陳玉海 崔文龍 王運(yùn)城 楊云龍（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）

■引言1

黨的報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。2018 年2 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。2018 年9 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022 年）》指出要加快農(nóng)村環(huán)境整治，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。2020 年中央一號(hào)文件明確要求扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治，支持農(nóng)村居民開(kāi)展村莊清潔綠化行動(dòng)，推進(jìn)美麗家園建設(shè)。

■研究意義

（一）理論意義

農(nóng)村人居環(huán)境整治是踐行“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明理念的具體實(shí)踐，是堅(jiān)持新發(fā)展理念的真實(shí)寫(xiě)照，是貫徹以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)體現(xiàn)。農(nóng)村環(huán)境的改善，不僅促進(jìn)村容村貌煥然一新，為農(nóng)村居民提供一個(gè)干凈舒適的生產(chǎn)生活環(huán)境，還可以促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，構(gòu)建幸福和諧社會(huì)，加快鄉(xiāng)村振興步伐，切實(shí)提高農(nóng)村人民群眾的幸福指數(shù)和獲得感。

（二）實(shí)踐意義

中國(guó)要美，農(nóng)村必須美。農(nóng)村人居環(huán)境不僅反映農(nóng)村的發(fā)展情況，而且體現(xiàn)了農(nóng)村的文明程度。在鄉(xiāng)村振興背景下如何提升農(nóng)村人居環(huán)境是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。同時(shí)，要注意到農(nóng)村人居環(huán)境整治覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)，涉及范圍廣、實(shí)際情況復(fù)雜、工作難度大，存在著種種不確定性因素，這項(xiàng)工作是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的過(guò)程，是一個(gè)系統(tǒng)工程。為更好地推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境整治工作，本項(xiàng)目以安徽省太和縣為例，通過(guò)文獻(xiàn)研究、深度訪談等方式了解農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀，并有針對(duì)性地提出可行性對(duì)策建議。一方面為繼續(xù)開(kāi)展本地環(huán)境改善工作奠定基礎(chǔ)，另一方面為附近縣、市區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理提供參考。

■太和縣農(nóng)村人居環(huán)境整治現(xiàn)狀

（一）太和縣基本情況

從太和縣人民政府官網(wǎng)了解到，太和縣位于安徽省西北部，截至目前，太和縣下轄31 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1 個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，287個(gè)行政村，1244 個(gè)自然村，總面積約1867 平方公里，總?cè)丝诩s177 萬(wàn)，2018 年地區(qū)生產(chǎn)總值272.3 億元。該縣在推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理中既有優(yōu)勢(shì)，也存在不足。

（二）農(nóng)村人居環(huán)境整治的成效

通過(guò)調(diào)研筆者在太和縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)了解到，2019 年該縣全面推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理，已經(jīng)取得了一定的成效。在垃圾治理方面，該縣對(duì)287 個(gè)行政村全面開(kāi)展村莊清潔行動(dòng)，累計(jì)參與人數(shù)約41.5 萬(wàn)，清理農(nóng)村垃圾約18.5 萬(wàn)噸，清理村內(nèi)溝塘18060 口，疏通溝渠達(dá)656 公里，處理廢舊廣告牌29000 余個(gè)，建設(shè)完成深埋式垃圾處理站956 個(gè)，完成非正規(guī)垃圾堆放整治，綜合投入資金約2 億元，2019 年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到68%以上；在廁所革命方面，2019 年完成30000 戶常住農(nóng)戶衛(wèi)生廁所改造，近三年累計(jì)完成改廁120000 余戶，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率提高到80%左右；在農(nóng)村生活污水治理方面，治理水平明顯提高，農(nóng)村污水亂排亂放得到一定管控，投入85795 萬(wàn)元建成運(yùn)營(yíng)8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地生活污水處理廠；在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面，2018 年建設(shè)省級(jí)美麗鄉(xiāng)村中心村12 個(gè)，已具備驗(yàn)收條件；2019 年該縣創(chuàng)建省級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村17 個(gè)，重點(diǎn)示范村6 個(gè)。

（三）農(nóng)村人居環(huán)境整治過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.住房布局無(wú)序問(wèn)題

隨著農(nóng)村的飛速發(fā)展，以及農(nóng)村居民外出務(wù)工的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，農(nóng)民的收入不斷提高，于是他們就開(kāi)始改善自家的住房條件。但是由于大部分農(nóng)村沒(méi)有土地利用和鄉(xiāng)村規(guī)劃，以及宅基地管理混亂等原因，一小部分農(nóng)戶選擇拆去原本的房屋，在原址重建；另一大部分農(nóng)戶選擇放棄原來(lái)的宅基地，在自家或者購(gòu)買(mǎi)靠近村主干道的農(nóng)田地頭重建房屋。而如此一來(lái)便導(dǎo)致原來(lái)相對(duì)緊湊的居住環(huán)境變得支離破碎，舍棄的無(wú)人居住的房屋便形成了“空心區(qū)域”，值得注意的是在這“空心區(qū)域”中還居住著由于經(jīng)濟(jì)條件差無(wú)法重建房屋和原址重建的村民。房屋布局凌亂無(wú)序，嚴(yán)重影響村容村貌，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的完善和環(huán)境治理增加了難度。

2.廁所改造問(wèn)題

雖然該縣大力推進(jìn)廁所革命，近三年累計(jì)改廁達(dá)到12 萬(wàn)余戶，但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)戶并沒(méi)有使用新建的廁所。筆者了解到，一方面他們認(rèn)為新改建的廁所用起來(lái)不方便，由于沒(méi)有自來(lái)水管連接到?jīng)_便器，每次上完廁所需要用手倒水沖刷；另一方面是化糞池容量有限，很快就滿了，但是村里并沒(méi)有專門(mén)的人員負(fù)責(zé)清理。還有一部分居民家中改造的廁所，由于化糞池安裝的不是十分規(guī)范，下雨天會(huì)有雨水滲入到池中的情況發(fā)生。

3.垃圾處理問(wèn)題

農(nóng)村垃圾是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點(diǎn)工程。為解決農(nóng)村垃圾問(wèn)題，該縣在每個(gè)村都投放了垃圾桶，并配備了垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)人員，基本實(shí)現(xiàn)了“戶投放、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾處理方式。這種方式一定程度上改變了農(nóng)村垃圾隨意丟棄、焚燒的現(xiàn)象，但是還存在一些問(wèn)題。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村住房布局凌亂，道路錯(cuò)綜復(fù)雜，垃圾桶只是擺放在村主干道路的兩旁，只有居住在村主干道附近的居民愿意把生活垃圾放入垃圾桶，而其他一部分居民由于長(zhǎng)期形成的生活方式以及環(huán)保意識(shí)不足還是隨意丟棄垃圾。同時(shí)，太和縣農(nóng)村居民數(shù)量大，每天產(chǎn)生的垃圾較多，而每個(gè)村配備的垃圾桶及轉(zhuǎn)運(yùn)人員明顯不足。

4.污水處理問(wèn)題

筆者發(fā)現(xiàn)污水治理是農(nóng)村“三大革命”中最困難的一個(gè)。第一，農(nóng)村居民數(shù)量龐大，產(chǎn)生的生活污水總量較大，而該縣31 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前僅建成運(yùn)行8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理站，顯然嚴(yán)重不能解決污水處理問(wèn)題；第二，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍缺少污水處理基礎(chǔ)設(shè)施，生活污水收集困難。又由于農(nóng)村居民分散居住，污水處理管網(wǎng)的鋪設(shè)困難非常大，且財(cái)政資金投入大，所以目前該縣一大部分農(nóng)村居民仍然將污水隨意傾倒。

5.村容村貌提升問(wèn)題

隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，太和縣基本實(shí)現(xiàn)了具備條件的村莊通硬化道路的目標(biāo)，大部分行政村主干道路已經(jīng)開(kāi)始種植行道樹(shù)、修建花帶、安裝路燈，進(jìn)行綠化、亮化，一定程度上改善了村容村貌，但仍然存在一些問(wèn)題。第一，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)上述這些做法基本是在行政村村委會(huì)所在主干道路，以及通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地沿線，大部分自然村并沒(méi)有進(jìn)行綠化亮化；第二，除了美麗鄉(xiāng)村示范村綠化美化工程做得比較好，其他村進(jìn)行綠化存在盲目模仿的現(xiàn)象，毫無(wú)特色；第三，由于農(nóng)村居民環(huán)保意識(shí)欠缺，道路兩旁種植的樹(shù)木、花草，以及安裝的路燈時(shí)常被破壞。

6.農(nóng)村居民參與意識(shí)不強(qiáng)問(wèn)題

不管是新農(nóng)村建設(shè)，還是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)村居民無(wú)疑是參與的主體，但由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村居民對(duì)政府過(guò)分依賴，以及項(xiàng)目推動(dòng)與需求之間的錯(cuò)位，致使農(nóng)村居民游離在建設(shè)主體之外。在人居環(huán)境整治中，基層干部普遍反映“干部在干，群眾在看”“跑斷基層干部的腿，堵不住群眾埋怨的嘴”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一部分村民對(duì)環(huán)境治理是無(wú)所謂的態(tài)度，認(rèn)為這是村干部的事情，環(huán)境治理是他們謀政績(jī)的手段，是形式主義。由于農(nóng)村情況復(fù)雜，他們認(rèn)為把農(nóng)村搞得像城市一樣干凈是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)村里通知上面有檢查的時(shí)候，他們才會(huì)被動(dòng)配合做做樣子，把庭前屋后打掃一下；還有一部分村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境整治不了解，這一人群主要是農(nóng)村的老年人。

■關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的對(duì)策建議

（一）科學(xué)合理進(jìn)行村莊規(guī)劃，提升村莊空間布局

功能完善、布局合理的村莊規(guī)劃是建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的前提，也是搞好農(nóng)村環(huán)境整治的重要保障。第一，村莊規(guī)劃要嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)要求，禁止在基本農(nóng)田開(kāi)辟新的村莊，盡量在原村落進(jìn)行村莊規(guī)劃；第二，加強(qiáng)宅基地管理，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”制度，禁止村民在非規(guī)劃地點(diǎn)建造住房，拆去影響村莊規(guī)劃的“空心房”以及廢舊建筑，破除私搭亂建，全面復(fù)墾閑置宅基地；第三，村莊規(guī)劃要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，注重特色，保護(hù)傳統(tǒng)村落，杜絕盲目模仿。

（二）完善資金多元投入機(jī)制，加大財(cái)政投入

目前的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村環(huán)境整治的資金需求，因此需要建立政府投入為主、農(nóng)村居民參與為輔、社會(huì)力量支持的多元投入機(jī)制。第一，政府要增加財(cái)政投入資金。在農(nóng)村人居環(huán)境整治推進(jìn)中，首先需要完善農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施以及垃圾、污水等處理設(shè)施，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)，歷史欠賬太多，這些都需要投入大量資金；第二，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與的積極性，尤其是農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)主體，盤(pán)活集體經(jīng)濟(jì)組織資金，變“輸血”為“造血”，增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力；第三，大力鼓勵(lì)支持各類社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和成功人士捐款捐物，參與到農(nóng)村環(huán)境治理中去。

（三）完善各類基礎(chǔ)設(shè)施，提升村容村貌

第一，拉網(wǎng)式檢查農(nóng)村道路硬化問(wèn)題，打通“斷頭路”，完善農(nóng)村路網(wǎng)，解決居民出行難問(wèn)題；第二，盡快完善農(nóng)村垃圾處理設(shè)施，加大垃圾桶、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車輛的投放以及環(huán)衛(wèi)人員的配備，保證每戶居民都可方便快捷投放生活垃圾、垃圾桶內(nèi)的垃圾及時(shí)運(yùn)輸至處理中心；第三，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)，對(duì)于條件成熟的地區(qū)要及時(shí)鋪設(shè)污水排放收集管道；第四，堅(jiān)持整村推進(jìn)，科學(xué)合理全面進(jìn)行廁所改造，做好改廁后期糞污處理，切實(shí)提高農(nóng)村居民如廁條件；第五，全面推進(jìn)農(nóng)村綠化、亮化、美化工程，提升村容村貌。

（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高村民參與意識(shí)

農(nóng)村是農(nóng)村居民自己的農(nóng)村，環(huán)境整治要堅(jiān)持人民主體地位，增強(qiáng)農(nóng)村居民主人翁意識(shí)，充分激發(fā)其積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。第一，充分利用新聞媒體、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等，采用廣大村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，使人們認(rèn)識(shí)到居住環(huán)境的重要性并主動(dòng)參與到其中；第二，由于農(nóng)村地區(qū)年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工，老年人群占比較大，且老年人受長(zhǎng)期形成的生活方式以及傳統(tǒng)觀念的影響，健康環(huán)保意識(shí)較差，因此要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)老年群體的引導(dǎo)。第三，宣傳要深入人心，使農(nóng)村居民深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理是為自己建設(shè)美麗家園，是自己的事，不僅要主動(dòng)參與，更要做好維護(hù)。

（五）建立健全相關(guān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理可持續(xù)

農(nóng)村環(huán)境治理的理想目標(biāo)是政府與村民之間達(dá)成環(huán)境治理自治和善治狀態(tài)，而不是僅僅依靠政府被動(dòng)推動(dòng)。第一，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將環(huán)境治理納入“村規(guī)民約”，明確村民的責(zé)任與義務(wù)，增強(qiáng)村民的主人翁意識(shí)；第二，完善監(jiān)督機(jī)制，尤其是基層監(jiān)督機(jī)制。一方面要加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督，提高資金使用效率，在資金投入不足的現(xiàn)狀下要確保每一分錢(qián)都用到關(guān)鍵處，預(yù)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生；另一方面要加強(qiáng)對(duì)村民落實(shí)主體責(zé)任的監(jiān)督，不但要檢查村民是否亂丟垃圾、亂排污水，還要注意是否破壞環(huán)保實(shí)施；第三，暢通舉報(bào)投訴途徑，方便人們監(jiān)管檢舉。

■結(jié)論與反思

本文從農(nóng)村人居環(huán)境治理的現(xiàn)狀分析研究，得出如下結(jié)論：第一，鄉(xiāng)村環(huán)境治理，規(guī)劃先行。沒(méi)有科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，農(nóng)村人居環(huán)境整治事倍功半，很難到達(dá)理想的效果；第二，環(huán)境治理需要調(diào)動(dòng)農(nóng)村人民群眾的積極性，只有充分發(fā)揮建設(shè)主體的能動(dòng)性，才可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理常態(tài)化；第三，資金投入是否充分到位是影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果的重要因素，沒(méi)有資金支持，很多事情都想辦卻難以辦成。

中國(guó)已步入新時(shí)代，今日之農(nóng)村已不是昨日之農(nóng)村。隨著農(nóng)村居民對(duì)美好生活的向往，農(nóng)村居民對(duì)環(huán)境的要求也越來(lái)越高。不僅要解決農(nóng)村居民的住房、交通出行、安全飲水等問(wèn)題，更要逐步完善農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、休閑娛樂(lè)等設(shè)施，不斷滿足農(nóng)村人民群眾更高層次的環(huán)境需求。農(nóng)村環(huán)境的改善與提升非一朝一夕之事，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、久久為功，在根本上要處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，堅(jiān)持在治理中發(fā)展，在發(fā)展中治理。我們堅(jiān)信，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和全社會(huì)的共同努力，宜居宜業(yè)的社會(huì)主義美麗鄉(xiāng)村即將展現(xiàn)在我們的眼前。