楊川渝 ， 廖 鈺，2

(1. 西南民族大學(xué) 西南民族研究院， 四川 成都 610041；2. 長(zhǎng)江師范學(xué)院 重慶民族研究院， 重慶 408100)

“民族地區(qū)” 泛指我國(guó)少數(shù)民族聚居的地區(qū)， 從法律上來(lái)看， 主要是指我國(guó)民族(區(qū)域)自治地方。 我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家， 依法建立了155 個(gè)民族自治地方， 相比我國(guó)國(guó)土總面積，其區(qū)域總體上占64%[1](P1-6)。 民族地區(qū)在我國(guó)社會(huì)管理中的特殊性和復(fù)雜性[2](P18-28)， 決定了其在國(guó)家治理體系中的重要地位。 做好民族地區(qū)社會(huì)管理與服務(wù)工作， 是促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、 完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。 黨的十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”①黨的十八大報(bào)告指出： “加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理， 社會(huì)保持和諧穩(wěn)定” “提高社會(huì)管理科學(xué)化水平， 必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、 能力、 人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)?！?， 2014 年中央民族工作會(huì)議提出“民族事務(wù)治理法治化”②2014 年中央民族工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“順應(yīng)歷史趨勢(shì)， 把推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化做深做實(shí)”。的概念， 指明了民族地區(qū)創(chuàng)新社會(huì)管理的可行模式和努力方向。 其根本的內(nèi)涵為“民族地區(qū)社會(huì)管理主體， 要依法管理，要用法律的手段和方法促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)良性運(yùn)行， 推動(dòng)民族地區(qū)重視以法治的手段解決相應(yīng)的問(wèn)題”[3]。 習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出： “堅(jiān)持全面依法治國(guó)則是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障?！盵4]2018 年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上， 習(xí)近平總書(shū)記指出： “要堅(jiān)持以全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)， 堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路， 這為新時(shí)代中國(guó)特色法治建設(shè)指明了方向?！盵5]那么， 民族法治在民族地區(qū)社會(huì)管理中處于什么樣的地位? 它起到什么樣的作用? 厘清這個(gè)問(wèn)題有利于推動(dòng)民族地區(qū)優(yōu)化社會(huì)公共管理理念、 創(chuàng)新社會(huì)治理能力。

一、 民族法治在民族地區(qū)社會(huì)管理中的地位

民族地區(qū)社會(huì)管理， 是民族地區(qū)相應(yīng)的國(guó)家單位針對(duì)民族自治地方的政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化、 教育、 宗教等方面事務(wù)所進(jìn)行的管理性工作[6]。如何化解民族問(wèn)題， 如何調(diào)適民族與國(guó)家、 民族與民族之間的關(guān)系， 一直是公共治理的重要問(wèn)題， 處理好民族事務(wù)也是民族地區(qū)社會(huì)管理必須回應(yīng)的基本問(wèn)題[7](P31-33)。 由于民族問(wèn)題的特殊性、 多元性、 復(fù)雜性和重要性等特點(diǎn)， 所以民族地區(qū)社會(huì)管理必須納入法治化的軌道。

1. 法治是民族自治地方社會(huì)管理者處理民族事務(wù)的必然要求

民族自治地方要實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展， 就必須將社會(huì)管理的手段納入法治軌道， 做到“有法可依， 執(zhí)法必嚴(yán)”。 我國(guó)自古以來(lái)就是統(tǒng)一的多民族國(guó)家， 歷史造就了我們國(guó)家各民族人民“大雜居， 小聚居” “誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)” “多元一體” 的基本格局。 在民族自治地方的社會(huì)中，各民族人民長(zhǎng)期以來(lái)形成了各具特色的交往交流交融體系， 其內(nèi)在的社會(huì)文化規(guī)范也在一定程度上起到關(guān)鍵的協(xié)調(diào)作用。 民族自治地方政府單位在進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)中， 不僅要善于吸收那些傳統(tǒng)文化的有效、 進(jìn)步的規(guī)范和習(xí)慣， 還要引導(dǎo)其在法治的軌道上運(yùn)行和發(fā)展。 要做到這一點(diǎn)， 首先管理主體必須在實(shí)施管理的過(guò)程中建立起法治思維， 運(yùn)用法治的力量促進(jìn)其管理的良性運(yùn)行，凡事均“以法為先” “依法而治”， 樹(shù)立法律在解決社會(huì)問(wèn)題中的權(quán)威性。

2. 民族法治與民族地區(qū)社會(huì)管理目標(biāo)是統(tǒng)一的

社會(huì)管理的目標(biāo)是“協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系， 化解社會(huì)矛盾， 解決社會(huì)問(wèn)題， 構(gòu)建社會(huì)秩序， 整合社會(huì)資源， 提供社會(huì)保障， 規(guī)劃社會(huì)發(fā)展”[8](P5-18)。 民族地區(qū)社會(huì)管理的目標(biāo)， 除了同一般的國(guó)家社會(huì)公共管理目標(biāo)相一致以外， 還有其特殊的目標(biāo)， 就是促進(jìn)民族發(fā)展、 協(xié)調(diào)民族關(guān)系， 促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、 解決民族問(wèn)題， 以鑄牢中華民族共同體意識(shí)， 達(dá)到各民族共同繁榮的目標(biāo)。民族事務(wù)法治化的目標(biāo)， 就是要促進(jìn)民族地區(qū)民族相關(guān)事務(wù)管理納入法治的軌道， 而法治正是當(dāng)前社會(huì)公共管理的重要要求， 是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理的題中應(yīng)有之義。 總之， 處理民族事務(wù)是民族地區(qū)社會(huì)管理的首要任務(wù)， 民族法治是民族地區(qū)社會(huì)管理法治化的合目的性舉措。

3. 法治是民族地區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要手段

現(xiàn)代公共管理學(xué)強(qiáng)調(diào)， 要運(yùn)用法治的手段促進(jìn)公共事務(wù)管理的規(guī)范化、 協(xié)調(diào)化、 程序性和穩(wěn)定性， 主張用法律的手段提升管理的效率， 促進(jìn)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 民族地區(qū)社會(huì)管理、 公共管理， 是國(guó)家治理體系整體中居于重要地位的一部分。 其特殊性主要在于， 其對(duì)民族事務(wù)的處理、協(xié)調(diào)和管理方面。 在民族地區(qū)社會(huì)管理中， 運(yùn)用法治的手段處理民族事務(wù)， 既是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理思維和方法的超越與創(chuàng)新， 也是處理較為復(fù)雜的民族事務(wù)的最佳措施， 還是防范化解不可控社會(huì)危機(jī)因素的內(nèi)在要求。 在新時(shí)代、 新階段， 創(chuàng)新民族地區(qū)社會(huì)管理， 就是要不斷推進(jìn)民族事務(wù)法治化， 做到“有法可依， 執(zhí)法必嚴(yán)”， 樹(shù)立法律的威嚴(yán)， 形成“人人守法， 法守人人” 的地方管理與治理新格局。

二、 民族法治在民族地區(qū)社會(huì)管理中的作用

1. 民族法治對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)管理規(guī)范化起到領(lǐng)航作用

從宏觀上看， 國(guó)家在管理民族事務(wù)中， 重視法治的作用， 是對(duì)傳統(tǒng)民族事務(wù)管理模式的超越。 國(guó)家在處理民族事務(wù)中， 越是能夠發(fā)揮法治的作用， 就越是能夠?qū)崿F(xiàn)民族問(wèn)題的預(yù)防和解決。 國(guó)家整體推進(jìn)民族法治， 也給民族地區(qū)的社會(huì)管理工作法治化提供了可能和基本的遵循。 地方管理要緊跟國(guó)家治理， 要在國(guó)家治理的整體訴求中， 發(fā)揮地方管理的補(bǔ)短板作用， 自下而上地發(fā)揮法治的約束性和調(diào)節(jié)民族關(guān)系的效率作用。民族事務(wù)法治化在這個(gè)過(guò)程中， 起到了引領(lǐng)民族地區(qū)社會(huì)管理的規(guī)范化和程序化的作用， 更加有力轉(zhuǎn)變政府職能， 促進(jìn)社會(huì)積極參與到自我管理當(dāng)中。

2. 民族法治是保障民族地區(qū)社會(huì)管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要舉措

上文已經(jīng)指明， 民族法治與民族地區(qū)社會(huì)管理目標(biāo)在一定程度上是彌合的。 國(guó)家多次重要會(huì)議， 均提出推進(jìn)法治建設(shè)， 在強(qiáng)調(diào)民族事務(wù)法治化方面也表現(xiàn)出重大的決心。 民族地區(qū)社會(huì)管理， 最終是要促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展， 滿(mǎn)足各民族人民對(duì)美好生活的向往， 社會(huì)管理越是高效， 社會(huì)運(yùn)行越是暢通， 民族地區(qū)的發(fā)展必然在法治的軌道上不斷前進(jìn)。 各族人民在法治的高效調(diào)節(jié)作用下， 更加鑄牢中華民族共同體意識(shí)， 更加互為倚仗共謀發(fā)展， 更能早日打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)， 實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。 因此，推進(jìn)民族法治就是推進(jìn)社會(huì)管理終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3. 民族法治有利于構(gòu)筑良好的社會(huì)管理模式

學(xué)術(shù)界認(rèn)為， 社會(huì)管理目標(biāo)應(yīng)該為“小政府、 大社會(huì)”[9](P45-47)， 但是如果缺乏必要的監(jiān)督和規(guī)范作為支撐， 社會(huì)管理將很難高效運(yùn)行，甚至滋生腐敗或者社會(huì)不公平等問(wèn)題， 甚至誘發(fā)民族問(wèn)題， 給西方資本主義勢(shì)力和民族分裂主義以可乘之機(jī)， 極不利于社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的治理。 只有將社會(huì)管理的方方面面， 特別是在民族地區(qū)社會(huì)管理中， 那些涉及民族事務(wù)的方方面面納入法治的軌道， 法代表人民的利益， 代表正義和公平， 法能促進(jìn)社會(huì)和諧和長(zhǎng)治久安。 重視法治才能促進(jìn)社會(huì)管理向創(chuàng)新社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型， 才能為促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造條件。 同時(shí)， 法治也為化解、 防范民族地區(qū)社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生提供了科學(xué)解決方案。

三、 優(yōu)化民族地區(qū)社會(huì)管理 發(fā)揮民族法治的助推作用

法治是人類(lèi)共同創(chuàng)造的文明成果， 依法調(diào)整民族關(guān)系、 處理民族問(wèn)題， 是多民族國(guó)家的共同選擇[10]。 將民族工作納入法治化軌道， 既是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的客觀要求， 又是促進(jìn)民族關(guān)系形成和發(fā)展的 “助推器”[11](P2-8)。 當(dāng)前，應(yīng)該繼續(xù)優(yōu)化和完善民族法治相關(guān)的法律法規(guī)體系， 可以從以下四個(gè)方面入手。

1. 完善民族區(qū)域自治法及其配套立法， 提高民族地區(qū)社會(huì)管理的法治運(yùn)行效率

法治是社會(huì)管理主體績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)之一， 黨的十八屆四中全會(huì)提出要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容， 納入政績(jī)考核指標(biāo)體系[12](P85-92)。 因而， 民族地區(qū)的社會(huì)管理績(jī)效的提升， 必須回應(yīng)其社會(huì)管理中的法治化建設(shè)水平。 民族區(qū)域自治法相應(yīng)的配套法規(guī)、 規(guī)章、 制度等， 既是促進(jìn)民族區(qū)域自治制度在民族地區(qū)社會(huì)管理中運(yùn)行高效以及提升民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、 社會(huì)進(jìn)步、 民族團(tuán)結(jié)的重要保障， 也是民族地區(qū)高效社會(huì)管理、 有效進(jìn)行資源配置、 創(chuàng)新社會(huì)治理的重要支撐。 因此， 創(chuàng)新社會(huì)管理， 推進(jìn)社會(huì)管理主體管理與治理能力高效化、 現(xiàn)代化， 就必須堅(jiān)持完善民族區(qū)域自治法及其配套立法。

2. 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理視角， 用好用活社會(huì)主體與管理主體的互動(dòng)優(yōu)勢(shì)

政府作為社會(huì)管理的主要承擔(dān)者， 其被管理者在民族地區(qū)則表現(xiàn)為各民族人民。 社會(huì)主體不是毫無(wú)生氣的管理服從者， 他們也有其自身內(nèi)在主動(dòng)性和優(yōu)勢(shì)性。 只有將社會(huì)主體的優(yōu)勢(shì)和需求吸收到社會(huì)管理者的管理工作中去， 在互動(dòng)中以法的程序進(jìn)行議事， 并將這種模式納入法治化的軌道進(jìn)行不斷優(yōu)化， 讓各民族人民通過(guò)此過(guò)程參與到管理決策和法律制定中去， 從而發(fā)揮主人翁精神， 以推動(dòng)更深入地轉(zhuǎn)變政府職能， 發(fā)揮其服務(wù)精神和協(xié)調(diào)精神。 通過(guò)社會(huì)主體與管理主體的互動(dòng)， 創(chuàng)新民族法治運(yùn)行模式， 也更加有利于鞏固各民族人民團(tuán)結(jié)一體的精神， 達(dá)到鑄牢民族地區(qū)中華民族共同體意識(shí)的法治社會(huì)管理實(shí)效。

3. 強(qiáng)化法治建設(shè)， 促進(jìn)公平正義， 助推民族地區(qū)社會(huì)管理現(xiàn)代化

民族地區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新， 是在民族地區(qū)當(dāng)前社會(huì)管理的必備條件下， 通過(guò)不斷提升民族地區(qū)社會(huì)管理實(shí)效， 促進(jìn)民族地區(qū)政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化和教育等方面事業(yè)發(fā)展， 維護(hù)良好的民族關(guān)系，發(fā)展民族團(tuán)結(jié)精神， 產(chǎn)生各民族人民共創(chuàng)美好生活的社會(huì)收益、 實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的目標(biāo)。 多民族聚居既是民族地區(qū)的一大特色， 也是一大優(yōu)勢(shì)， 多元的文化造就了民族地區(qū)特有的文化傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。 只有通過(guò)法治建設(shè)， 完善相關(guān)的民族法律法規(guī)體系， 切實(shí)做到公正司法、 嚴(yán)格執(zhí)法、 人人守法， 社會(huì)公平正義的精神就會(huì)在社會(huì)管理的過(guò)程中得以彰顯， 社會(huì)管理水平才能得以提升， 人民才能安居樂(lè)業(yè)以追求更美好的生活。

4. 依法進(jìn)行社會(huì)管理， 做到“干預(yù)有道、管理有方”

法治精神， 就是要切實(shí)樹(shù)立按照法律法規(guī)的基本要求辦事， 民族地區(qū)社會(huì)公共管理必須依照法律的授權(quán)和規(guī)定進(jìn)行行為。 法是人民意志的表現(xiàn)， 是被認(rèn)可的社會(huì)規(guī)范， 具有強(qiáng)制性， 違法將受到相應(yīng)的追責(zé)。 因而， 新時(shí)代依法治國(guó)的基本國(guó)策下， 民族地區(qū)社會(huì)管理必須在法治的軌道運(yùn)行， 這同時(shí)也有利于管理主體明確自身的權(quán)力和工作范圍， 做到干預(yù)社會(huì)事務(wù)的法律授權(quán)性， 管理事務(wù)及程序方法的合法性、 規(guī)范性[13](P16-21)。只有在法治的軌道進(jìn)行社會(huì)管理， 才能引導(dǎo)民族地區(qū)人民正視法治精神， 凡事以法律為準(zhǔn)則。 這樣也能夠推進(jìn)激發(fā)民族地區(qū)的社會(huì)活力， 促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步。 總之， 只有依照法律的授權(quán)、 程序和規(guī)定進(jìn)行社會(huì)管理事務(wù)， 才能實(shí)現(xiàn)管理得法、 推進(jìn)社會(huì)和諧、 鞏固民族團(tuán)結(jié)、 提升人民幸福。

四、 結(jié)語(yǔ)

創(chuàng)新社會(huì)管理的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能， 促進(jìn)社會(huì)管理手段向社會(huì)治理模式的創(chuàng)新與升華?！吧鐣?huì)治理” 作為一種社會(huì)管理的新思路， 其內(nèi)涵仍然是在社會(huì)管理的框架下構(gòu)建的。 社會(huì)管理的主體除了以政府單位為主體， 還有其廣義下的主體即社會(huì)力量的參與性管理， 從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)“社會(huì)治理” 是廣義的“社會(huì)管理”。 民族地區(qū)社會(huì)管理長(zhǎng)期以來(lái)以政府主導(dǎo)為特色， 管理缺乏社會(huì)活力， 社會(huì)監(jiān)管、 社會(huì)干預(yù)、 社會(huì)控制較多， 放權(quán)及社會(huì)組織參與較少。 吳大華認(rèn)為：“新時(shí)代的社會(huì)主義民族法制建設(shè)要以黨的十九大精神為指引， 深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想， 著力構(gòu)建更加完備的民族法律規(guī)范體系、 更加高效的民族法治實(shí)施體系、 更加嚴(yán)密的民族法治監(jiān)督體系、 更加有力的民族法治保障體系?！盵14]當(dāng)前民族地區(qū)社會(huì)管理主體必須深入進(jìn)行社會(huì)體制機(jī)制改革， 重視法治精神的引領(lǐng)性作用， 加強(qiáng)民族法治意識(shí)宣傳與教育， 重視民族地區(qū)公民守法、 敬法、 講法行為模式的培養(yǎng)， 將法治的精神貫穿到創(chuàng)新社會(huì)管理的方方面面。