“基本法律”的制定主體（全國人大）不符。實際上，與憲法、民法、刑法、行政法等著眼于調(diào)整對象和調(diào)整方法的傳統(tǒng)法律部門不同，環(huán)境法與科學(xué)技術(shù)聯(lián)系更為緊密，是一個著眼于問題和目的的現(xiàn)代法律部門。所謂“著眼于問題”，是指以一個或者若干問題為中心，從整個法律制度或者社會科學(xué)（如政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)等）的角度考察其解決的法律方法論[14]。例如對環(huán)境保護與資源利用問題，應(yīng)當(dāng)同時采取憲法、民法、刑法、行政法、國際法、訴訟法等手段予以解決，從而形成環(huán)境憲法、環(huán)境民法、環(huán)境刑法、環(huán)境行政法、環(huán)境訴訟法、國際環(huán)境法等分支（特別環(huán)境法），這些分支均是以環(huán)境法的基本概念和原則（一般環(huán)境法/環(huán)境法總則）為核心，構(gòu)筑環(huán)境法體系?？梢?，環(huán)境法所涉及的規(guī)范遍布整個法秩序，是一個跨越傳統(tǒng)法律部門的法規(guī)范整體。盡管如此，環(huán)境法也有其獨立存在的空間。這是因為環(huán)境法表現(xiàn)出了有別于其他法規(guī)的獨特性，即環(huán)境法規(guī)制對象（生態(tài)環(huán)境問題）具有特殊性，如濃厚的科技背景、廣泛的利益沖突、科學(xué)上的不確定性、代際正義及復(fù)雜性等[15]。就其獨特性而言，環(huán)境法可以作為獨立的法領(lǐng)域，并以資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護作為其規(guī)范的核心領(lǐng)域。

2.環(huán)境法規(guī)范的屬性特征

從歷史的維度看，人類文明形成之初便與環(huán)境問題關(guān)聯(lián)在一起，以往許多人類社會的崩潰，主要原因也是環(huán)境惡化、資源枯竭[16]。至于環(huán)境問題的生成原因，現(xiàn)代社會的人們想當(dāng)然地將環(huán)境保護問題理解為一個科學(xué)技術(shù)問題，認(rèn)為是科技突飛猛進(jìn)與產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)的結(jié)果。事實上，環(huán)境問題一直存在，只是科學(xué)技術(shù)加速了環(huán)境問題的惡化速度，并不是科學(xué)技術(shù)帶來的，也不是靠進(jìn)一步發(fā)展科學(xué)技術(shù)就能解決的，而是因為一部分人搶先過上了窮奢極欲的生活而帶來的，“歸根到底是資源過度開發(fā)、粗放利用、奢侈消費造成的”

2017年5月26日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時第一次如此強調(diào)。。就這個意義而言，環(huán)境問題一般涵蓋生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約利用兩個層面，前者涉及高度的科技背景，后者關(guān)聯(lián)廣泛的利益沖突。

由此可見，環(huán)境法的規(guī)制領(lǐng)域具有高度的復(fù)雜性，主要表現(xiàn)在：因發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害而催生出管制問題;對所欲保護的自然資源有許多使用利益或權(quán)利，因此產(chǎn)生分配問題[17]。因循環(huán)境問題的特性，環(huán)境法呈現(xiàn)出兩類規(guī)范特色：一是環(huán)境法因涉及濃厚的科技復(fù)雜性而成為一種風(fēng)險法則[18]。由于科技的不確定性導(dǎo)致環(huán)境決策存在風(fēng)險，許多環(huán)境問題經(jīng)年累月后才得以發(fā)現(xiàn)，所作的決定可能在日后被證明是不正確的，但是環(huán)境決策不能不做，只得決策于科技的未知之中，例如在核安全法領(lǐng)域，必須克服核能科技法治的不確定性。二是因為環(huán)境法涉及資源的使用與配置，容易觸及相當(dāng)廣泛的利益沖突。因此，環(huán)境法又是共同體利益的分配法則與保護法則，而共同體利益則由多數(shù)人的利益來決定，在環(huán)境決策過程中往往需要將各種利益進(jìn)行輕重緩急排序，以便進(jìn)行利益衡量。如在自然資源法領(lǐng)域需要協(xié)調(diào)開發(fā)與保護集體與私人之間的利益關(guān)系[19]。環(huán)境法將上述兩類規(guī)范置于統(tǒng)一的、跨領(lǐng)域的規(guī)范架構(gòu)中，以提供相應(yīng)的環(huán)境保護與資源利用保障，旨在排除環(huán)境損害、預(yù)防環(huán)境危害、避免其他環(huán)境風(fēng)險，并重新恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的運作功能。

3.環(huán)境法領(lǐng)域的邊界范圍

關(guān)于環(huán)境法規(guī)制范圍的界分，學(xué)界并未達(dá)成共識，大體有以下幾種認(rèn)識。有的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法分為污染防治法和資源保護法兩個部分[20]。有的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法包括污染控制、資源利用和生態(tài)保護三類規(guī)范[21]。有的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法體系首先可分為環(huán)境基本法和具體環(huán)境法，其中，具體環(huán)境法分為環(huán)境事務(wù)法和環(huán)境手段法，環(huán)境事務(wù)法又可分為污染防治法、資源保護法、環(huán)境退化防治法和生態(tài)保護法;環(huán)境手段法包括環(huán)境規(guī)劃法、環(huán)境管制與許可法、環(huán)境監(jiān)測法等[22]。也有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法涵蓋污染防治、生態(tài)保護、資源保護、可再生能源和資源的綜合利用等主要方面[23]。還有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境與資源保護法律體系是由環(huán)境與資源保護基本法、綜合性環(huán)境與資源保護法、污染防治法、資源保護法、生態(tài)保護法、應(yīng)對不確定環(huán)境風(fēng)險的法律組成[24]。實際上，上述分類的不同主要在于環(huán)境法領(lǐng)域隨著環(huán)境問題的增多而不斷擴張，但其規(guī)制的重心始終是環(huán)境保護與資源利用兩個層面的基本問題。

盡管污染控制法和自然資源法是從不同歷史發(fā)展時期進(jìn)化而來，價值取向與理論基礎(chǔ)也有所不同，但兩者在多種維度上逐漸趨同，如均限制了自然資源私人權(quán)利的行使等。污染控制與自然資源政策正變得越來越相似，在制定能夠最有效實現(xiàn)其環(huán)保目標(biāo)的法律框架方面，兩者都試圖在傳統(tǒng)的侵權(quán)行為與財產(chǎn)權(quán)概念之間，建立起一種新的平衡。對于自然資源法而言，這意味著更大限度地利用侵權(quán)責(zé)任原則來限制自然資源上的私人權(quán)利;在污染控制方面，不斷嘗試?yán)秘敭a(chǎn)法優(yōu)勢，增加對環(huán)境保護的額外激勵措施。因此，污染控制法與自然資源法正以各種方式統(tǒng)合在環(huán)境法的框架之中。由此可見，現(xiàn)有環(huán)境法的調(diào)整領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出引發(fā)其命名的污染控制類法律的范圍[25]。筆者認(rèn)為，隨著環(huán)境議題的推陳出新，環(huán)境法領(lǐng)域的范圍將在污染控制法、自然資源法和循環(huán)再利用法領(lǐng)域的基礎(chǔ)上不斷擴展。換句話說，大范圍的環(huán)境法是由上述三個不同層次的法領(lǐng)域組成。一是以空氣污染防治法、水污染防治法等對公害行為進(jìn)行管制的污染控制類法律，此類法律強調(diào)對自然資源私人權(quán)利行使的限制，是調(diào)整政府對公共或私人妨害行為進(jìn)行管制的規(guī)范。二是以水資源保護法、礦產(chǎn)資源法等資源利用行為進(jìn)行規(guī)制的自然資源類法律，此類法律主要基于財產(chǎn)權(quán)理論和財產(chǎn)法原則，在強調(diào)財產(chǎn)所有人特權(quán)的同時，重在規(guī)制如何集約節(jié)約利用資源。三是以清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法等對資源利用方式與廢棄物處理進(jìn)行規(guī)制的循環(huán)再利用法，此類法律采用了超越傳統(tǒng)公法的私法管制策略，以期能在生產(chǎn)、流通和消費等過程中實現(xiàn)減量化、再利用、資源化，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生。

二、我國環(huán)境立法體系的現(xiàn)狀檢視

在厘清環(huán)境法體系化的演進(jìn)歷程及其涵蓋的法領(lǐng)域范圍之后，反觀我國環(huán)境法立法體系的樣態(tài)，檢視與評價我國環(huán)境立法體系的實然構(gòu)成，以找尋我國環(huán)境立法體系化進(jìn)程中的難題。

（一）我國環(huán)境法的立法體系

根據(jù)前述環(huán)境法涵蓋的范圍，從污染控制法、自然資源法、循環(huán)再利用法等三個方面梳理我國環(huán)境立法體系（如圖1所示）。當(dāng)前，我國環(huán)境立法已形成較為完善的法律體系，但所采用的專項立法模式無法有效應(yīng)對整體環(huán)境問題[26]。所謂專項立法模式，是指針對某一領(lǐng)域的環(huán)境問題進(jìn)行專門立法予以規(guī)制，如大氣污染防治法、水污染防治法。此種立法模式是歷時性、漸進(jìn)式、議題式的，但沒有將環(huán)境問題當(dāng)成一項全面立法予以因應(yīng)的整體性議題。這是因為專項環(huán)境立法具有較高的政策彈性，在難以獲得政治共識的情況下，也是一種現(xiàn)實的可行選擇，以尋求漸進(jìn)式的制度因應(yīng)。然而，此種制度回應(yīng)極易陷入雜亂漸增、疊床架屋的困局，導(dǎo)致環(huán)境法律的重復(fù)、沖突、空白、不銜接等一系列問題[27]。

（二）我國環(huán)境立法的結(jié)構(gòu)性難題

環(huán)境資源問題的解決需要從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草進(jìn)行綜合治理。因此，在環(huán)境資源法律立、改、廢過程中，理應(yīng)強調(diào)環(huán)境立法體系的完整性。然而，由于當(dāng)前大量的環(huán)境立法實踐多將污染控制與資源利用的社會關(guān)系人為分割，劃歸不同部門法分別加以調(diào)整，導(dǎo)致環(huán)境資源管理體制的監(jiān)管者和所有者幾乎合為一體，既是運動員又是裁判員。這在立法中表現(xiàn)為：由于機構(gòu)及其部門的分工（如生態(tài)環(huán)保部、自然資源部，生態(tài)環(huán)保部中又下設(shè)水生態(tài)環(huán)境司、土壤生態(tài)環(huán)境司等）往往作為各種法律制定修改職責(zé)分配的基礎(chǔ)，立法過程中常常顧及各自的部門利益，造成各種法律之間產(chǎn)生不一致甚至相互沖突的情形[28]。以污染控制法為例，環(huán)境污染問題多是由水體、空氣、土壤等各種自然介質(zhì)表現(xiàn)出來的[29]，當(dāng)前污染控制法根據(jù)不同介質(zhì)污染物的分布形態(tài)與危害特征，以專項立法的模式予以回應(yīng)，進(jìn)而形成了《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行法律分立的現(xiàn)象。一套完整的環(huán)境立法往往包含多個法律，形成復(fù)雜的環(huán)境法律體系，如圖1所呈現(xiàn)的那樣。現(xiàn)有環(huán)境資源法律的制定缺乏對不同環(huán)境資源問題規(guī)制的整體規(guī)劃，對已有環(huán)境領(lǐng)域的突出問題制定了相應(yīng)的法律規(guī)范，忽視了某類亟待規(guī)制的環(huán)境資源問題，造成了相關(guān)法律沖突和立法缺位，導(dǎo)致環(huán)境資源管理的體制安排、執(zhí)法行動和法律適用等方面存在諸多難題。

一是環(huán)境執(zhí)法機關(guān)因?qū)ｍ椃煞至⒍魉酒渎?，但以環(huán)境介質(zhì)保護為重心的環(huán)境法律規(guī)范缺乏對各類介質(zhì)之間關(guān)聯(lián)性考量，導(dǎo)致面對某些復(fù)雜的環(huán)境問題時，既會過分關(guān)注某一環(huán)境問題的治理而導(dǎo)致法律資源的不合理配置，又會出現(xiàn)部門之間相互推諉而造成管制漏洞。如廢水處理廠因污水中可揮發(fā)物質(zhì)污染空氣進(jìn)而成為大氣污染源。許多水體污染來自空氣的落塵或其他空氣污染物的沉降，如果水污染防治法未預(yù)先考量到空氣中污染物可能造成的影響，必然導(dǎo)致水污染管制方面的漏洞。

二是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問題導(dǎo)向式環(huán)境立法具有滯后性。因為只有環(huán)境問題暴露出來才能發(fā)現(xiàn)立法的必要性，加之立法的周期限制和程序制約，當(dāng)前環(huán)境立法的有效規(guī)范供給不足，無法應(yīng)對層出不窮的環(huán)境問題[30]。新型環(huán)境問題往往因法律分立與機構(gòu)職責(zé)分工局限而無從管制。直至環(huán)境危害出現(xiàn)或發(fā)生時，才會臨時安排與之相關(guān)的主管機關(guān)進(jìn)行規(guī)制，這不僅缺乏事前預(yù)防的管治預(yù)案，而且只能等到后果發(fā)生才亦步亦趨地事后補救，無法有效開展環(huán)境治理。

三是隨著環(huán)境法領(lǐng)域調(diào)整范圍的擴大，環(huán)境政策措施制度化更加普遍，進(jìn)而上升為專門立法。由于缺乏體系化考量，這一趨勢加劇了環(huán)境立法的碎片化，數(shù)量龐大的立法規(guī)范過于關(guān)注環(huán)境細(xì)分領(lǐng)域的規(guī)制要求。因缺乏統(tǒng)一的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)，各個相關(guān)分立的專項環(huán)境資源法律難以對各種環(huán)境資源管制做出理性的排序。唯有根據(jù)具體的危害發(fā)生，來主導(dǎo)因應(yīng)措施的先后次序。如對水污染與毒性化學(xué)物質(zhì)而言，哪種污染應(yīng)當(dāng)優(yōu)先處理，往往根據(jù)哪一種污染類型發(fā)生大規(guī)模的環(huán)境問題或造成嚴(yán)重的環(huán)境損害而定。

四是在各種環(huán)境資源管制法律和規(guī)制機關(guān)的要求下，資源開發(fā)利用與環(huán)境設(shè)施規(guī)劃選址均需要多種相關(guān)行政許可，而且各種環(huán)境資源行政許可之間所要求的申請材料有相當(dāng)部分重疊，造成行政許可資源浪費的現(xiàn)象。此外，同一環(huán)境資源行政許可事項涉及多個行政部門，既包括同級政府的相關(guān)主管部門許可，也包括地方政府與中央主管部門之間的許可。前者如礦產(chǎn)資源開發(fā)既需要土地使用權(quán)證，也需要礦業(yè)權(quán)證;后者如大型建設(shè)項目興建既需要地方的土地使用審批，也需要中央環(huán)保部門的環(huán)評審批。這種多階程序的環(huán)境行政許可日益增多，導(dǎo)致民眾無法獲知相關(guān)許可的申請信息，也就不可能申請許可，以至于因無知而違法的情形屢屢發(fā)生。

三、域外環(huán)境立法模式的經(jīng)驗鏡鑒

為了維持良好的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境保護并不限于局部性、短期性的污染防治，而是進(jìn)行全面性、廣泛性、長期性的環(huán)境維護與生態(tài)保育。當(dāng)前，環(huán)境保護工作已從針對特定的環(huán)境介質(zhì)（如水、空氣的保護）的規(guī)制措施，轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性的環(huán)境保護。基于此，環(huán)境法的體系化和法典化，逐漸成為世界各國環(huán)境立法的主要趨勢。大體而言，美國的《國家環(huán)境政策法》（1969年）

雖然美國國家環(huán)境政策法名為《環(huán)境政策法》，但其立法目的與立法內(nèi)容則是在建構(gòu)一套環(huán)境影響評價制度。、瑞士的《環(huán)境保護法》（1983年）、荷蘭的《環(huán)境保護法》（1992年）、日本的《環(huán)境基本法》（1993年）

日本環(huán)境基本法的制定，主要整合污染控制法和自然資源法兩大基本法律領(lǐng)域。，以及其他諸如法國、瑞典、波蘭及德國均有環(huán)境法典草案的提出與通過[31]。結(jié)合我國環(huán)境立法的結(jié)構(gòu)性難題，考察域外環(huán)境立法的立法模式與體系化趨勢，為我國環(huán)境立法體系化的方向提供指引，以解決當(dāng)前環(huán)境立法中的重疊、沖突等不協(xié)調(diào)問題。

（一）環(huán)境立法體系化模式梳理

縱觀域外環(huán)境立法體系化模式，大體存在政策立法、總則立法、統(tǒng)一立法等三種環(huán)境立法的體系化模式。

1.政策立法

所謂政策立法，是指作為宣示環(huán)境政策的法律，將環(huán)保目標(biāo)、環(huán)保措施等環(huán)境政策內(nèi)容予以規(guī)范化、法律化，這一立法模式或立法過程也稱為環(huán)境政策的法律化。環(huán)境政策的法律化是對環(huán)境政策系統(tǒng)中的環(huán)保理念、環(huán)保目標(biāo)、環(huán)保制度予以立法化處理，以作為指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的基礎(chǔ)。換句話說，環(huán)境政策的法律化是對此類抽象性環(huán)境政策進(jìn)行立法確認(rèn)，使得環(huán)境保護政策的基本價值理念和環(huán)保任務(wù)目標(biāo)借助法律形式得以重申。當(dāng)然，政策立法僅僅是對抽象環(huán)境政策予以法律化，通常并無直接的規(guī)范效力，需要立法制定相關(guān)的具體法律規(guī)范予以落實。法國的《綜合環(huán)境政策與協(xié)商法》便是政策立法模式的一個典范，該法呈現(xiàn)出高度綜合化、政策化的特色，也被稱為環(huán)境政策的首次立法示范[32]。

2.總則立法

總則立法是將環(huán)境資源法律中共通的部分予以統(tǒng)一規(guī)定，制定一部基本法或總則性法律，為環(huán)境保護與資源利用問題的因應(yīng)提供法律框架，對環(huán)境資源法律的基本原則、核心制度、國家的環(huán)保責(zé)任、人民的環(huán)保權(quán)利義務(wù)等事項予以原則性規(guī)定，將具體的管制措施授權(quán)或留待其他專項法律命令逐步補充[33]。具體來說，總則立法主要涵蓋環(huán)境預(yù)防與資源合理利用、環(huán)境資源監(jiān)管、環(huán)境資源救濟等內(nèi)容，大體相當(dāng)于刑法總則或民法總則的規(guī)定。這與前述政策立法相類似，但不同之處在于此種立法模式的“委托專項立法”特色。環(huán)境法總則提供環(huán)境資源保護的整體法律架構(gòu)，設(shè)定基本原則、組織程序與立法規(guī)劃等實體與程序規(guī)范?？倓t立法的密度與難度較低，雖能因應(yīng)整合性與急迫性的環(huán)境立法需求，但由于相關(guān)領(lǐng)域的細(xì)節(jié)內(nèi)容欠缺具體規(guī)范，因此總則立法本身的管制效果較為薄弱?？梢?，總則立法一定程度上實現(xiàn)了環(huán)境法的體系化，但與環(huán)境法典仍有一段距離。

3.統(tǒng)一立法

統(tǒng)一立法，也即環(huán)境法的法典化，是在對環(huán)境法律進(jìn)行總則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，依循一定的立法邏輯將各個領(lǐng)域的環(huán)保法律集中在一部法律中予以統(tǒng)一規(guī)定。有學(xué)者將法典化歸納為法律匯編型的形式法典化模式、基本法型的適度法典化模式和總分二元型的實質(zhì)法典化模式[34]。統(tǒng)一立法屬于實質(zhì)法典化模式，結(jié)合環(huán)境資源問題的共性特征，有效整合相關(guān)術(shù)語、概念和原則，將相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范按照一定的體例集約為一個立法文本。具體而言，環(huán)境法的統(tǒng)一立法，是對環(huán)境資源法律規(guī)范進(jìn)行抽繹，將共性的原則規(guī)范放入總則，將污染控制法、自然資源法和循環(huán)再利用法等特別規(guī)范納入分則。這種立法模式是將現(xiàn)有環(huán)境法規(guī)整合在一部法律中，以實現(xiàn)環(huán)境法律的法典化，這是環(huán)境法體系化的終極目標(biāo)。

（二）環(huán)境立法體系化模式選擇

之所以出現(xiàn)上述不同的環(huán)境立法模式，主要在于各國的環(huán)境問題、法制狀態(tài)、社會條件等環(huán)境法形成的外在因素的差異。不論選擇何種立法模式，均應(yīng)考量環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)實需要和現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范不足之處。當(dāng)前，環(huán)境法律規(guī)范缺漏的原因在于，環(huán)境立法既缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也缺少橫跨不同環(huán)境介質(zhì)的一般原則或措施，還缺乏兼顧環(huán)境多樣性的法律規(guī)定。面對這種困局，需在探求環(huán)境問題的根源、厘清環(huán)境法規(guī)制重心的基礎(chǔ)上，將環(huán)境目標(biāo)、基本原則、環(huán)境措施、組織架構(gòu)及環(huán)境程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，促成環(huán)境法的體系化形成，減少環(huán)境立法沖突和空白等問題。

通過甄選適合我國實際的環(huán)境立法模式，解決環(huán)境法上的規(guī)范沖突與競合問題。環(huán)境立法模式的選擇應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法的體系化為規(guī)范重心，但不同的立法模式所要達(dá)到的目的不一樣。環(huán)境政策的宣示與基本原則的確立，固然有其政策宣示與教育功能，但不具有直接的規(guī)范效果，所以政策立法或框架立法不利于解決實際環(huán)境問題。環(huán)境總則立法是將各個環(huán)保專項法規(guī)中共通的部分進(jìn)行集中規(guī)定，既可以避免環(huán)境立法疊床架屋，也可以防止法規(guī)之間產(chǎn)生掣肘現(xiàn)象，還可以減少環(huán)境專項法的修法負(fù)擔(dān)。換句話說，總則立法能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境法律的體系化，并達(dá)到精簡法律規(guī)定的目的。此外，我國環(huán)境法典制定的法制條件、相關(guān)研究理論基礎(chǔ)與實務(wù)經(jīng)驗均有所缺漏，若不顧國內(nèi)立法時機的成熟與否，盲目移植國外的環(huán)境法典化經(jīng)驗，難免水土不服，環(huán)境法典可能會成為一份束之高閣的立法文件?？v觀域外三種環(huán)境立法模式，鑒于我國環(huán)境立法的規(guī)范內(nèi)涵、規(guī)范功能與立法成熟程度，當(dāng)前環(huán)境法的體系化應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇總則立法模式，而非徑直將環(huán)境法各論進(jìn)行統(tǒng)一立法。

四、我國環(huán)境立法體系化的應(yīng)然路徑

環(huán)境法規(guī)范的雜亂繁多，勢必產(chǎn)生環(huán)境法規(guī)范體系化的要求。環(huán)境法的體系化是一項浩大的立法工程，絕非一朝一夕之功。從環(huán)境法的理念確立、框架形成，到條文內(nèi)容訂立，均需要法學(xué)界及其他相關(guān)學(xué)科專家學(xué)者的參與。近年來，盡管我國環(huán)境立法品質(zhì)有所提升，但在污染防治與生態(tài)保育方面仍存在立法認(rèn)知不清、部分條文規(guī)定模糊、空白授權(quán)充斥、央地職責(zé)分工不明、正當(dāng)程序缺失等缺憾之處。結(jié)合環(huán)境立法水平和法制現(xiàn)狀的考量，我國目前尚無制定環(huán)境法典的現(xiàn)實條件，不僅統(tǒng)一立法的時機尚未成熟，連環(huán)境總則立法也相當(dāng)困難。因此，環(huán)境法的體系化可以作為一項階段性的立法工程。以下主要從近期、中期、長期等三個階段來形塑環(huán)境法體系化的路徑。

（一）近期目標(biāo)：完善環(huán)境立法

承前所述，我國環(huán)境資源法律規(guī)范大多已經(jīng)制定，但環(huán)境立法長期師法美德等發(fā)達(dá)國家，持著“人有我有”的模仿立法心態(tài)，造成環(huán)境立法規(guī)范越來越多。相關(guān)環(huán)境資源法律之間缺乏協(xié)調(diào)性甚至是割裂的狀態(tài)，無法有效因應(yīng)環(huán)境治理與資源利用的整體性要求，亟待重塑與完善我國環(huán)境立法體系。為充實環(huán)境法律規(guī)范，提升環(huán)境法規(guī)范的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)堅持環(huán)境資源法律的立、改、廢并舉。具體而言，首先，環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注環(huán)保政策法規(guī)文件，在進(jìn)行立法評估與合法性論證的基礎(chǔ)上，對相關(guān)制度規(guī)范予以法律化，同時保持與環(huán)保政策法規(guī)文件的銜接和協(xié)調(diào)[35]。其次，將環(huán)境執(zhí)法實踐與理論相對成熟的制度規(guī)范予以法律化，如環(huán)境責(zé)任制度。再次，為提升環(huán)境法律的可執(zhí)行性和可操作性，減少立法中“不確定性法律概念”

環(huán)境行政法關(guān)涉科技的不確定性，因而存在著大量不確定性的法律概念。不確定法律概念過多會引發(fā)環(huán)境行政裁量的規(guī)制俘獲等問題，因此應(yīng)盡力從環(huán)境立法上減少不確定法律概念的使用。的使用，盡量將環(huán)境資源法律中充斥的鼓勵性、建議性條款予以具體化、規(guī)范化[36]。最后，對于地方立法實踐中取得積極成效的環(huán)境治理做法，可以經(jīng)由中央立法將有益經(jīng)驗進(jìn)行推廣適用，如按日計罰制度就參照重慶、深圳等地的成功經(jīng)驗在《環(huán)境保護法》中予以確定的[37]。

（二）中期目標(biāo)：環(huán)境總則立法

環(huán)境總則立法作為未來一個時期環(huán)境立法體系化的最優(yōu)選項，其目的在于建立一套完整的環(huán)境法體系。當(dāng)然，環(huán)境總則立法在對相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)進(jìn)行整理和體系化的同時，應(yīng)當(dāng)維持當(dāng)前的環(huán)境法律質(zhì)量水準(zhǔn)，不能單純?yōu)榱谁h(huán)境法的體系化，反而使環(huán)境法制的品質(zhì)倒退。此外，環(huán)境總則立法時必須隨時關(guān)切現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境法律與政策的立、改、廢，同時對于新興的環(huán)境問題予以適當(dāng)回應(yīng)。

1.環(huán)境總則立法的規(guī)范對象

環(huán)境總則立法不是一項終局性的立法工程，而是環(huán)境法律體系化的起點。換句話說，環(huán)境總則立法并不是推翻現(xiàn)有法律體系進(jìn)行全盤革新，而是根據(jù)現(xiàn)有的立法現(xiàn)狀和社會需求，確立統(tǒng)籌整個環(huán)境資源法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)性法律。由于環(huán)境法本身具有跨領(lǐng)域性質(zhì)，與環(huán)境法有關(guān)的法律規(guī)定均可納入環(huán)境立法范疇，如污染控制法、自然資源法和循環(huán)再利用法均屬于環(huán)境總則立法所要調(diào)整的對象[38]。在環(huán)境總則的立法過程中，規(guī)范對象的選擇應(yīng)當(dāng)兼顧對其他環(huán)境專項法律領(lǐng)域的影響，以免造成環(huán)境法律體系錯亂的現(xiàn)象。因此，環(huán)境總則立法應(yīng)當(dāng)就現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)中的“共通部分”進(jìn)行凝練總結(jié)，并予以集中規(guī)定。同時，檢視環(huán)境資源類的法律法規(guī)之間是否存在相互矛盾與沖突，以避免環(huán)境法體系化過程中的規(guī)范沖突問題。

一般而言，環(huán)境總則立法主要包括環(huán)境資源法律的基本概念與基本原則、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定程序、公眾參與機制、環(huán)境信息公開、公益訴訟、跨域污染治理等事項。將此類事項整合在一部法律中進(jìn)行規(guī)定，可以實現(xiàn)環(huán)境法規(guī)統(tǒng)一化與體系化的目標(biāo)。同時，對各環(huán)保單行法律法規(guī)中重復(fù)規(guī)定的部分予以刪減，以精簡環(huán)境法律內(nèi)容，避免立法資源的浪費。值得注意的是，上述規(guī)定的內(nèi)容多是框架性、基礎(chǔ)性與開放性的，實現(xiàn)自身的更新與發(fā)展，以適時回應(yīng)環(huán)境保護與資源利用的現(xiàn)實需求。總則立法的具體內(nèi)容還需要相關(guān)環(huán)境專項法予以細(xì)化，例如盡管環(huán)境總則規(guī)定了環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定程序與規(guī)范形式，但環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容與限制尺度仍需要根據(jù)相關(guān)環(huán)境要素領(lǐng)域的差異性進(jìn)行分類規(guī)定。

2.環(huán)境總則立法的階段步驟

作為中期目標(biāo)的環(huán)境總則立法仍是一項復(fù)雜而艱巨的立法工程，其制定過程應(yīng)當(dāng)分階段展開，既要以各界對其形成共識為前提，也應(yīng)設(shè)法克服立法的不連續(xù)性。就立法階段而言，環(huán)境總則的制定至少應(yīng)遵循下列四個步驟，方可實現(xiàn)環(huán)境法體系化的目標(biāo)。

首先，梳理現(xiàn)有環(huán)境法律的規(guī)定內(nèi)容與體系架構(gòu)。根據(jù)環(huán)境法領(lǐng)域的范圍和山水林田湖草的系統(tǒng)化治理思路，將污染控制法和自然資源法整合起來，以重構(gòu)環(huán)境法總則的規(guī)范對象。在此基礎(chǔ)上，逐漸將循環(huán)再利用法的相關(guān)規(guī)范納入其中，以健全環(huán)境法的規(guī)范體系。

其次，明確環(huán)境法總則的價值目標(biāo)與功能定位。在環(huán)境資源法律分立的情況下，環(huán)境資源法律之間多以污染介質(zhì)或環(huán)境要素為界分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成不同的環(huán)境資源專項法。環(huán)境法總則應(yīng)當(dāng)修正這一立法分離的局面，打破污染介質(zhì)與環(huán)境要素的界限，著重以環(huán)境安全與生態(tài)平衡為宗旨進(jìn)行制度設(shè)計。

再次，檢視現(xiàn)有環(huán)境政策與法律規(guī)范的沖突與缺失。分別梳理環(huán)境資源法的基本概念、基本原則、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定程序、管制與執(zhí)法制度、公眾參與制度、信息公開制度、公益訴訟等制度內(nèi)容，找出其中的共同點，檢視環(huán)境政策與法律規(guī)范之間的矛盾之處。參酌國外立法經(jīng)驗或國際條約將上述整理的環(huán)境法律政策與法律制度進(jìn)行匯編，如將污染標(biāo)準(zhǔn)制度和排污許可制度統(tǒng)一化，以取代現(xiàn)行水、空氣以及廢棄物等各種不同類型的污染排放限制，避免現(xiàn)行污染標(biāo)準(zhǔn)和污染許可的繁復(fù)重疊現(xiàn)象。

最后，修正或調(diào)整現(xiàn)行環(huán)境資源法律內(nèi)容中的缺憾之處，包括法律術(shù)語的不一致、法律體系的重疊龐雜，以及環(huán)境資源法律的法規(guī)范基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求之間的差距。吸納環(huán)境政策和法律制度的新發(fā)展，適度更新現(xiàn)有環(huán)境資源法律，尤其需要注重環(huán)境政策法規(guī)的制度化和法律化。不過，在更新環(huán)境資源法律時，必須相當(dāng)審慎，循序漸進(jìn)地開展法律的立、改、廢工作。

（三）終極目標(biāo)：環(huán)境法的法典化

環(huán)境法作為一個解決環(huán)境問題的新興部門法，其規(guī)范對象與調(diào)整方法仍在不斷發(fā)展演進(jìn)之中?；谏鲜隹紤]，我們的時代無不肩負(fù)制定環(huán)境法典的使命。當(dāng)前，環(huán)境法理論研究尚不充分，制定環(huán)境法典的立法時機與立法條件也不成熟，環(huán)境法的體系化可以借助環(huán)境總則的立法模式，對現(xiàn)有的環(huán)境資源法律進(jìn)行立、改、廢。今后，當(dāng)環(huán)境法體系定型或環(huán)境法典立法時機成熟時，環(huán)境法的法典化不失為環(huán)境法體系化的可行路徑。

一般來說，環(huán)境法的法典化通過對環(huán)境資源法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)合，消除環(huán)境資源法律中的沖突、重疊部分，以解決環(huán)境立法的不協(xié)調(diào)問題，從而形塑出一個完備的環(huán)境法體系。在進(jìn)行環(huán)境法典編撰時，可以參考法國、瑞典的環(huán)境法典化經(jīng)驗，選擇“總則+分則”的體例安排。環(huán)境法典的總則是歸納環(huán)境法律中的共通部分，或者將前述環(huán)境法總則直接轉(zhuǎn)為環(huán)境法典的總則。環(huán)境法典的分則是根據(jù)現(xiàn)有環(huán)境法領(lǐng)域范圍進(jìn)行分編撰寫，如污染控制法律編、自然資源法律編和循環(huán)再利用法律編。當(dāng)然，隨著新型環(huán)境問題的產(chǎn)生以及環(huán)境議題的擴展，環(huán)境法領(lǐng)域范圍也可能會隨之演進(jìn)，那時環(huán)境法典分則也可能會根據(jù)環(huán)境保護與資源利用的實際情況進(jìn)行不斷修正。

總之，我國環(huán)境資源法律的總體結(jié)構(gòu)和功能定位缺乏體系性，難以應(yīng)對環(huán)境整體性治理的要求。這掀起了學(xué)界對“是否法典化”“如何法典化”的研究熱潮。從當(dāng)前法學(xué)界“法典化”研究趨勢、環(huán)境法的發(fā)展方向來看，法典化無疑是環(huán)境立法的理想選擇，因為環(huán)境法典對于環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法均有極大助益。然而，任何立法均需要考量現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)和實際情況，“人有我有”的法律移植思路不應(yīng)大力提倡。實際上，法典化并非環(huán)境立法模式的唯一路徑，域外的環(huán)境立法模式已為我們提供了經(jīng)驗參考。環(huán)境立法模式的選擇需要結(jié)合環(huán)境法的形成與演進(jìn)規(guī)律來確定。當(dāng)前我國環(huán)境法與資源法的相關(guān)理論準(zhǔn)備尚不充分，徑直法典化有可能造成環(huán)境法律的不穩(wěn)定，未必有利于環(huán)境問題的解決。為了化解環(huán)境資源法律的沖突和空白，首選應(yīng)是對環(huán)境法進(jìn)行體系化構(gòu)建。具體來說，環(huán)境法體系化路徑可以歸結(jié)為：近期先以現(xiàn)行的污染控制法、自然資源法、循環(huán)再利用法為基礎(chǔ)，理順和完善相關(guān)環(huán)境法律規(guī)范;在此基礎(chǔ)上制定環(huán)境法總則;終極目標(biāo)是環(huán)境法的法典化，遵從社會的實際需要，循序漸進(jìn)地完善環(huán)境法體系。參考文獻(xiàn)：

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