陳佳濠

摘 要：我國(guó)行政訴訟采用單向機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的上，行政機(jī)關(guān)無(wú)法通過(guò)行政訴訟。如果不賦予其申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，顯然不符合行政協(xié)議原則。本文共分為五個(gè)部分，首先對(duì)行政協(xié)議的概念進(jìn)行界定;其次，雖然行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行缺乏直接的法條規(guī)定，但仍有其合理性和法理依據(jù);再次，通過(guò)構(gòu)建行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的裁執(zhí)分離制度，圍繞審查標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行方式、權(quán)力保障三個(gè)方面對(duì)行政協(xié)議相對(duì)人違約的非訴執(zhí)行案件解決進(jìn)行探討;最后，為了解決執(zhí)行難，行政非訴執(zhí)行更難的問(wèn)題，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中糾紛的解決提出多元化解的建議，以此節(jié)省司法資源，保證契約公正，推進(jìn)善意執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;非訴執(zhí)行;裁執(zhí)分離制度;違約

一、行政協(xié)議非訴執(zhí)行之要件

（一）概念維度

行政協(xié)議學(xué)理上叫行政合同。根據(jù)司法解釋規(guī)定，行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)要素第一，主體要素。行政協(xié)議的簽訂主體，是具有行政權(quán)能的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人。第二，實(shí)質(zhì)要素。其中包括目的要素和內(nèi)容要素，即必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)的目的且具有行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系內(nèi)容的協(xié)議。我國(guó)對(duì)行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒(méi)有直接界定，按德國(guó)法，即凡是產(chǎn)生、變更、解除行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議就是行政協(xié)議。按照最高人民法院的裁判觀點(diǎn)，是否具有行政法上權(quán)利義務(wù)取決于是否行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé);是否為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和公共服務(wù);行政機(jī)關(guān)是否具有優(yōu)益權(quán)。第三，意思要素，由于行政協(xié)議有其契約性，雙方必須意思表示達(dá)成一致方能成立行政協(xié)議。

（二）種類維度

實(shí)踐中行政協(xié)議多種多樣，紛繁復(fù)雜，隨著案件處理的不斷專業(yè)化，許多協(xié)議進(jìn)入法定軌道。例如，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議被2015年修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）列為法定的行政協(xié)議;2019年11月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”）將政府與社會(huì)資本的符合條件的合作協(xié)議等納入法定的行政協(xié)議范圍，同時(shí)排除了行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部協(xié)議、人事協(xié)議。這次新頒布的《規(guī)定》解決了之前爭(zhēng)議很大的問(wèn)題，將之前僅是案例試點(diǎn)支持的合同種類納入了法定的行政協(xié)議。筆者認(rèn)為，針對(duì)不同的行政協(xié)議應(yīng)該區(qū)分對(duì)待，如執(zhí)法過(guò)程中的和解協(xié)議，行政復(fù)議過(guò)程中的和解協(xié)議，這種協(xié)議屬于行政糾紛解決的一種方式，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行司法監(jiān)督納入實(shí)體審查，并可強(qiáng)制執(zhí)行;但像信訪過(guò)程中未設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)的和解協(xié)議或是訴訟過(guò)程中的和解協(xié)議，按照司法最終原則，則不可訴。

二、行政協(xié)議糾紛實(shí)踐的處理方法

以房屋征收補(bǔ)償協(xié)議為例，在征收決定已經(jīng)生效且達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議的基礎(chǔ)上，由于征收決定帶來(lái)了物權(quán)的變動(dòng)，又由于補(bǔ)償協(xié)議的簽訂使得此時(shí)被征收人超過(guò)期限內(nèi)不搬遷的占有變成了無(wú)權(quán)占有。此時(shí)，實(shí)踐中的做法通常有三種。

（一）按照《行政訴訟法》第二十五條之規(guī)定提起行政訴訟

行政訴訟是恒定“民告官”的單向規(guī)定，如果讓房屋征收部門訴被征收人，顯然是違反訴訟法設(shè)計(jì)，是不可取的。在實(shí)踐中，許多行政機(jī)關(guān)試圖用行政訴訟的方式救濟(jì)自己的權(quán)利，但大多數(shù)都因主體不適格而被裁定駁回起訴，如浙江省平陽(yáng)縣國(guó)土局訴美的公司行政協(xié)議糾紛案等。

（二）采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式

首先，這種方式存在一定的合理性，因?yàn)槠湟?guī)定并未與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突，在實(shí)踐中也具有可行性，并能夠及時(shí)止損，將行政機(jī)關(guān)的損失降到最小[1]。但是，其違背了設(shè)立行政協(xié)議的初衷——柔性執(zhí)法。采取行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式進(jìn)行救濟(jì)，是行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)，但行政協(xié)議最大的特點(diǎn)在于其“契約性”，這種做法使得“契約性”淪為形式主義。其次，在房屋征收過(guò)程中，征收房屋是目的，征收協(xié)議是一種形式，不具有獨(dú)立的意義。從目的角度來(lái)看，這種形式或方式是公眾參與的體現(xiàn)，它不僅能夠使被征收人感覺(jué)到被尊重與理解，維護(hù)社會(huì)公益，還能夠減少社會(huì)阻力。因此，如果采用行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，容易引起沖突，激化官民關(guān)系，折損政府公信力，是不可取的。

（三）采取非訴執(zhí)行方式

相比上述兩種方式，非訴執(zhí)行方式更有其合理性。一方面，在最新發(fā)布的《規(guī)定》中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)合法情況下可以做出一個(gè)行政決定對(duì)違約相對(duì)人給予制裁，可見(jiàn)對(duì)行政協(xié)議的非訴執(zhí)行已經(jīng)有了法律依據(jù)。另一方面，2015年行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，就是基于行政協(xié)議本質(zhì)上屬于行政行為，再結(jié)合《行政訴訟法》第九十七條之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行符合2015年《行政訴訟法》的基本精神。值得注意的是，相關(guān)行政裁定書認(rèn)為，如果在簽訂行政協(xié)議時(shí)雙方提前約定了條款即某種條件成就時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，一旦該條件核實(shí)，行政機(jī)關(guān)就可以依法直接將行政協(xié)議作為執(zhí)行依據(jù)，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或者自己強(qiáng)制執(zhí)行。

三、構(gòu)建行政協(xié)議非訴執(zhí)行方式的裁執(zhí)分離制度

2012年，最高人民法院首次提出裁執(zhí)分離的模式，目的是解決國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償決定執(zhí)行案件，其后，各地基層法院積極推行試點(diǎn)。隨著《規(guī)定》的出臺(tái)，裁執(zhí)分離模式又拓寬到國(guó)土資源部限期拆除違法建筑和恢復(fù)土地原狀類案件，一定程度上解決了原來(lái)執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題，在非訴執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行中有著舉足輕重的地位。但是，裁執(zhí)分離模式在其他案件類型的適用中存在模糊且狹窄的問(wèn)題。由于缺少高位階法律的具體規(guī)定，各地實(shí)踐情況不同，裁執(zhí)分離模式在其他類型案件中的運(yùn)用，各地法院各有不同，因此存在很大的完善空間。在非訴執(zhí)行領(lǐng)域構(gòu)建裁執(zhí)分離模式，對(duì)解決行政協(xié)議相對(duì)人違約情形下行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)模式是一個(gè)積極的探索。

（一）統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)

1.把握行政性同時(shí)抓住合同性

行政協(xié)議按照大多數(shù)人觀點(diǎn)是行政性和合同性的創(chuàng)造性結(jié)合，與傳統(tǒng)的一般非訴行政行為的審查不同，審查行政協(xié)議的合法性是應(yīng)有之義。但不能忽視的是，行政協(xié)議的合同性也即合意性，這也是行政協(xié)議區(qū)別于一般行政行為的重要一點(diǎn)。因此在審查過(guò)程中，行政協(xié)議的非訴執(zhí)行必須進(jìn)行“訴訟型”改造。在受理階段，實(shí)踐中存在不同的審查模式：部分省法院集中管轄公告規(guī)定，對(duì)一審行政訴訟和非訴行政審查案件集中受理;而部分省法院公告規(guī)定，基層法院實(shí)行相對(duì)集中管轄，非集中管轄法院審判庭負(fù)責(zé)行政非訴執(zhí)行案件審查，也即存在兩種非訴執(zhí)行審查模式，相對(duì)集中法院進(jìn)行審查或仍由所在地法院審查和執(zhí)行。從具體實(shí)踐情況看，采取第一種模式，異地管轄能保證法院積極行使監(jiān)督功能，增強(qiáng)司法的公正性，同時(shí)統(tǒng)一審查尺度，提高司法統(tǒng)一性，在具體試點(diǎn)過(guò)程中也更能發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在新舊行政訴訟法交接過(guò)程中的問(wèn)題;而第二種模式行政行為審查后合法率較高，未能完全保證司法監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)，因此采取第一種模式更為合理。

在審理階段，與一般的非訴行政行為的審查不同，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政強(qiáng)制法》”）第57條規(guī)定，對(duì)被訴行政行為審查合法性，針對(duì)發(fā)現(xiàn)明顯違法并侵犯被執(zhí)行人利益的才應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被執(zhí)行人意見(jiàn)。鑒于行政協(xié)議的特殊性，應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，一方面對(duì)合法性進(jìn)行審查，一旦行政行為違法就簽訂協(xié)議的行為即為違法，如行政機(jī)關(guān)超越或者濫用職權(quán)的行為;另一方面，注意行政協(xié)議的契約性，給相對(duì)人更多的權(quán)利和利益。對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行的“訴訟型”構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查而不僅僅限于重大且明顯違法，并且根據(jù)被執(zhí)行人在行政協(xié)議中的特殊地位，在法院主動(dòng)召開(kāi)聽(tīng)證外，被執(zhí)行人也應(yīng)有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。各地法院對(duì)此也做了積極的嘗試，如江蘇省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于非訴行政執(zhí)行案件聽(tīng)證審查若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條對(duì)聽(tīng)證的具體概念做了規(guī)定;重慶市高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于非訴行政執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》第二十一條和第二十三條列舉了行政庭應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的情形。因此，在傳統(tǒng)一般行政行為的審查基礎(chǔ)上，行政協(xié)議的審查應(yīng)當(dāng)借鑒，應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格且更多地保障行政相對(duì)人的權(quán)利。

2.把握依法行政同時(shí)抓住契約自由

“契約自由神圣不可侵犯”，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人簽訂的行政協(xié)議也是如此。行政法規(guī)的多且復(fù)雜給行政機(jī)關(guān)留存了一定的裁量空間，而在這些裁量空間中，在合乎法律的基本原則和精神的范疇內(nèi)，做出靈活、合乎目的的行政行為是行政機(jī)關(guān)追求社會(huì)安定和發(fā)展，提高行政機(jī)關(guān)的公信力的內(nèi)在要求。同行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議就是在合乎法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件內(nèi)的一項(xiàng)突破行政優(yōu)異權(quán)的舉措，因此依據(jù)協(xié)議依約行政本質(zhì)上也是依法行政，二者不能對(duì)立。所以，在對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行的審查中不能輕易否定行政協(xié)議的效力，要充分保障契約的自由，對(duì)行政協(xié)議的效力不僅要從行政角度，還要從民事角度進(jìn)行審查，如《中華人民共和國(guó)合同法》規(guī)定的合同無(wú)效的情形同樣不能在行政協(xié)議中出現(xiàn)。舉例而言，行政機(jī)關(guān)在房屋征收補(bǔ)償協(xié)議決定作出前就已經(jīng)和行政相對(duì)人簽訂了《征收安置補(bǔ)償協(xié)議》，因?yàn)樵搮f(xié)議缺乏前提基礎(chǔ)，協(xié)議效力是否就因此無(wú)效還應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情況而定。原則上不要輕易否定協(xié)議有效性，因?yàn)檫@樣在損害契約自由的同時(shí)，也在損害行政機(jī)關(guān)的公信力。當(dāng)然，契約自由也是在行政機(jī)關(guān)依法行政上的自由，在2019年12月發(fā)布的《行政協(xié)議案件典型案例》第二個(gè)重慶高新區(qū)管委會(huì)不具有主體資格，不能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，無(wú)權(quán)以自己名義對(duì)外實(shí)施行政行為，即使最后由于有權(quán)主體政府追認(rèn)合同有效，但仍不能改變其行政行為違法的事實(shí)。最高人民法院判決簽訂案涉協(xié)議的行為違法，但是協(xié)議屬于雙方真實(shí)意思表示且已經(jīng)實(shí)際履行完畢，該協(xié)議的效力予以保留。

（二）明確執(zhí)行方式

裁執(zhí)分離模式顧名思義是裁判和執(zhí)行分開(kāi)，一般是指法院判決或裁定，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。在當(dāng)前背景下，裁執(zhí)分離模式在土地非訴執(zhí)行，拆除違章建筑以及房屋征收等類型的案件上運(yùn)用較好。靈活運(yùn)用行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮政府職能作用，解決了法院執(zhí)行部門力度不足、案多人少的現(xiàn)實(shí)情況帶來(lái)的執(zhí)行難和執(zhí)行亂問(wèn)題，但是裁執(zhí)分離模式一直飽受爭(zhēng)議，主要在于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的權(quán)力來(lái)源，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)和法院執(zhí)行部門的執(zhí)行權(quán)的權(quán)利界限。從行政協(xié)議的非訴執(zhí)行案件出發(fā)，大致有兩種情況，一種是關(guān)于財(cái)產(chǎn)的執(zhí)行如罰款等，一種是關(guān)于行為的執(zhí)行如排除妨礙等，類似于民事訴訟執(zhí)行。而在民事領(lǐng)域，審執(zhí)關(guān)系的審執(zhí)分離模式在2017年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》修改后發(fā)展成熟，由人民法院執(zhí)行部門負(fù)責(zé)執(zhí)行這類案件，因此在現(xiàn)行法律制度背景下，由行政審判庭負(fù)責(zé)審查，法院專門專業(yè)的執(zhí)行部門執(zhí)行，這更加有利于案件的執(zhí)結(jié)，也使得法院內(nèi)部分工更為合理[2]。將落腳點(diǎn)放在實(shí)質(zhì)法治主義上，用裁執(zhí)分離模式能很好地解決行政協(xié)議類的爭(zhēng)議案件。

1.執(zhí)行權(quán)力來(lái)源

“只有將實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)涵和精神融入裁執(zhí)分離制度的發(fā)展，裁執(zhí)分離才能有更大的成效?！盵3]從目前我們國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，行政強(qiáng)制執(zhí)行分為兩種，一種是可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)如稅務(wù)、海關(guān)，或者得到法律特別授權(quán)的如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》授權(quán)可采取強(qiáng)拆等措施的縣級(jí)以上地方人民政府等;另一種是只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，法院做出裁定，本院的執(zhí)行部門強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)這些沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)而言，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條才有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而低位階法規(guī)和其他規(guī)范性文件無(wú)權(quán)賦予?！胺o(wú)授權(quán)不可為”，因此當(dāng)發(fā)生行政相對(duì)人違約時(shí)，這些行政機(jī)關(guān)不可自己作為執(zhí)行主體，只能申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。要解決行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的權(quán)利根據(jù)問(wèn)題，就要適用裁執(zhí)分離模式。該模式下，裁執(zhí)權(quán)利來(lái)源仍屬于法院，行政機(jī)關(guān)是協(xié)助機(jī)關(guān)并非執(zhí)行主體，符合《行政強(qiáng)制法》第十三條的規(guī)定。具體而言，人民法院在審查階段對(duì)行政協(xié)議或者行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政協(xié)議做出的行政決定的認(rèn)定而做出的裁定，在法院執(zhí)行部門強(qiáng)制執(zhí)行過(guò)程中可以通過(guò)發(fā)協(xié)助執(zhí)行通知書的方式協(xié)同行政機(jī)關(guān)執(zhí)行類似于為委托執(zhí)行關(guān)系[4]。從另一個(gè)角度而言，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人在簽訂行政協(xié)議時(shí)是平等協(xié)商的關(guān)系，若一律由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行顯然不符合實(shí)質(zhì)法治。

2.法院執(zhí)行方式

如上所述，行政協(xié)議根據(jù)《規(guī)定》通過(guò)行政機(jī)關(guān)作出行政決定的方式或者行政協(xié)議約定強(qiáng)制執(zhí)行條款的方式進(jìn)入了審查，并經(jīng)法院裁定準(zhǔn)許執(zhí)行。此時(shí)，對(duì)一般的財(cái)產(chǎn)類案件，則由人民法院執(zhí)行部門根據(jù)審查階段的裁定采取執(zhí)行措施如凍結(jié)、劃撥、處罰或拘留等方式督促行政相對(duì)人履行，但對(duì)于一些復(fù)雜的行為類案件或者一些需要行政機(jī)關(guān)配合執(zhí)行的案件則需要在執(zhí)行方式和程序兩方面做好落實(shí)。第一，在執(zhí)行方式上，首先要強(qiáng)化協(xié)調(diào)會(huì)商。由申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)和法院結(jié)合自身的實(shí)踐情況就組織實(shí)施提出意見(jiàn)和建議，并最終確定實(shí)施主體，如房屋征收補(bǔ)償協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)協(xié)議給付了對(duì)價(jià)，行政相對(duì)人不滿足協(xié)議條件拒絕搬遷，此時(shí)由屬地街道作為實(shí)施主體更加符合有利執(zhí)行、因地制宜的原則。其次要注重后續(xù)指導(dǎo)。法院執(zhí)行部門作為執(zhí)行的專門機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)從平穩(wěn)有序、善意執(zhí)行的角度出發(fā)，與具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)共同制訂組織實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、防控應(yīng)急預(yù)案等，對(duì)執(zhí)行程序標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施行為按照法院執(zhí)行程序予以規(guī)范化。第二，在執(zhí)行程序方面，不得違反《行政強(qiáng)制法》之規(guī)定，告知被執(zhí)行人注意事項(xiàng)，要認(rèn)真組織傳喚、聽(tīng)證，強(qiáng)化監(jiān)督，確保程序公正，認(rèn)真聽(tīng)取被執(zhí)行人的陳述并作出答復(fù)，并根據(jù)其申辯理由作出判斷。在行政機(jī)關(guān)方面，對(duì)制訂實(shí)施的執(zhí)行方案抄送市縣政府，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)和政府的雙重監(jiān)督;司法機(jī)關(guān)方面，對(duì)被執(zhí)行人進(jìn)行法律釋明，逐步增強(qiáng)被執(zhí)行人自動(dòng)履行行政協(xié)議確定義務(wù)的意識(shí)，從而提高公民契約意識(shí)。

3.執(zhí)行權(quán)利保障

推進(jìn)法治政府、誠(chéng)信政府建設(shè)，執(zhí)行規(guī)范化是營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境的重要一環(huán)，而執(zhí)行公開(kāi)化是對(duì)人民群眾執(zhí)行中權(quán)利保障的重要內(nèi)涵。一方面，在審查環(huán)節(jié)，比傳統(tǒng)一般非訴執(zhí)行的審查更注重權(quán)利保障，給予行政相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證、表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，而非只有行政機(jī)關(guān)單方面舉證。只有進(jìn)行“訴訟化”改造，才能避免行政相對(duì)人認(rèn)為法院執(zhí)行部門僅是行政機(jī)關(guān)的“打手”這樣錯(cuò)誤的看法。另一方面，在執(zhí)行過(guò)程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定開(kāi)展執(zhí)行行為，當(dāng)事人是可以通過(guò)訴訟的方式尋求救濟(jì)。理由如下：首先，《規(guī)定》定行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為不屬于行政訴訟受案范圍，因此對(duì)裁執(zhí)分離模式的執(zhí)行行為本身不可以提起訴訟。其次，行政機(jī)關(guān)是基于生效裁判而做出的執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)在生效裁判確定的范圍內(nèi)執(zhí)行，若超出裁判則行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為就沒(méi)有了依托，無(wú)論是擴(kuò)大執(zhí)行范圍還是采取違法執(zhí)行方式都不屬《規(guī)定》中的不可訴的行政行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)造成的損害要承擔(dān)獨(dú)立的法律責(zé)任。再次，最高人民法院對(duì)浙江省高院的批復(fù)中，對(duì)此類問(wèn)題做了明確回復(fù)，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。也就是說(shuō)，在裁執(zhí)分離的非訴執(zhí)行模式下，被執(zhí)行人有兩種法律救濟(jì)途徑：第一，相對(duì)人不履行協(xié)議，行政機(jī)關(guān)作出行政決定，被執(zhí)行人對(duì)該決定不服此時(shí)可以對(duì)決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，二者無(wú)先后要求;第二，若行政協(xié)議進(jìn)入非訴執(zhí)行審查且法院裁定準(zhǔn)許執(zhí)行，此時(shí)并不能就裁執(zhí)分離的執(zhí)行行為本身提起訴訟，如是執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生侵權(quán)行為，執(zhí)行異議，行政訴訟，國(guó)家賠償?shù)确绞骄蔷葷?jì)手段。如是對(duì)生效的裁定不服，則可以通過(guò)審判監(jiān)督程序?qū)で缶葷?jì)。雖然裁執(zhí)分離模式下對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行程序法律并沒(méi)有明文的規(guī)定，但是可以參照《強(qiáng)制執(zhí)行法》的相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持比例原則，損害最小原則，履行事前催告程序，貫徹善意執(zhí)行的理念，以善意感化被執(zhí)行人自覺(jué)遵守為原則，以強(qiáng)制措施施加為例外，真正做到案結(jié)事了。

四、完善行政協(xié)議中相對(duì)人違約救濟(jì)機(jī)制的措施

第一，合理運(yùn)用信用監(jiān)督制度。目前，我國(guó)正在建立和完善社會(huì)信用制度，這是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷走向成熟的標(biāo)志。對(duì)于具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務(wù)的執(zhí)行人，將被納入失信被執(zhí)行人名單，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違反相關(guān)法律法規(guī)的被執(zhí)行人，追究其拒不履行生效判決、裁定罪，通過(guò)追究其刑事責(zé)任確保社會(huì)信用體系的良好建設(shè)。在目前政務(wù)電子化的信息時(shí)代，許多平臺(tái)都提供失信被執(zhí)行人、嚴(yán)重失信人名單，因而行政機(jī)關(guān)在簽訂行政協(xié)議時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)注意協(xié)議的公平性與合理性之外，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)參考行政相對(duì)人的信用記錄，以此防患于未然。針對(duì)嚴(yán)重失信人與失信被執(zhí)行人，應(yīng)當(dāng)取消其與政府簽訂協(xié)議的資格。相對(duì)的，如果簽訂協(xié)議的行政相對(duì)人出現(xiàn)了違約行為，那么也應(yīng)當(dāng)將此行為納入嚴(yán)重失信人的成立范圍，并且在行政機(jī)關(guān)的電子平臺(tái)上須有標(biāo)注，方便行政機(jī)關(guān)篩選。

第二，合理規(guī)定行政協(xié)議條款。行政協(xié)議如同民事合同一樣具有合意性，因此尊重雙方的意思自治尤為重要。如果預(yù)先對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的沖突情況提前進(jìn)行約定，則會(huì)避免將來(lái)沖突真正發(fā)生后適用法律缺失的問(wèn)題。比如，在行政協(xié)議中約定執(zhí)行條款，類似于合同法規(guī)的違約責(zé)任條款，能夠保障協(xié)議的順利履行，當(dāng)行政相對(duì)人明確表示或者以自己的行為表示不履行合同義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因?yàn)閳?zhí)行條款屬于雙方當(dāng)事人的一致約定，該條款就賦予了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人不履行協(xié)議的救濟(jì)權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，非訴行政執(zhí)行案件在法院受理的行政訴訟案件中的比重越來(lái)越大，其在執(zhí)行案件中有著非常重要的地位，行政協(xié)議的非訴執(zhí)行又有其特殊的地位，而在裁執(zhí)分離模式下法院和行政機(jī)關(guān)有著明確的分工，行政機(jī)關(guān)不斷明確完善此種模式下的職責(zé);司法機(jī)關(guān)支持行政機(jī)關(guān)依法行政，確保法治國(guó)家目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，解決行政協(xié)議相對(duì)人違約后行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)人民法院行政審判工作將產(chǎn)生積極的、深遠(yuǎn)的影響，而合理運(yùn)用裁執(zhí)分離模式將切實(shí)保障人民群眾在行政協(xié)議中合法權(quán)益的同時(shí)，推進(jìn)法治政府、誠(chéng)信政府建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年，劉莘.中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法條文釋義與案例適用[M].北京：中國(guó)市場(chǎng)出版社，2011.

[2]張夢(mèng)夢(mèng).用“裁執(zhí)分離”模式解決非訴執(zhí)行類案件“執(zhí)行難”問(wèn)題[J].資源導(dǎo)刊，2019（15）：52.

[3]王華偉.試論非訴行政執(zhí)行體制之改造——以裁執(zhí)分離模式為路徑[J].政治與法律，2014（9）：102-114.

[4]許光輝.“裁執(zhí)分離”該由誰(shuí)來(lái)“執(zhí)”？[N].中國(guó)自然資源報(bào)，2019-07-15（007）.